美丽乡村民主法治建设标准化研究

沈晓蓝　俞栋　沙季超　陈昌水

【摘 要】 本文阐述了美丽乡村民主法治建设中的标准化功能和定位及推进美丽乡村民主法治标准化建设的背景和意义，分析了当前湖州市美丽乡村民主法治标准化建设的不足和问题，提出了加强美丽乡村民主法治标准化建设的对策和建议。要进一步推进创建流程标准化；法治宣传标准化；村务管理标准化；“三务”公开标准化；公共服务标准化和社会治理标准化。

【关键词】 美丽乡村；民主法治建设；标准化；问题；对策

一、美丽乡村民主法治建设中的标准化功能和定位

民主法治标准化建设就是要把村级事务管理权力运行过程纳入标准化目标责任体系，使权责相一致、权责相适应、权责相统一，不断提高基层干部群众的法治素养，保障人民当家做主，使村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利有效落实，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。

1、标准化可以为美丽乡村民主法治绩效提供统一的测量标尺

由于民主法治村创建体系完备、内容丰富、目标明确，顺应群众求富、求知、求安、求乐的需求，因此受到各级党委、政府高度重视，尤其是纳入美丽乡村建设后，基层民主法治创建积极性普遍高涨。当前，从村民到村两委再到当地党委政府，对美丽乡村民主法治建设的关注度日趋增加，并且已经从追求量的增多转移到了质的跃迁，这就在制度的层面对美丽乡村民主法治建设提出了更高的要求，加强标准化无疑是一种提高和改进美丽乡村民主法治建设质量的新思路、新视角。美丽乡村民主法治标准化是一个科学、客观、完整的体系，它为正确评价美丽乡村民主法治建设确立了理性的基准，实现创建流程标准化、法治宣传标准化、民主管理标准化、三务公开标准化、公共服务标准化、社会治理标准化，可以为美丽乡村民主法治建设绩效提供统一的测量标尺。

2、标准化可以为美丽乡村民主法治考评确立具体的量化指标

美丽乡村民主法治建设的终极目标是通过依法建制、以制治村、民主管理等手段，实现在乡村治理中的法德同行。但近年来，随着经济社会的发展，在美丽乡村民主法治建设绩效评判方面，量化考核指标欠科学的问题越发凸显。美丽乡村民主法治标准化建设可以有效解决没有客观评价标准和缺乏具体评价尺度的问题。乡村治理应有哪些机构、哪些人员、哪些设施、哪些制度、哪些工作要求，民主建设中的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、三务公开等如何落到实处，法治建设、社会治理、经济发展、公共服务、生态文明都有哪些要求，我们对散落于法律法规、政策文件中的内容进行了抽象简化，并结合湖州实际，提炼出了简单统一、可供重复使用的共性内容，形成美丽乡村民主法治建设活动中共同遵守的基本规则，使得标准在应用于绩效考评时，更接地气，更简便易行，更具有可操作性。同时，推行美丽乡村民主法治建设标准化，不但为村级事务管理权力运行设定了行为规范，也为权力运行各环节的监督制约提供了基本遵循。

3、标准化可以为美丽乡村民主法治推广积累宝贵的实践经验

为加强农村民主法治建设，2003年，司法部和民政部联合下发《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》（司发（2003）2号）、《关于开展“民主法治示范村”创建活动的通知》（司发通[2003]61号），在全国开展“民主法治示范村”创建评选。浙江省作为改革开放的前沿阵地，经济发达，民众的法治意识较强，2012年以省两办名义下发《关于深入推进“民主法治村（社区）”创建进一步加强和创新基层民主法治建设的意见》（浙委办[2012]59号），2017年又以省两办名义下发《关于加强农村法治建设的若干意见》（浙委办[2017]4号），民主法治村建设走在全国前列。湖州市委市政府高度重视，2012年以市两办名义下发《关于深入推进“民主法治村（社区）”创建进一步加强基层民主法治建设的意见》（湖委办〔2012〕12号），走出了一条美丽乡村建设与民主法治村创建互促共进的新路子。通过进一步加强对民主法治村的规范化管理，切实提高基层民主法治建设质量和整体水平，用标准的形式补齐短板、传承经验，可以填补国内目前在该领域的空白，有力推动农村基层的民主法治建设，也为美丽乡村建设提供坚强的民主法治保障。

