论政府干预与足球自治的关系

黄世昌

(湘潭大学 体育部，湖南 湘潭 411105)

国际足联(International Federation of Football Association，简称FIFA)作为世界最具影响力的单项体育运动——足球的管理机构，坚决贯彻其章程和各项规则，极力维护足球行业内部自治。然而，近年来FIFA会员国政府干预足球的事件频频发生，导致国内足协工作受阻，从而遭到FIFA的严厉处罚，其中亚非国家占绝大多数。本文拟对尼日利亚、肯尼亚和科威特三国的政府干预足球事务及其因果进行阐释，探讨政府干预与足球自治的关系。

1 尼日利亚政府干预足球自治事件

由于尼日利亚队在近年来国际比赛中的表现差强人意，尼日利亚政府因而屡次干预足协事务，违反了FIFA章程第17条“各会员协会应独立地管理其事务，不受第三方的影响”的规定，该国足协多次受到FIFA的禁赛处罚。

1.1 尼日利亚政府干预足协事务

2010年，尼日利亚队在南非世界杯小组赛中先后负于阿根廷和希腊，与韩国战平，小组排名垫底出局。时任总统的乔纳森(Goodluck Jonathan)下令解散尼日利亚足协(Nigeria Football Federation，简称NFF)，禁止国家队两年内参加任何国际比赛。为此，FIFA宣布对尼日利亚实施全球禁赛，以抗议尼日利亚政府对足协工作的介入和干涉[1]。尽管迫于FIFA的压力，总统最终收回成命，但足协执委会下台等事件仍然导致了FIFA对NFF实施禁赛处罚[2]。

在2014年巴西世界杯赛期，尼日利亚队表现不俗，前阶段踢进16强，但球员因担心NFF承诺的奖金不能兑现而拒绝继续训练，造成了恶劣影响。在总统乔纳森出面斡旋后，球员才恢复训练和赛事。政府认为本国足协管理不力，决定对其进行肃整。2014年7月2日，位于尼日利亚高原州的联邦高等法院发布禁令，解除时任NFF主席迈加里(Aminu Maigari)的职务，并废除足协执委会以及足协代表大会的权力。尼日利亚国家安全服务部(Department of State Security Service，简称SSS)拘留了迈加里，并扬言要对NFF其他成员实施监禁。与此同时，尼日利亚体育部长单方任命一位助理处长来管理NFF。FIFA认为NFF受到了尼日利亚政府的政治干涉，于7月9日发表声明，暂停NFF的会员资格，并实施禁赛。按照处罚规定，尼日利亚各级球队(包括俱乐部)将被禁止参加任何区域、各大洲和国际级别的赛事[3]。此后，尼日利亚遭到FIFA全球禁赛9天的处罚。在FIFA的大力支持下，迈加里于8月成功恢复足协主席的职位，但不久后又再度被撤职。由于政府的压力，NFF进行了改组，于2014年8月26日选举了新的足协主席并组建机构，但在此次选举中，当日一些原足协的重要成员(包括主席迈加里)被尼日利亚军警扣押，未能按时主持会议。FIFA认为尼日利亚政府的干预行为违反了FIFA章程，不承认此次选举结果，并对尼足协发出正式通牒，称此次选举违反程序，要求当选的足协主席吉瓦(Christopher Giwa)在限定时间内辞职，否则尼日利亚将再次遭到全球禁赛的处罚。迫于FIFA处罚的压力，加之吉瓦的上任遭到国内联赛俱乐部、裁判员和球员的联合抵制，NFF于2014年9月30日又进行了第二次选举，由于此次选举未受第三方干涉，且程序公正，因此，新当选的NFF主席和组织机构获得了FIFA的承认。但是，第一次选举中获胜的“主席”吉瓦不服，向FIFA投诉无果后，将此争议提交到了CAS。2015年5月18日，CAS发布裁决书，驳回了NFF关于FIFA不承认其2014年8月26日足协大会选举合法性的上诉。

