河南新型城镇化实践探索

【摘 要】 文章分析了河南新型城镇化发展存在的问题，介绍了有针对性地推进河南新型城镇化发展的实践探索。一是依托百城建设提质工程，增强城镇综合承载力；二是打造智慧城市，加快“城市病”治理；三是创新投融资模式；四是推进综合制度改革，推进农业人口转移，加快市民化步伐。

【关键词】 新型城镇化；存在问题；实践探索；河南省

2018年2月，河南省常住人口城镇化率首次突破50%，达到50.6%的历史新高度，同时也标志着河南省由农业人口大省转入城镇生活为主的新阶段。河南省城镇化近几年发展呈现出是“低起点、稳发展”的特点，各地的积极探索实践，形成了极具特色的河南模式，积累了丰富的经验。但从全国来看，2017年全国平均城镇化率为58.52%，河南与全国城镇化发展相比仍然滞后。同时在新型城镇化发展中河南也出现了一些问题和挑战，提升城镇化发展水平和质量是河南省城镇化发展的主要任务。

一、河南新型城镇化发展存在的问题

1、城镇化水平不均衡

作为河南省唯一人口净流入的城市，郑州市城镇化率高达72%，包括洛阳、开封、新乡、焦作等12个城市组成的中原城市群区核心发展区，城镇化水平早在2015年就已经突破50%，但是周口市、驻马店市城镇化发展水平严重滞后。区域发展不均衡是制约经济社会和城镇化发展的重大症结所在。城镇化过程中的农业人口转移是梯度转移过程，即村镇人口向小城镇和县级城市转移，中小城市人口向大中城市转移，但就目前河南人口流动情况来看，从2010年开始，农业人口直接向郑州等大城市直接转移，造成三四线城市人口的流失和郑州人口的激增。大量人口流入郑州的同时，河南县级城市由于落户成本低，所接纳的农业转移人口总量也大于洛阳、新乡、焦作等三四线城市。在两头挤压的效应下，省辖市的中心城区不仅无法有效吸引市域内的农村转移人口，而且原有人口向郑州转移的趋势也无法扭转。

2、产业缺乏强大的支撑能力

2017年河南省国内生产总值稳居中国第5位、中西部地区首位。作为传统农业大省，除了郑州和洛阳的经济发展较为迅速，其他地市原有的经济基础比较薄弱，在近几年的招商中，各地政府也比较倾向于能快速上马投产、快速带来经济效益、吸纳众多劳动者的制造类产业。河南虽然拥有依托大量廉价劳动力发展的制造业、依托农产品优势形成的食品制造业，年产值突破万亿元，是河南的传统主导的产业；也拥有新型材料制造、电子制造、汽车制造行业，但整体实力仍需不断壮大。从新型城镇化发展要求来看，城市的发展更需要依托“高精尖”的高技术、绿色产业和强大的服务业的支撑。目前河南各地区城镇化产业发展单一化、同质化、空间分布不合理等问题比较突出。

3、公共服务均等化不到位

新型城镇化是“以人为本”的城镇化，城镇人口的实质内涵是居住在城镇，而且能够享受到城镇的公共服务和设施。随着大量的劳动者聚集城镇，教育、医疗、文化等的公共物品和服务需求也急剧增加，看病难、上学难、就医难的问题尤为突出。据统计数据，全国城镇化中近50%的人口很难享受到优良的公共资源和设施，全国有2亿多农民进城变成农民工，长期在城镇居住、生活和工作，但是农民大多处在“半市民化”。河南情况亦是如此，由于户籍的限制，很多农民无法均等地享受到城市的教育、文化、医疗等公共资源，大多数依然处在城市挣钱农村消费、城市就业农村入学的阶段。

