地方政府债务影响因素分析及风险控制

张旗

【摘 要】 本文通过研究国内政府性债务管理相关政策，从多角度、多层面分析政府性债务与相关因素之间的关系；探索形成政府性债务风险的深层次原因，进而对地方政府性债务管理及风险控制提出相关建议：建立有效的政府债务管理制度体系；建立权责发生制的政府综合财务报告制度；制定完善的债务风险预警和化解管理规划；加快平台公司转制，创新投融资模式。

【关键词】 地方政府债务；管理；风险控制；建议

习近平总书记在中共十九大报告中多次指出，要不断推进国家治理体系和治理能力现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这一要求同样适用于政府债务的管理，必须要从上至下实施系统化的法规体系建设。我国各地经济发展进入了快车道，但同时我们也意识到各地政府性债务的规模同样增长较快，区域经济的快速发展与政府性债务的杠杆作用紧密相连。目前，在经济下行压力较大的背景下，要稳健发展仍然需要充分的资金作为保障，特别是中西部地区仍然处于发展的起步阶段，决定了未来依然必须依靠大规模投资来保障经济增长。虽然从目前来看地方政府性债务风险总体可控，但是从局部地区后续融资和长远发展来看，地方政府性债务管理及风险控制依然是摆在我们面前一个紧迫而值得思考的命题。

一、地方政府性债务的相关概念及风险类型

1、地方政府性债务的相关概念

按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的规定：政府性债务是指各级政府举借的、用于公益性项目建设形成的债务。从分类上来说，按照偿还责任的不同，分为政府直接债务和政府或有债务。

政府直接债务是政府负有直接偿还责任的债务，包括：一般债务——为没有收益的公益性事业发展举借，主要以公共财政预算收入偿还的政府债务。专项债务——为有一定收益的公益性事业发展举借，主要以对应的政府性基金或专项收入偿还的政府债务。

政府或有债务是政府可能承担偿还责任的债务，包括：政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。

2、地方政府债务风险的类型

规模风险：指地方政府债务总体规模过于庞大，超过可用于償债的财力导致政府到期无法偿还的风险。目前，我国各级财政部门均较为重视债务的规模管理，从公开的债务数据看，2017年末我国政府债务余额29.95万亿，其中，中央财政国债余额13.48万亿，地方政府债务余额16.47万亿。

结构风险：指债务期限结构不合理，可能会导致的在某一还款期债务无法偿还的风险。虽然在某个期间内政府总的可偿债财力可以覆盖债务的总体规模，但假如其中某一年度需要归还的债务本金远远高于当年的可偿还财力，就可能出现结构性风险。造成该风险产生的主要原因是“短债长用”。

隐性风险：指隐性债务的存在而导致的不能按期偿还的风险。目前各地方政府按规定主要统计了政府直接债务，即便是直接债务也由于多种原因未能全部统计在内。政府的或有债务原本就不在报表上反映，更加隐蔽，因而也更难以监控。这些隐性债务的存在是一种潜在的风险。

溢出风险：指由于地方政府无法清偿到期债务引发的其他风险，如，地方政府可能采取挪用其他财政支出资金、增加税费或向上级政府转嫁债务等违规做法筹集资金还款而导致的风险。

二、政府性债务风险影响因素分析

1、政府性债务风险与可偿债财力之间的关系

按照现行的政府债务风险评估指标显示，债务率是政府负有偿还责任的债务与现有可偿债财力的比值，公式如下：

一般债物率= 一般债务余额÷债务年限×100%

一般公共预算可偿债财力

专项债务率= 专项债务余额÷债务年限

政府性基金预算可偿债财力×100%

（由于债务年限在测算时，规定统一按照4年计算，故在以下分析中不予考虑。）

从以上公式可以看出，债务率与债务余额成正比，与可偿债财力成反比。以下主要分析一下债务余额和可偿债财力的统计口径问题。

目前各级财政部门在实际计算该指标时，一般债务和专项债务余额均要求使用的是2014年底财政部和审计署清理甄别时规定的口径，姑且称之为小口径的政府性债务余额；可偿债财力是依据本级财政编制的财政决算报表上的数据计算得出，也姑且称之为小口径的可偿债财力。因此，依据该口径数据计算得出的债务率，实际是一个局部的债务率，并非全面反映政府债务情况的数据。