该案涉及尼日利亚国内不同个人和派系之间为了争夺NFF控制权而长期存在的政治冲突，其中尼日利亚政府、尼日利亚法院以及FIFA都有涉入。为了避免外界对本次仲裁裁决结果的误读，仲裁庭表示：仲裁庭的任务不是判断尼日利亚足球的内部政治纷争，也不是裁定谁能够领导NFF，而只是对FIFA不认可NFF选举结果的决定是否具有法律和事实依据进行裁决[4]。

1.2 尼政府干预足球事务的原因分析

随着职业体育在全球的发展，尼日利亚足球运动对本国发展产生了重要影响。尼日利亚分别于1980、1994和2013年非洲国家杯中成功夺冠，1996年夺得奥运金牌。但由于近年来尼日利亚足协管理混乱，国内民众强烈呼吁对足协进行改革，特别是创建有利于足球发展的体育环境。

面对尼日利亚国内体育改革的呼声，政府一直以来都采取了相应的措施。在体育政策方面，尼日利亚政府1989年发布了《体育发展政策》(Sports Development Policy)。虽然这一政策声明未能引起国内各方的足够关注，但它授予当时的联邦体育和社会发展部(Federal Ministry of Sports and Social Development)以职责和权力，即在国内促进体育运动和国民体能发展，包括与其他体育机构、社会团体等协调和合作并给予财政援助。2009年政府又发布了《国家体育政策》(National Sports Policy of 2009)。虽然这两项政策的执行和宣传未取得明显成效，但它们代表了政府对体育发展的积极态度。在法律法规方面，尼日利亚现行宪法虽然未对体育管理或发展作出具体规定，但可根据《宪法》第二章，即国家政策的基本目标和指导原则，制定相应法律，规制体育管理和发展。体育相关法律主要有《尼日利亚国立体育法》(National Institute for Sports Act，简称NISA)和《尼日利亚足协法》(Nigeria Football Association Act，简称NFAA)。NISA旨在建立国立体育研究所(National Institute for Sports)，它的目标是面向体育科研专业领域的发展，包括体育各专业的教练课程、研讨会和讲习班，以推动体育理论和技能的发展[5]。作为足球专门法，NFAA的主要宗旨是：根据NFF和FIFA的章程及规则，鼓励国内各种形式的专业和业余足球运动的发展，提高尼日利亚在世界足坛的水准和地位，鼓励青少年参与足球比赛，并提供尼日利亚足球比赛的资金来源[6]。

尼日利亚制定的体育政策、法规虽为数不少，但有关体育管理和发展的法律框架存在明显不足之处，其中主要是国家、体育协会缺乏体育纠纷解决机制。由于没有建立专门的体育纠纷解决机构，发生体育纠纷时，当事人往往向民事法庭寻求救济。同时，由体育部长(Minister of Sports)主政的国家体育委员会(National Sports Commission，简称NSC)并非根据《宪法》而创建的联邦委员会和议会中的部门，而是受制于总统。因此，NSC对国内足协的干预及其影响，不免会造成政府部门与FIFA之间对足球事务管理的纷争。

2 肯尼亚和科威特政府过度干预足球自治的实例

近10年中，除了尼日利亚外，先后有7支亚非国足队(伊朗、肯尼亚、科威特、文莱、伊拉克、喀麦隆和印尼)因政府干预足球而接到了FIFA的全球禁赛令。其中，肯尼亚、科威特两国因政府过度干预足协运作，曾多次受到FIFA的纪律处罚。