二、推进美丽乡村民主法治标准化建设的背景和意义

近年来，湖州作为习近平总书记“两山”重要思想诞生地和习近平法治思想重要践行地，面对扛起诞生地和样板地、模范生的新使命，推动建立美丽乡村民主法治建设的标准化制度体系，既是基层德治、法治、自治“三治”深度融合的“法治湖州”基层基础建设的必然要求，又是增强基层组织凝聚力、战斗力，维护社会稳定和促进经济发展的现实需要。

1、推进美丽乡村民主法治标准化建设是对上级指示要求的有力贯彻

习近平总书记强调，谁制定标准，谁就拥有话语权；谁掌握标准，谁就占据制高点，加强标准化工作，实施标准化战略是一项重要和紧迫的任务，对经济社会发展具有长远意义。浙江省委、省政府就全面启动“标准化+”行动计划提出了要求，要求探索具有浙江特色的标准化建设路径，以标准化推动治理方式、生产方式、生活方式转变。总结湖州市农村基层社会治理的成功经验，以标准化理念引领农村民主法治建设，加强农村基层社会治理领域的标准化探索，这是认真贯彻落实省委、省政府标准化战略行动计划的有力举措，将展现湖州市美丽乡村民主法治建设的独特魅力，在全国范围树立起美丽乡村民主法治建设标准化的“湖州样本”。

2、推进美丽乡村民主法治标准化建设是对试点成功经验的有力总结

作为当前农村基层民主法治建设遵循的主要法规，“一法两办法”对村级组织建设、民主管理等方面只作了原则性的规定，而对法治宣传普及、法治意识培育、法律服务完善、社会综合治理、公共服务体系、生态文明建设等新内容却几乎没有涉及。为了更好地规范基层民主法治建设，按照习近平总书记“秉持浙江精神，干在实处、走在前列、勇立潮头”的新使命和新要求，我们敢为人先，勇于实践，积极探索。2015年始，“湖州市美丽乡村民主法治建设规范实践探索与研究”课题先后被省（市）委政法委、省（市）法学会纳入年度立项研究课题。2016年，安吉县探索制定的《美丽乡村民主法治建设规范》成为全国首个民主法治村创建的县级地方标准，初步形成“美丽乡村、无法不美”的创建模式，人民日报、人民网、法制日报、浙江日报等主流媒体先后以头版头条或专版形式对湖州市创建经验进行了报道。在安吉试点成功基础上，2017年，民主法治村标准化试点被列入湖州市首批全面实施标准化战略重要试点示范清单建设项目，并于5月份成功立项，通过汲取北京市、广东省、江苏省等有关农村民主法治建设相关典型经验，吸纳“一法兩办法”等有关法律法规硬性要求，结合美丽乡村和生态文明建设的湖州实际，将湖州市民主法治村创建的经验、成果进行“标准转化”，制定出台了湖州市《美丽乡村民主法治建设规范》，标准发布后已经成为了全国首个民主法治村创建市级地方标准。

3、推进美丽乡村民主法治标准化建设是对创建指导力度的有力强化

美丽乡村民主法治建设标准化是标准化在基层民主法治建设领域的拓展、探索和应用。面对加强农村法治建设的新形势，为进一步凝聚部门合力，加强创建指导力度，突出“标准化+”、打造民主法治建设“升级版”已经成为现实的迫切需要。标准分基本要求、民主建设、法治建设、社会治理、经济发展、公共服务和生态文明七大类指标要求，共细分23项二级指标、105项三级指标，内容涉及村组织机构、人员、场地设施、制度是否健全，村两委班子、村民民主法治意识是否建立，依法自治、民主建设是否规范，法治宣传活动是否开展及其成效，法治文化阵地是否建立及其作用发挥，法律服务保障是否到位，村庄整体和谐发展情况等方方面面，明确了创建主体、评定流程、基本要求和量化指标，可以引导村级事务管理权力在法律规定的范围内依法有序行驶。