4、城市承载能力弱，“城市病”问题多发

首先，环境污染严重。生活垃圾方面，人群聚集城市，生活垃圾急剧增多，很多地区出现了垃圾围城的问题。大气污染方面，由于工业的大量的废气排放，每到秋冬季节全省都会出现长时间的雾霾天气，对公众身体带来很大危害。土壤污染方面，全国18亿亩耕地中，70%的耕地出现过量使用化肥和农药，已经严重影响国家的粮食安全和公众的身体健康。其次，高房价。住房是居民进入城市面对的首要问题，也是举家迁徙人口迫切需要解决的问题。以郑州为例，郑州房价由2007年的均价3876元/m2十年间飙升至2017年的均价12859元/m2，住房问题依然是众多人入城面临的最大问题。最后，交通拥堵严重。2017年郑州机动车保有量378万余辆，交通拥堵和停车难问题突出。

5、资源紧张，制约地区发展

在城镇化发展中，土地资源紧张尤为突出。在传统的城镇化模式中，各地盲目造城式的城镇化模式对耕地的占用严重。农业生产用地和工业化、城镇化用地的矛盾十分突出，用地控制将越来越严，势必会使城镇化始终处于严格的土地约束环境中。由于片面的追求经济效益使生态环境造成了极大破坏，新型城镇化要求不以牺牲生态环境为代价而走一条“集约、智能、绿色、低碳”的城镇化道路。因此，必須做好资源环境承载力的测算，制定城镇发展的长期规划。

6、农民进城能力和意愿不高

农民进城受很多的因素制约，从自身看，大多数农民受教育水平和技能水平较低，进城工作大多数属于劳动密集型行业，收入较低。而城镇生活的消费水平要远比农村高，面对高房价、高物价、高教育成本，很大一部分农民觉得进城的生活压力较大，部分农民有“年轻城市打工、年老乡村养老”的想法。从农民的经济利益来看，在城镇化的推进和土地资源短缺的背景下，农村大量的建设用地通过“城乡挂钩”的政策被低成本的调节到城镇使用。在农村建设用地的出让收益中，农民收益比例过低，挫伤了农民的积极性，很多农民对于国家的政策持观望态度。

二、克服存在的问题，推进河南新型城镇化发展的实践探索经验

改革创新，试点先行。洛阳市、新郑市、禹州市等国家新型城镇化综合试点城镇，在加快新型城镇化建设上取得了突出成绩，为本省加快推进城镇化发展提升城镇化质量提供了经验借鉴。

1、依托百城建设提质工程，增强城镇综合承载力

百城建设提质工程，是河南推进新型城镇化的创新之举。河南省县域面积约占全省面积的90%，人口约占80%，经济总量则占全省的50%以上。河南选择了县城作为“支点”。选取47个试点地区，培育现代中小城市和小城镇，吸纳农村人口就近转移，使中小城市成为转移农业人口的重要阵地。

（1）着力培育主导产业。坚持“以产兴城、以城带产、产城融合”的发展思路。将产业发展作为城镇化建设的“火车头”，许多传统农业大县近几年因地制宜大力发展农产品加工业，聚集先进制造业，培育现代服务业，实现了历史性的跨越，有条件的地区抓住供给侧改革的时机，培育和发展人工智能制造、生物医药、节能环保和新能源装备等具有高附加值和良好发展前景的产业，以改变河南“农字当头、结构过重”的局面。

（2）着力提高综合承载能力。完善城市功能是着力提高城市承载能力的重中之重。郑州、洛阳、许昌等地近几年面对突出的交通拥堵、资源浪费、环境恶化等问题，特别是在提高交通、生态、产业、服务承载能力上下功夫，依托智慧城市平台完善公共信息服务，为產业优化提供便利，解决目前多数县级城市规划水平不高、基础设施滞后、功能不完善等问题。

（3）着力提升公共服务水平。长期以来，优质的教育资源、医疗资源都集中在大城市，逐渐拉大了与中小城镇的差距。中小城镇很难吸引到人才和留住人才，很重要的因素就在于基础设施落后、公共服务水平低。作为转移农业人口的重要阵地，急需加快完善教育、医疗、文化、休闲、养老等设施建设，让进城农民更有归属感。

（4）着力建设生态宜居环境。努力把城市建成人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。各地区都努力为公众提供一个绿色的、宜居的城市，让“既有面子，更有里子”。永城市曾以“煤”知名，昔日“半城煤灰半城土” 如今“一城青山半城湖”。许昌从一个缺水的城市建成为“国家园林城市” 、“国家水生态文明城市”。各地要秉承“以水润城、以绿荫城、以文化城、以业兴城”的原则，努力建设生态宜居城市。