2.1 肯尼亚政府干预足球事务

2006年10月25日，由于肯尼亚足球联合会(Kenya Football Federation，简称KFF)组织的国内联赛十分混乱，肯尼亚时任体育部长卡曼达(Maina Kamanda)解散了KFF，取而代之的是由政府任命的临时机构，即看守委员会(Caretaker Committee)，政府希望此委员会治理其混乱局面。非洲足球联合会(Confederation of African Football，简称CAF)对此提出处罚建议，并为FIFA所采纳。FIFA紧急委员会发出禁令，由于政府漠视和违反FIFA章程及有关决议，禁止肯尼亚足球队参加国际性比赛，KFF的超级联赛也被无限期推迟。面对处罚的压力，肯尼亚高等法院于11月20日驳回了卡曼达关于解散KFF的决定，认为其介入了足协内部事务，超出其职权范围。[7]随后，临时机构被撤销，KFF执委会开会讨论关于前足协主席桑布(Alf Sangbu)的停职问题，15名执委中有12人投票赞成，最终通过决定，并组织了18个队参加国内联赛。法院和足协的举措充分表明，肯尼亚足球界强烈希望本国政府尊重FIFA章程，维护足协内部治理的独立性。[8]2007年3月，在CAF的斡旋下，FIFA取消了对KFF的禁赛令，同时提出了包括政府不得干涉足协事务、KFF实施整改在内的一系列要求。

但此后，肯尼亚足球界并未走出混乱状况。该国足协总部和各地方分部之间的矛盾越演越烈，甚至发展到水火不容的地步。肯尼亚政府计划又成立一个“接管委员会”，暂时接管足协事务。对于肯尼亚官方再次打算插手足球事务，CAF官员发出警告以避免其再次遭到禁赛处罚。

2.2 科威特政府干预足球事务[9]

2006年，科威特足协(Kuwait Football Association，简称KFA)因国家队成绩太差和内部存在管理问题而被政府解散。新成立的临时委员会由原足协主席艾哈迈德主管。2007年2月20日，该国议会对足协规章的部分内容进行了修改，规定KFA成员必须由俱乐部代表构成，不进行公开选举，从而违反了FIFA章程。2007年5月和8月，FIFA曾两次致函KFA临时委员会，要求KFA在民间重新选举，建立一个包括足协主席、副主席和三名成员的五人机构。但KFA临时委员会不顾FIFA的反对和警告，在政府部门的参与和主导下，于2007年10月9日自行选出了足协组织机构，14名高层足协官员全部来自全国14个俱乐部。FIFA对此认为，科威特政府干预了足协选举，而新的KFA则丧失了FIFA章程所规定的独立性和自主性，对该机构不予承认，并于10月29日宣布，从即日起全面禁止科威特足球队和KFA参加任何国际赛事或主办会议。作为FIFA的分支机构，亚足联也对科威特做出了进一步的处罚决定，所有科威特球队、比赛官员、裁判员都被立即禁止参加任何国际比赛，并同时列举了名单。为使FIFA尽快撤消禁赛处罚，KFA执委会的14名官员于11月1日集体辞职，并于两天后成立了由科威特奥委会主席法赫德和3个俱乐部的负责人组成的4人委员会。随后，FIFA有条件地对KFA暂时解禁。然而，由于KFA未能按照FIFA的要求于2008年10月中旬如期进行改选，FIFA执委会决定对KFA无限期禁赛。

2015年10月16日，由于科威特政府对KFA的强势干涉，KFA第三次遭到FIFA的全球禁赛处罚。FIFA执委会要求科威特尽快修订新版《体育法》，以排除政府干预足协事务的隐患，但是该国未能在规定的期限内做到。因此，科威特各级球队及俱乐部将不得参加任何国际比赛，除非KFA和其俱乐部能独立开展活动并履行所规定的义务。

2.3 肯、科两国政府干预足球自治的简要评析

政府干预足球的行为一般表现为解散足协或设立临时机构予以接管。政府干预行为的直接原因多是本国国足在国际赛事中的成绩不佳，政府领导人或体育行政主管部门认为足协急需整改，才可能扭转本国足球的不利局面。亚非国家政府干预本国足球事务，有悖FIFA章程的规定，难免会受到FIFA的严厉制裁，在一定程度上也反映出这些国家足协自治确实存在弊端。