4、推进美丽乡村民主法治标准化建设是对社会治理创新的有力推动

社会治理的核心是社会秩序的维护，良好的秩序离不开规则，厉行法治是时代的必然要求和治国的基本方略。美国学者亨廷顿认为：在发展中国家的“现代化政治中，农村扮演着关键性的‘钟摆角色”。村级治理是事关农村经济发展、群众切身利益、农村社会稳定的大事，历来是各级干部和群众关注的热点与焦点。从根本上说，村级治理依靠村民自治来实现，村民自治能否坚持并发挥作用，关键在于党组织、村代会、村委会之间的关系如何，而规范这“三者关系”不能总是靠基层的创新，必须通过完善政策法规的途径来实现。《美丽乡村民主法治建设规范》作为湖州市制定的全国首个民主法治村创建地方标准，在民主建设之外，还包含了法治建设、社会治理、经济发展、公共服务和生态文明建设等方面的要求，体现了整体性、科学性、创新性“三性”目标和细化、量化、深化“三化”要求，是适应新时期农村基层民主法治建设发展需求的一个全面性的指導规范，有助于进一步规范和提升基层民主法治建设，并为全省乃至全国其它地区开展农村民主法治建设提供借鉴。

三、当前湖州市美丽乡村民主法治标准化建设的不足和问题

当前，随着全市美丽乡村建设步伐的不断加快，农村矛盾纠纷易发多发、信访闹访时有发生、公共服务能力不足等问题逐渐显现，再加上村民公平意识、民主意识、权利意识、法治意识和监督意识等思想观念的不断增强，虽然通过三十余载普法与依法治理实践促使乡村法治状况总体转好，但美丽乡村民主法治标准化建设与人民群众对美好生活的期望期盼和日益增长的公共服务需求相比仍有较大差距。

1、政府层面

一是顶层设计不够清晰。美丽乡村民主法治标准化建设是一个新概念，没有现成经验和模式可借鉴。美丽乡村民主法治标准化建设又是一个系统的民生工程，涉及纪委、政法委、公安、司法、民政、农业以及社会力量等多个部门，目前全国各地市级以上层面均未有对美丽乡村民主法治标准化建设做出统筹谋划和统一部署，整体目标、发展任务、推进措施和实施路径还很不清晰，导致美丽乡村民主法治标准化建设未成体系。

二是个别领导不够重视。目前民主法治村创建工作主要由司法行政部门和民政部门牵头指导、考核和表彰，工作推进上缺少刚性的制约手段和保障力度，个别县区、乡镇领导干部对创建工作的长期性和渐进性认识不够，把它当作一项临时性、突击性的工作，重形式、轻内容，重结果、轻过程，存在牌子到手、创建到头的现象。

三是公共服务不够有力。美丽乡村公共服务的内涵丰富，主要包括基本生存保障服务、生产活动支持服务、基础性设施与服务、生活条件改善服务、提高农村居民素质服务、基本国策支持服务、社会保障服务等。仅就公共法律服务而言，虽然已经实现了村级公共法律服务点的全覆盖，但是有些已建成站点的硬件建设、服务内容、工作流程缺乏标准化和规范化，有的还存在空壳现象，运行机制不完善，作用发挥有限。

2、村两委层面

一是民主管理需进一步加强。制定修订村规民约，实行拿来主义，照搬照抄，内容空洞，没有针对本村实际，有的缺少法律依据，甚至违反法规，作为治村“根本大法”的地位没有得到应有重视。民主决策时，决策的主体上有些重大事项往往是村两委班子而不是村民代表大会讨论决定，决策的程序上往往用片组村民代表会议或党员生产队长会议替代村民代表大会，村民代表实际上没有真正行使到决策权和表决权。

二是“三务”公开需进一步落实。安吉县大力实施“村村通”工程，包括党务、村务、财务公开等内容做到村村都裸晒、户户能点播，极大保障了群众知情权、参与权和监督权，最大限度把矛盾纠纷化解在萌芽状态。但就全市来看，在三务公开上，内容不够详细具体、公开的形式比较单一、公开的程序不够完善的问题还在一定程度上存在。

三是社会治理需进一步创新。自2008年安吉县创造性地提出美丽乡村建设以来，湖州市积极打造美丽乡村“升级版”取得突出成绩。但经济快速发展伴生的社会治理问题也渐趋突出，农村生产力发展的法治问题、提高农民生活质量的法治问题、培养造就新型农民的法治问题、改善农村人居环境的法治问题、农村纠纷解决机制的法治问题等不断涌现，针对社会治理的新形势和法治建设的新要求，亟需创新建立一个以法律为主，道德、宗教为辅助调整手段，且法律、政策与各种村规民约相一致的乡村治理模式。