2、打造智慧城市，加快“城市病”治理

智慧城市的建设从根本上是要解决城市综合承载问题，服务于以人为本的新型城镇化的发展。建设智慧城市，打破原有的城市空间管理格局，建设统一的地理框架和信息平台，数字化、精准化的统筹推进城市管网、环境保护、城市规划、公共安全等方面管理的智能化和精细化，从而提升城市在经济发展、基础设施、公共服务方面的承载力。比如郑州三维地理信息及应用服务系统，各委办局和区级政府部门通过搭建专业系统，及时快速的满足各类服务的业务需求。此服务系统也运用在了上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会，成为首个被用在此次重大国际会议上的三维城市平台，实现了“互联网+”的突破。随之而来的是智慧交通、智慧医疗等应用，通过整合资源，通过快捷便利的智慧平台，为治理城市顽疾提供新的解决方案。

3、创新投融资模式

财政保吃饭，建设靠融资。新型城镇化的建设中需要大量的资金来完善住房、交通、教育、医疗等方面的基础设施和服务。但由于各地的财政资金不足难以短时间改变，需要寻求一种新的融资方式。洛阳市作为财政部推广“政府和社会资本合作”（PPP）模式试点城市、国家新型城镇化综合试点地区，积极运用PPP模式助推新型城镇化建设，涉及基础设施、教育、医疗、供暖、水生态、环境治理等多个领域，总投资272.6亿元。洛阳市政府与建设银行、交通银行、浦发银行签订战略合作协议，设立“河南省新型城镇化发展基金洛阳子基金”。三年内洛阳市将获得建设、交通、浦发银行总意向额度不低于900亿元的融资支持。作为全国PPP模式的试点城市，洛阳在资金城乡综合开发运营中，包括新城开发、环保交通市政、休闲旅游度假、文化健康医疗、城市更新改造、产业园区建设等许多领域，都有望采用PPP模式实现突破性进展。各地区需要转变思路和观念，借鉴洛阳市创新投融资模式，通过与社会资本合作，筹集资金，为推动城镇化发展添足马力。

4、推进综合制度改革，推进农业人口转移，加快市民化步伐

（1）户籍制度改革增强获得感。为了逐步剥离依附在户口性质上的城乡差别，日前，河南省正式印发《推动非户籍人口在城市落户实施方案》，“十三五”期间，全省城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，户籍人口城镇化率年均要提高2个百分点以上，年均转户225万人以上。到2020年，全省户籍人口城镇化率将提高到37%以上。重点解决以农村学生升学和参军进入城镇的人口问题，特别是，通过打破户籍制度障碍，能够有效地吸纳在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工等能在城镇稳定就业、生活的举家进城落户。

（2）土地制度改革消除城乡壁垒。2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出，探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。改革原因在于现行宅基地制度存在的问题日益突出，每年有大量农民离开农村、离开土地，人口大量迁移，农村出现大量农房、宅基地常年闲置，而留在农村的宅基地该如何处理是许多进城农民牵挂的问题。本着自愿、有偿的原则，进城务工以及落户的农户可以将闲置宅基地有偿退出，补偿资金可以在城镇购房落户和改善生活水平，既盘活农村闲置土地资源，也能提高土地利用效率、缓解城镇人地矛盾，保障城乡一体化进程稳步推进。

（3）完善农民就业和社会保障制度。通过加强农民职业教育培训，拓宽就业创业渠道，确保农民进城“有活干”；通过健全完善城乡统一的社会保障制度，将进城农民纳入公共财政保障体系，确保农民进城能够“进得来、留得住、过得好”。

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[5] 王思敬.河南省新型城镇化发展路径及对策研究[J].改革与战略，2015.2.130-131.

【作者简介】

宋瑞霞（1986—）女，河南安阳人，许昌学院行政管理系教师，研究方向：地方政府治理、农村发展问题.