肯尼亚足协组织更替频繁，以及由此导致的足球联赛制度的混乱局面，是肯尼亚国家队成绩一直不振(肯尼亚国足在FIFA颁布的世界最新排名中名列111位，而其史上获得的最好名次是68位)的主要原因之一。肯尼亚足协组织自1960年成立以来纷争不断。KFF是获得FIFA承认的、最早的肯尼亚足协，它组织了肯尼亚超级联赛和国家足球队。后来，由于国内足球经营不善，肯尼亚足球有限公司(Football Kenya Limited，简称FKL)成立，以抗衡当时的KFF。KFF与FKL的纷争持续了6年，直到2006年，由于政府干预足球受到FIFA禁赛处罚，纷争才得以暂停。两派与政府达成协议，以保证KFF的独立性，但由于政府和KFF并未履行该协议，FIFA于2008年承认FKL为会员足协，从而正式取代KFF。KFF因FIFA不承认其地位，还向CAS申诉，以期获得适当裁决，但遭到驳回。2011年11月，FKL因不履行其有限责任公司的职责而被解散，取而代之的是肯尼亚足球联盟(Football Kenya Federation，简称FKF)，但大多数职位仍由FKL原来的成员继续担任。虽然在2013年，KFF和FKF曾准备一致让位给即将新成立的肯尼亚足球协会(Kenya Football Association，简称KFA)，以期促进足球统一，并推动肯尼亚足球迈向新的高度，但目前FKF仍是FIFA会员。由于肯尼亚一直没有稳定的足协组织，足球发展政策和指导方针难免受到影响，肯尼亚足球联赛系统也因此变得十分复杂，各级联赛名目繁多，对国内足球发展极为不利。政府有意采取行政措施，由国家体育部集权治理国内足球事务，却受到FIFA的坚决抵制。事实上，FIFA早在2004年就对肯尼亚实施首次禁赛，希望以此来遏制政府对足球事务的干预，同时要求足协严格遵守FIFA章程，整顿国内联赛的混乱状况，但收效甚微[10]。

科威特的足球和许多亚非国家一样，受到国家政治和经济的影响。虽然科威特在20世纪七八十年代经济实力雄厚，但由于受到海湾战争的巨大影响。1990年战争结束后，科威特经济一直停滞不前，从而影响到政府对足球的投入和体育基础设施的建设。科威特王室成员既掌控国家，也掌控国内足球。王室成员在政府中身居要职，KFA主席一般由王室成员担任，并掌控着科威特14家足球俱乐部，每年球队的运营成本基本上是由王室管理的“国营单位”提供，并且需要经过繁杂的审批手续[11]。因此，科威特足球常常陷于资金不足的境地。与此同时，科威特政府制定的《体育法》规定，政府部门可对该国体育组织内部职能进行管理，从而违背了“各国际单项体育联合会独立性、自主性”的基本原则，妨碍了KFA对FIFA章程和规章的遵守。尽管FIFA反复重申“足协事务不受任何第三方干涉”，并督促科威特政府修改体育法；国内有识之士也呼吁足球改革，实行足球俱乐部私有化，但对科威特足球而言，王室成员的统治地位实在难以轻易撼动。为解除国际奥委会对科威特国家奥委会实施的长达2年多的暂停职权的处罚，使国家体育代表队顺利参加伦敦奥运会，科威特政府承诺对体育法进行修改，以与《国际奥委会宪章》和各国际体育组织的章程相一致，并于2012年11月27日经内阁通过。由此，国际奥委会撤销了对其的处罚。[12]然而，修改后的科威特体育法仍与FIFA章程相冲突，政府干预足协事件时有发生。虽然政府也向FIFA承诺将再次修改体育法，却因前有食言而遭到FIFA的又一次制裁。

FIFA坚持实行足球行业内部自治，不允许“第三方”的干涉。但各国国内足球发展的实际情况存在差异，尤其是亚非国家的足协普遍存在管理缺乏系统化和财政资金短缺等问题，且与国内的政治、经济大环境息息相关。FIFA对政府干预行为实施处罚，虽然是为了维护行业内部治理，但由于未考虑各国足协管理实践中所面临的实际困难，在一定程度上，不利于足球运动的发展。