3、村民层面

一是法治意识有待加强。部分村民法律意识不强，对法律涵盖生活、生产、政治等方方面面认识不清，还受封建思想的严重影响，村民的权利和平等竞争的意识淡薄，加上落后的社会文化环境，导致部分村民重传统礼俗而轻法律规范，不习惯也不善于通过法律途径来维护自身的权益，视寻求司法诉讼为畏途。

二是参政意识有待加强。参政、议政是宪法赋予村民的权利和职责。但部分村民在价值取向上往往注重经济效益、物质利益，集体观念弱化，对参政、议政的积极性和主动性不高，对不涉及自身利益的事漠不关心，致使农村选举在有些地方流于形式，在村务管理过程中事不关已、高高挂起。

三是监督意识有待加强。部分村监委成员构成不尽合理，年龄相对偏大，文化程度相对偏低，业务能力相对偏弱，监督的意识和动力缺失，存在不想监督、不愿监督、不会监督、不敢监督的问题。

四、进一步加强美丽乡村民主法治标准化建设的对策和建议

美丽乡村民主法治标准化建设工作是深化美丽乡村建设和加强农村法治建设的一个重要抓手，用看得见的标准来推动、深化农村基层法治创建，使法治更贴近生活实践，既符合湖州的发展战略，更是一種创新实践。

1、进一步推进创建流程标准化

一是申报做到“选优” 种子。年初开展一票否决事项审核，通过审核的村（社区）全面开展创建工作。在正式申报前，再进行一次筛选，筛掉部分特色不明显、条件不够成熟的村，集中力量对保留村进行指导。这种不搞平衡、不指定、适度竞争的氛围，将能较好地保持创建单位的热情。二是考核做好“联动”文章。考核分初评、复评、考评三个步骤。司法所收到民主法治标准化建设示范村的申报材料后，应进行认真审核，并按委托权限进行初评。县（区）司法局收到司法所初评材料后，应成立联合复评小组，发出复评检查通知书，进行材料检查、实地检查，召开复评讨论会后方能汇总上报。市司法局收到县区司法局材料后，应成立联合考评小组，发出考评检查通知书，进行材料检查和实地检查，召开评定讨论会研究决定。三是复评做细“动态”管理。全市美丽乡村民主法治标准化建设示范村实行动态管理，每三年实行一次评定性复核，对复核不达标的，发出限期整改通知书，严重者可取消命名，收回授牌，并予以公告。发生重大事故，造成恶劣影响的，必须取消命名并公告。凡被取消命名的，自取消之日起，三年后方可重新参加评定。

2、进一步推进法治宣传标准化

一是建“队伍”确保法治宣传教育“有人干事”。村两委班子成员中必须有专人负责法治宣传教育工作，要建立具有一定数量的法治文化宣传队伍，以“南太湖法律大讲堂”活动为载体，结合各种主题日、宣传日、纪念日，组织普法工作者、普法讲师团、普法志愿者等，特别是针对青少年、妇女、老年人、流动人口等不同群体，免费法律咨询、法治文艺巡演、法律知识讲座做到“天天学、周周演、月月讲”。 二是抓“特色”确保重点内容宣传“进村入户”。认真贯彻落实全市“七五”普法规划、市人大常委会“七五”普法决议，不断增强地方性法规法治宣传教育的针对性和有效性，将本市制定实施的《湖州市生态文明先行示范区建设条例》、《湖州市市容和环境卫生管理条例》和《湖州市禁止销售燃放烟花爆竹规定》等地方性法规作为法治宣传教育的重点内容，实现地方性法规宣传“进村入户”。三是强“渗透”确保法治阵地建设“一村一品”。指导各创建单位将法治理念和法治元素融入到原有的文化广场、社区服务中心、农家书屋、文化礼堂等平台中，大力完善、升级法治宣传栏、法治文化角、法治文化长廊、法治文化广场、法治文化公园等法治文化阵地，运用村公共活动场所电子显示屏、服务窗口触摸屏或手机移动终端等平台推送法治宣传教育内容，做好地方特色、文化传统与法治建设的有机融合，实现法治阵地建设“一村一品”。