对于大部分地方来说，政府性债务不只局限于审计署认可的政府和保障房项目融资，而是大量存在于其所属的各个融资平台公司，地方同级政府对其债务均负有最终偿还责任，应该将各类融资平台公司的债务也包含在政府性债务范围内，称之为大口径债务。与之对应的，可偿债财力也应包括融资平台公司的可偿债收入，称之为大口径可偿债财力。因此用大口径的政府债务与可偿债财力对比分析得出的政府债务率才将是最全面的和最真实的。

2、政府性债务风险与可变现资产之间的关系

按照政府部门实质上是一个特殊的产业部门，即所谓“产业型政府”的理解，有关公共部门经济活动的几乎全部事项，说到底就是生产或提供公共物品或服务。

在对政府债务风险进行分析时，一般只是考虑了财力或收入与债务的关系，而忽视了随着政府性债务资金的使用，在增加财力或收入的同时，也有相当一部分资金形成了政府性的资产。比如区域内办公楼、孵化器、学校、路网、水电气暖等各类城市基础配套设施等。

这些政府性资产也为政府性债务偿还提供了一定的保障。良性的政府性资产不但能够消除现有政府性债务规模风险，并且能够为后续进一步融资提供充分的担保及可抵押资产，从而提高再融资能力。在政府债务风险评估指标中有一项资产负债率的指标，如下：

资产负债率= 政府债务余额

政府可变现资产×100%

但该指标中的政府性可变现资产，没有规定明确的统计范围。作为地方政府来说，大量的政府债务形成的房屋、土地、厂房、市政设施等资产，均体现在各下属融资平台公司的报表之中，属于国有企业的资产。因此，该政府可变现资产应该包括本级政府所属的国有企业的可变现资产。

3、政府性债务风险与再融资能力之间的关系

前面在债务风险的类型中提到了“短债长用”问题，现实中是比较普遍的现象。例如：地方政府债务资金的主要投向是征地拆迁、基础设施建设等，资金投入后形成可用于偿债的财力（土地出让收入、一般预算收入）的周期很长。解决还款来源的主要办法就是不断借新债还旧债。这就需要具备再融资的能力，再融资能力强则债务风险弱，再融资能力弱则债务风险大。政府再融资能力的大小一是受政府融资政策和国家货币政策影响；二是与政府现有的财力状况以及未来财力的增长预期密切相关；三是与融资平台公司的融资能力相关，即其资产负债率、盈利能力、现金流量等指标是否满足金融机构的要求；四是与政府可提供的抵押资产数量、担保资源相关。

4、政府性债务风险与管控能力之间的关系

目前的政府债务风险测算及分析，特别强调政府性债务风险本身及其各相关硬指标的影响因素，一定程度上忽视了软指标对政府性债务风险管理的过程影响。实际上，科学的、高效的债务管控能力同样能够有效化解政府性债务风险，是降低政府性债务风险的管理手段。

政府性债务管控作用的关键体现在提高政府性债务资金的使用效率，将债务资金更多更快地投入到优质的项目上，在预期内收回资金并按时偿还债务，形成借、用、还的良性循环。这一过程是需要通过政府相关部门的管理来实现的，应该具备一套债务管理机制，负责编制合理的债务借、用、还规划，从债务举借前的可行性分析论证，到根据具体项目设计或选择适合的融资模式，形成不同融资方式、融资期限的合理组合；再到债务使用中的动态跟踪，减少资金沉淀和浪费；直到债务使用后的资金绩效评价。通过对债务的全过程把控，在一定程度上也可以避免政府性债务系统性风险的出现。

综上所述，影响地方政府性债务风险的因素很多，经梳理分析后主要包括两个方面，即债务偿还能力和债务管控水平。而这两方面又分别受制于多种因素：（1）债务偿还能力取决于可偿债财力、可变现资产和再融资能力。可偿债财力又取决于财政收支净额、财政分配体制；可变现资产取决于资金使用的方向和使用效率；再融资能力取决于政府融资政策和可抵押资产数量、担保资源以及财力的增长预期。（2）债务管控水平则取决于管控体系设计、融资规划管理、资金使用及归还管理、风险预警和化解机制的建立。