3 足球行业自治与政府干预的关系

尽管国际体育发展趋势是提倡维护体育自治，但体育与政治的联系日益密切却是不容否认的事实。政府为发展本国足球而干预足协事务与FIFA所奉行的行业内部自治相悖，关于如何处理政府干预与足球自治的关系，有必要进一步探究FIFA的法律性质、FIFA与其会员之间的关系、足球自治及其内部矛盾和政府干预足协的表现形式及其原因，从司法介入、政府与足协、足协内部治理和球员维权等方面提出优化足球治理的构想。

3.1 FIFA与会员足协的关系

FIFA是根据《瑞士民法典》(Swiss Civil Code.)商业注册的协会，总部位于瑞士的苏黎世，其法律性质是社团法人。作为最大的国际单项体育联合会，FIFA以促进国际足球运动发展、发展各足协之间的友好关系为宗旨，具备国际性、独立性、民间性、组织性和自愿性等非政府间国际体育组织的特点[13]，强调独立于国家和政府之外、能够自主决策和活动。FIFA倡导下的五大洲足球联盟，都管理着各自范围内的国家和地区足协，各级足球组织都有其地域和职能范围，且必须向各自的上一级组织负责。

FIFA章程是世界足球运动的基本法律文件，对该组织的性质、目标、机构职能和各项活动的基本程序等作了规定，是FIFA所有会员达成共识的基础和相互协调的根本准则。FIFA章程反映了足球运动的责任机构及参加者的意志，并在实践中得到普遍性的严格遵守，具有自治性；该章程规制足球组织和制定比赛规则，具有专业性；该章程只对自愿加入FIFA的会员，且以“事实契约”的方式对受其管理的协会、运动员等体育竞赛参与者具有约束力，而未加入FIFA者则不适用该章程，具有契约性[14]。因此，从法律上来说，FIFA与各会员足协是一种契约关系。

FIFA有权督促和要求各级协会加强足球运动的内部管理。FIFA章程对所有会员足协都具有合同约束力，享受会员权利的足协必须履行遵守该章程的义务。2015年《国际足联章程》第13条对会员义务做了明确规定，即“会员在任何时候都需要完全遵守FIFA章程、FIFA各机构的规则、指示和决定。”根据该章程，FIFA有权对违规的会员协会做出相应的处罚决定，例如，禁赛、暂停或取消会籍等。不过，现行规定明显偏向于FIFA，而忽略了对会员足协的权利保护。在本文所涉案件中，关于CAS及其上诉管辖权，仲裁庭主要依据CAS仲裁规则第R47的规定，即上诉人可以就体育联合会作出的决定向CAS提起上诉，只要该组织的章程这样规定，且上诉人在上诉前已穷尽组织内部救济机制。而FIFA章程的第66条和第67条也对仲裁作了具体规定，承认CAS有权解决FIFA与其会员之间的纠纷，并特别指出“CAS主要适用FIFA的各项规章以及瑞士法律。”因此，仲裁庭只依据FIFA章程的相关条款审查案件，而不考虑NFF的章程和规则，这就不利于会员足协行使权利。由于当事人在国际仲裁中遵循私法自治，当上诉方自愿加入FIFA成为其会员时，就意味着接受了FIFA制定的章程和各项规章制度，包括仲裁条款。在实践过程中，这种通过援用达成的拟制合意，将不利于与FIFA发生纠纷的会员足协。