3、进一步推进村务管理标准化

一是厘清职责界限。村党支部委员会、村民委员会各司其职，村民会议、村民代表大会、村务监督委员会各负其责，构建以村党组织为领导核心，村民会议或村民代表会议决策，村民委员会执行，村务监督委员会监督的“一核多元、合作共治”村级治理体系。二是清晰议事流程。村重大事务必须坚持民主集中制的原则，按照“五议两公开”（“五议”即党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议，“两公开”即表决结果公开、实施情况公开）流程，广泛接受民主监督，严格按照规定实行集体研究、民主决策。三是加强监督问责。加强村务监督委员会建设，应建立健全落实村务联席会议制度、村民委员会向村党组织定期汇报制度、村干部民主评议制度和村务档案，村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，村民委员会成员、村务监督委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务自行终止。

4、进一步推进“三务”公开标准化

一是规范公开内容。凡涉及村民切身利益的事项及村级重大事项都必须向村民公开，主要包括村民会议或者村民代表会议讨论决定事项的实施情况，村财务收支情况，村土地、集体企业和财产的承包、经营和租赁情况，宅基地使用审批情况，村公共设施建设项目的投资、承发包情况，招待费用支出情况，村干部报酬与补贴情况等。二是规范公开程序。村民委员会提出公开的具体方案，村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交党组织和村民委员会联席会议讨论确定，村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。同时，对公开的时间、地点和步骤、方法等重要环节及所公开的内容均要记录在案，实现全程留痕。三是规范公开要求。公开时间固定统一，做到定期、及时公开，村财务每月至少应公开一次，时限长的事项，可以每完成一个阶段，公布一次，重大事项随时公开。公开形式做到场所固定，依托华数电视打造“法制在线”云平台，方便村民实时、随时进行民主监督。特别规定财务公开报表应盖有村民委员会和村务监督委员会公章，应有制表人、主管会计、单位负责人（村委会主任）和村监委会成员的亲笔签字。

5、进一步推进公共服务标准化

一是实现公共法律服务均等化。应依托村便民服务中心建立村公共法律服务点，并大力推进村公共法律服务点标准化建设，每村应至少配备1名法律顾问，法律顾问应主动融入村级事务管理，为重大决策、重要合同诊脉把关，为困难群众保障维权。二是实现公共文化服务均等化。加大投入建设配置器材的文化活动中心、公共电子阅览室或文化共享工程基层服务点等农村休闲娱乐设施，加大力度创作适合村情的优秀文艺节目，免费提供无线WiFi，因地制宜、分类指导，切实建立健全涵盖服务范围、服务项目、保障水平和服务质量的基本公共文化服务标准体系。三是实现教育医疗卫生服务均等化。顺应城乡经济社会发展一体化趋势，引导人才、技术等要素由城市流向农村，集中力量组织和提供教育、卫生、养老等基本民生服务、公共事业服务和公益基础服务，确保农村养老保险和城乡居民基本医疗保险制度健全，逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度。

6、进一步推进社会治理标准化

一是发展“旅游+生态”经济。全域推进美丽乡村创建提质提标，围绕乡村旅游环境生态化、乡村旅游业态多元化、乡村旅游布局景区化、乡村旅游经营专业化、乡村旅游服务现代化、乡村旅游发展民生化的目标，坚持规划先行，加强环境保护，坚决整治脏乱差，大力发展现代休闲乡村旅游产业，加快打造美丽乡村升级版。二是打造“平安+智慧”村居。应以乡镇“四个平台”建设为契机，深入推进基层网格化管理，建立村级专职人民调解员，加强警务力量、法治志愿者和群防群治队伍建设，充分发挥村贤理事会、和谐共建会、两山议事会等社会力量作用，推广村级视频监控系统建设，加强流动人口管理服务，做好社区矫正、安置帮教和禁毒工作，创建更高水平的平安智慧村居。三是培育“家风+乡风”文明。应组织开展爱国主义、精神文明、社会主义核心价值观、道德、法治、形势政策等宣传教育，加大新型农民、优良家风、新乡贤文化培育力度，引导村民摒弃陋习，培养健康、文明、生态的生活方式和行为习惯，倡导崇善向上、勤劳致富、邻里和睦、尊老爱幼、诚信友善等文明乡风。

【作者简介】

沈晓蓝，浙江省湖州市司法局党委书记、局长.

俞 栋，浙江省湖州市司法局党委委员、副局长.

沙季超，浙江省湖州市司法局法制处处长.

陈昌水，浙江省湖州市司法局法制宣传处处长.