地方政府债务风险影响因素构成图

由此可见，影响地方政府性债务形成风险的因素很多，也就决定了地方政府对其债务风险的管理必定是一个复杂的、系统性的工程。要实现防范和化解政府性債务风险的目标，同时还要保障地方政府发展经济的资金需求，应该建立一整套机构完整、职责清晰的管理体系，由同级政府领导、同级财政部门牵头、其他部门和融资平台公司共同参与，按照通盘规划、摸清底数、统筹管理、各负其责的原则开展工作。将所有政府性债务余额、收入来源、存量资产应统尽统，编制形成政府综合财务报告，实现摸清家底。财政部门定期根据同级政府的阶段性建设发展目标要求，牵头组织编制年度财务收支预算、债务偿还预算及融资预算；相应的还应编制中期（3-5年）财务收支规划、债务偿还规划及融资规划。在以上预算或规划报请同级政府及人大审批后，由各相关单位及平台公司组织实施。与此同时，财政部门在摸清政府所有债务、收入、资产底数的基础上，制定政府性债务风险预警措施和化解规划。

三、政府性债务管理及风险控制的对策及建议

1、建立有效的政府债务管理制度体系

党的十九大报告还指出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。” 这为从根本上解决政府债务产生的本质性问题，指明了方向。地方政府过度融资根本原因是地方发展经济的需要与可用财力不足之间的差异造成的，所以要解决这一根本性问题，只有真正建立起与事权相匹配的中央和地方的财政分配体制，才是解决问题的根本之策。同时，应将政府债务纳入预算体系进行管理，从债务计划审批、债务资金的使用、使用后的绩效评价以及还款资金的安排，全部按照财政资金来管理。

2、建立权责发生制的政府综合财务报告制度

按照党的十八届三中全会精神和2014年新修订的《中华人民共和国预算法》要求，各级政府财政部门必须建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以此推动政府的资产负债管理水平迈上新台阶。通过全面准确反映政府的资产负债状况，摸清政府“家底”，加强政府资产管理和债务风险防控。可以说，编制政府综合财务报告是政府债务风险管理的前提和基础，只有这一基础牢靠了，才能制定出科学的、切实可行的债务风险防范和化解规划。编制反映一级政府整体财务状况的财务报告，可以为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持。

3、制定完善的债务风险预警和化解管理规划

在综合财务报告编制完成之前，应根据已掌握的情况，结合实际制定出适用于短、中期的风险管理规划，待政府综合财务报告完成后再做相应的修改和调整。具体来说，一是要建立政府性债务预警指标体系。要能够较准确反映债务风险及其变化趋势的预警指标体系，这些预警指标除了按照上级要求的口径进行编制和测算之外，还应该根据政府债务的总体情况进行编制和测算，使其更为接近真实情况。二是要编制明晰的地方债务偿还规划。制定详细的短、中、长期债务偿还计划，并与各年度的财政收支预算、资金收支总预算相对应和衔接，严格考核执行；三是要明确应急处置措施。通过压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，按照资金到位的快捷性、资产处置的便利性、处置成本的高低等因素，综合考量，制定一套可操作的、快捷高效的风险应急预案。

4、加快平台公司转制，创新投融资模式

一是进一步理顺政府与融资平台之间的关系，通过平台公司的业务转型，完善其自我造血机制，在业务发展方面，向实体化、多元化、跨区域化发展，增加自营业务收入，提高偿还能力。

二是大力推动政府与社会资本合作（PPP）模式，在公共服务、水务治理、基础设施等领域进一步创新投融资机制，引导社会资本投入经营性或半公益性项目，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，有效减少政府的融资需求，缓解政府性融资压力。

三是通过股权融资、基金融资等方式引进投资性资金，减少债务性融资，以达到降低政府债务率，防范偿还风险的目的。

【参考文献】

[1] 李洋.地方政府债务风险及防范研究.天津商业大学.2015.

[2] 赵荣.我国地方政府性债务风险防范和化解研究.财政部科研所.2015.

[3] 高培勇、崔军.公共部门经济学[M].中国人民大学出版社.2011.

[4] 姚瑶.我国地方政府债务风险评估研究.江西财经大学.2015.

[5] 国务院.关于规范地方政府债务管理工作情况的报告.2015.

[6] 全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会.关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告.2015.

[7] 习近平.《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》——在中国共产党第十九次代表大会上的报告.2017.

【作者简介】

张 旗（1968.9—）女，经济师，任职于西安航空城建设发展集团有限公司.