3.2 足球行业自治的原则

FIFA与其他国际单项体育联合会一样，提倡独立、维护自治和抵制外界其他组织的干涉。足球自治，即足球行业内部治理，是指各级足球组织依据行业内部规章自行决定和管理内部事务。体育是一个拥有专业理论和技能的特殊领域，足球行业自治有其必然性、必要性和可行性。由于FIFA具备独立的社团法人资格，在法律上为足球自治确立了主体地位。FIFA自行制定并实施运动(技术)规则、竞赛规则和内部管理规则，为其自治奠定了坚实的基础，而这些规则在制定和效力方面与法律有相似之处。FIFA设立了内部纠纷裁决机构，包括纪律委员会、道德委员会和上诉委员会，内部纠纷解决机制的确立以及“穷尽内部救济”的原则，使足协自治在一定程度上得以充分实现。而FIFA内部体育仲裁制度的设立，使足球行业自治得到了进一步加强。然而，足球行业内部自治在实践过程中不可避免地出现了一些问题，诸如FIFA金字塔式的治理模式，在某种程度上被认为是缺乏民主。由于足球基层组织，比如参加体育比赛的俱乐部及其球员，必须服从被称作“协会成员共同合意”的FIFA、各大洲足联及其所在国足协的规章，而他们却被排除在章程制定之外[15]。而且，随着体育商业化不断扩大，加之FIFA内部缺乏有效的监督机制，各级组织日益增多的经济问题暴露出行业内部自治存在的弊端。比如，“世界杯”申办贿选、FIFA执委收受黑金卖选票等丑闻使足球自治不断受到质疑[16]。此外，国家政府干预本国足协的事件屡有发生，足球自治因而也受到接连不断的冲击。

3.3 政府干预足协问题

FIFA为了维护会员及其机构的独立性，免受外界的干扰和操纵，其章程第17条明确规定：每个会员独立处理内部事务，不受任何第三方的影响。然而，在足球内部自治不断加强的同时，却似乎日益受到来自政府的干预。亚非国家因政府干预足球事务而受到FIFA禁赛处罚占有较高的比例。而在欧美国家中，近期只有法国和希望受到FIFA的禁赛警告：2010年南非世界杯赛中，法国队小组出局，加之球员内讧和罢训，在民意和政府的双重压力下，法足协主席引咎辞职，受到国际足联的警告。2015年，希腊足球超级联赛遭到多次球场暴力骚乱事件，希腊政府有意针对球场暴力进行立法，但违背国际足联“任何第三方不得干预足球事务”的规定，受到国际足联的警告。根据各国关于单项体育协会的法律法规及政策不同，体育自治的程度在世界各地区存在差异，各会员国可分为“干涉主义”和“非干涉主义”两类[17]。欧美发达国家一般属“非干涉主义”，政府基本上很少干预足协内部事务，足协几乎完全内部自治。而亚非国家则多表现为“干涉主义”，政府体育行政部门对足协进行监管，有的国家还制定专门法律以指导足协的内部运作，足协管理权基本由体育部长或者总统、国王(2011年，由于沙特阿拉伯国足队在亚洲杯赛中小组出局，国王更换本国足协主席)所掌控[18]。2010年尼日利亚足协遭禁赛事件，正是由于总统的命令所引发的。足球自治在实践中之所以会产生国别之间的差异，是由各国的历史和国情所决定的。具体而言，亚非国家的政府及其体育行政部门对本国体育基本持有控制权，经常会参与到足协的管理职能中，导致足协自身管理缺位，而足协缺乏经济独立、财政上依赖于政府则是影响其发展的重要因素。欧美国家的足协承担着对本国足球领域的管理职能，有着较为丰富的管理经验，而较为完善的国家法律体系为足协内部治理提供了保证。此外，各国对权利概念也存在着不同理解。欧美国家强调以权利为中心，主张“人生而平等”，用法律来确定人与人之间平等、自由的权利。亚非国家则偏重于义务，虽然国家法律保护私利，但在社会观念中一般认为，私利有损于“公”(国家利益等)。公权力是为维护和增进公益而设的权力，一般指政治上的强制力量和某项职责范围内的支配力量，而私权利则是指个人或法人依法享有的利益。亚非国家为发展本国足球事业制定了相关法律法规和政策，以规制国内足球事务，难免与FIFA及会员足协的章程或决定相悖，从而产生公权和私权之间的冲突。

4 足球行业自治与政府监管的思考

关于政府与体育的关系，一种观点是：体育自治意味着体育和政治应该是相互间完全独立的。代表人物主要有奥林匹克运动之父顾拜旦、国际奥委会前任主席罗格等。而且，相当一部分学术著作也论及政府部门退出社团治理，体育与政府相分离。另一种与之相反的论点即体育与政治的联系日益密切，正逐渐为现实所证明[19]。体育是一个全球性的社会、经济和政治现象，现代体育对于各国政府而言始终是非常重要的治理工具。民族主义的复兴已经形成以体育促进和平、树立爱国意识和加强民族融合的理念，体育既有利于实现社会和谐、稳定，也可促进国家经济发展。体育国际化的发展使体育成为各国提升其国际影响力的重要手段。与此同时，联合国也强化了体育功能，许多联合国机构将体育作为工作方式，纳入各种援助计划[20]。从法应然的视角出发，体育本应与政治无缘。但是，体育的重要性随着时代的发展日益突显，现代体育在世界各国中已很难不受政治的影响。

从FIFA章程来看，FIFA具有私法身份，与各会员协会之间是一种契约关系。各国足协是各大洲足联的成员，必须遵守各大洲足联的规章，并要求自己的成员也遵守这些规章，而各大洲足联、各国足协以及俱乐部和球员又必须遵守FIFA的规章。通过契约这一法律机制，各级足球组织遵守由上而下更高级别规则的合同义务链，保证了FIFA在其影响领域的最高权威[21]。在法律关系上，FIFA与各会员足协、俱乐部以及球员之间是平等的主体关系，不是上下级机构或隶属关系，而是管理与被管理的关系。足球组织以事实契约的方式管理内部事务，政府一般尊重契约自由。但是，契约自由并非是不受限制的一成不变的理论[22]。如果契约存在欺诈或契约一方负有特殊义务时，为了使缔约人和社会利益获得公平对待，需要司法介入。FIFA试图取得司法管辖的豁免权，其章程中包含了诸如避免会员及其内部相关机构、人员向法院起诉的条款，并尽量使纠纷在内部机制中得到解决。由于足球组织内部解纷机制存在不足，外部仲裁(CAS)成为行业解纷的延续，但仍需司法的有限介入[23]。当足球管理机构自身运作出现问题时，在用尽内部救济之后，可上诉国际体育仲裁院，或依所在地之法律来解决。具体而言，足球自治并不意味着超越了司法管辖，而是在其行业内部自行治理和决策。如果足球组织成员的行为违反了公共利益、触犯所在地国家的法律法规，则可通过当地法院的诉讼来处理，行为责任人将受到相应的民事或刑事处罚。如果国际足联成员涉及贪污受贿等刑事问题，侵犯第三国的重大利益，则依据国际法中的属地管辖和保护管辖原则实行管辖，其实现方式：一是，行为人进入该受害国可被依法逮捕；二是，根据受害国与瑞士之间的引渡条约实现司法管辖。

随着体育法治国际化，全球体育法理论得到了新的发展。非政府间组织，包括体育联合会，也逐渐发展成为国际法主体。然而，任何国际法理论本质上都是为了维护国家的核心利益[24]。政府干预足球事务，实际上是为了维护本国利益，希望通过行政手段发展和振兴国内足球。但需要强调的是，政府对本国足球事务的管理不是无限的、随意的和无标准的，而应该有一个严格的“度”[25]。面对权力和权利的冲突，我们应寻求建立一个“理性的体育秩序”。其中，“理性”的要求之一，就是要在足球行业内部利益和国家利益之间寻找一个合理的“平衡点”，即在不损害国家、社会和他人合法利益的情况下，在没有违反公共政策的情况下，足协可对组织内部事务实行自治。政府根据本国国情发展足球运动，既要维护足协内部自治，让足协独立处理内部事务、充分发挥其管理职能，提高自治能力；同时又要发挥政府的监督作用，促进本国足球运动的健康发展。

“理性”的要求之二，则是要在足球行业内部实行“良规善治”。政治学中的“善”即正义，以公共利益为依归[26]。而其中包含的“纠正的正义”，在这里是指改变当前足球行业自上而下、单一向度的管理，通过FIFA、大州足联、国家足协和俱乐部以及球员之间的合作、协商，共同参与到章程的制定当中。FIFA利用其地位的优势，以事实契约的方式管理足球内部事务，这是合理的，却是不符合理性的。理性通常被认为是包含道德感的道德观念，而符合理性的条款，即公平的合作条款，是可以期望能为别人所理性地接受的[27]。在实践过程中，亚非国家政府干预足球的行为，在某种程度上反映了FIFA的会员国并不乐于接受其章程中的某些条款。但另一方面，如果会员国只是看起来或假装承诺履行这些条款，而实际上却准备着一旦条件具备便违背它们以迎合自己的利益，那么，这比不符合理性还要糟糕。例如：科威特因政府过度干预足协事务，在将近十年间三次(2007、2008和2015年)受到FIFA的全球禁赛处罚。该国政府干预行为屡禁不止，究其原因，禁赛只是促使政府曲意逢迎做出一定让步，等解禁之后便又我行我素。FIFA用禁赛来严惩这种行为乃是治标不治本，只会陷入干预、禁赛、解禁、再干预的无限循环之中。FIFA内部治理能力的提高，缘于其会员对章程的理解、参与和支持。只有各会员足协主动接受的规章制度，才能得到足协全体成员的自觉遵守，而不是依赖于FIFA实施的强制处罚。只有当FIFA的内部规章制度演变为会员足协及其相关机构、人员的内心信仰和行为准则时，才能真正落到实处。因此，FIFA的规章制度应是处于平等地位的各级会员的公平的合作条款，遵循互惠性和相互性理念，使每个成员都能理性地接受，并按照契约所要求的尽其职责和获取利益。

“理性”的要求之三，就是要在各国足协内部成立一个代表相对弱势方利益的组织，例如球员工会，以平衡职业球员与俱乐部之间的利益。足球球员工会是职业足球球员依法自发组建和运作的，代表并维护球员利益的自治性社团组织。它为了能更好地服务于球员，为球员争取应得的福利，应具备符合职业足球特点的管理模式和集体谈判制度。建立球员工会，不仅是为了维护处于足球管理底层的球员的正当权益，而且有利于促进职业足球的持续健康发展，从而相应提高各国足协的内部治理水平。

5 结语

FIFA坚持足球行业内部自治，各会员足协必须独立管理足球事务，任何来自第三方的干预都属于违规行为。而其会员国政府干预足球事务却是不容忽略、客观存在的事实。从亚非国家政府干预足球的实例以及尼日利亚足协主席选举案例的仲裁实践来看，各国政府的干预行为及其原因有着相似之处，尤其是通过CAS对所涉上诉案件的仲裁，有助于进一步揭示FIFA与其会员之间、政府与本国足协之间的关系，从而促进足球治理理论的发展与完善。依此理解，我们可以形成以下三点通识：

第一，FIFA与各会员足协是一种契约关系。FIFA章程对其会员足协具有合同约束力，CAS对于国际足联与其会员协会之间的上诉案件，主要依据国际足联章程的相关规定予以审查，该章程对于会员而言具有最高权威。但是这种拟制合意，不利于与FIFA发生争议的会员足协及其成员。

第二，政府尊重FIFA和各会员足协间的契约自由，但这种契约自由不是无限制和绝对的。如果足球组织内部成员违反了公共利益或第三方利益，触犯所在地国家法律法规或者损害了第三国重大利益，那么可以实行司法管辖。

第三，关于政府干预和足球自治的关系，应建立一个“理性的体育秩序”，即足协在没有违反正当程序和公共政策的情况下可对组织内部实行自治，而政府在尊重足协内部自治的前提下可进行监督；足球行业内部应实行“良规善治”，使FIFA的规章制度真正成为公平的合作条款；球员则可自发组建维权社团组织，使各项正当权益能落到实处。

[1] Reuters.Nigeria leader bans team after Cup fiasco[EB/OL].[2017-12-28].http：//www.chinadaily.com.cn/cndy/2010-07/02/content_10048949.htm.

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