民办高校督导评价的问题与改善——基于焦点团体访谈的调查报告

王绽蕊,余 佳

(北京工业大学 高等教育研究院，北京 100124)

一、研究背景

20世纪80年代以来，我国民办高校发展迅速，数量和规模都稳步提升。在实现高等教育大众化的过程中，民办高校成为一支重要的生力军，功不可没。但不可否认的是，很多民办高校都存在办学不规范、办学质量不高的问题，这也给我国高等教育管理带来了较大的困扰。

为规范民办高校的办学行为，我国出台了民办高校督导制度。例如，《中华人民共和国民办教育促进法》第40条规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”2007年开始实行的《民办高等学校办学管理若干规定》(教育部令第25号)第25条规定：“建立对民办高校的督导制度。”2008年开始实行的《独立学院设置与管理办法》(教育部令第26号)第46条也强调：“省级教育行政部门应当按照国家有关规定，加强对独立学院的督导和年检工作，对独立学院的办学质量进行监控。”依据这些法律法规和部门规章，很多地区的政府部门细化了督导评价指标体系，改进了督导评价工具，实施了对民办高校办学行为的第一轮督导。

在第一轮督导结束后，国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中提到：“加强民办教育管理机构建设，强化民办教育督导，完善民办学校年度报告和年度检查制度……完善民办学校财务会计制度、内部控制制度、审计监督制度，加强风险防范。推进民办教育信息公开，建立民办学校信息强制公开制度……大力推进管办评分离，建立民办学校第三方质量认证和评估制度。民办学校行政管理部门根据评估结果，对办学质量不合格的民办学校予以警告、限期整改直至取消办学资格。”

然而从目前的情况来看，民办高校督导评价还存在很大的局限性。对于政府部门的督导评价，绝大部分民办高校态度矛盾。他们一方面感觉督导评价有助于其规范办学，提高社会认可度，另一方面又感觉督导评价加重了其管理负担。切实从民办高校改善办学行为、提高办学水平的需要出发改进督导评价工具成为政府和民办高校共同的诉求。

二、研究设计和研究方法

由于民办高校督导评价是国家层面推动的，因此我国不少地区着手实施民办高校督导评价的动因、时间有着相似性。但督导评价工具大多由本地研发，各地区改进督导评价工具的需求不尽相同。出于研究的便利，本研究选择对改进督导评价工具有强烈需求的一个省级区域(下文简称B市)作为案例，对民办高校督导评价存在的问题与改善策略进行研究。

研究主要采用焦点团体访谈法来收集数据资料。在组织访谈的过程中，课题组得到了B市人民政府教育督导室的大力支持。为了更好地了解民办高校对政府督导的态度、看法与期望，找出民办高校督导工作的现存问题，以便更科学地研制民办高校督导评价工具，督导室相关处室负责人亲自出面通知、组织B市民办高校相关负责人参与访谈。访谈地点确定在督导室的会议室，时间长度为半天，约3个小时。访谈为半结构式，研究者事先准备了访谈提纲，其中包括政府督导的现实意义、存在问题、指标体系合理性、督导方式、督导组成员专业性和人员构成、督导回复、分类督导、督导重点、政府与社会的分工与合作等方面，合计9个开放性问题。在进行访谈时，B市15所实施学历教育的民办普通高校和独立学院，全部派代表(主要是校长、分管教学工作的校领导或者职能部门如综合办、教务处、科研处的负责人)参加了访谈。

督导室负责人在访谈开始之前对与会者表示感谢之后就离开了会场，现场只剩下研究者和民办高校代表。没有主管领导在场，大家基本上能做到畅所欲言。由于开会之前已经将访谈提纲用电子邮件的方式发给了各民办高校，因此，大部分参会人员在会上并没有完全按照访谈提纲的内容来组织自己的发言，而是自由发表了对上一轮政府督导的意见，并提出了改进的建议。访谈结束后，所有受访高校代表均向研究者提交了根据访谈提纲事先准备好的纸质反馈材料。

为确保不漏掉重要信息，研究者做了现场笔记，同时进行了录音，会后对所得到的第一手资料进行了完整的整理。出于保密原则，本文隐去了受访者的姓名，但忠实地记录了他们所提的意见和建议。

三、民办高校督导存在的问题

在B市参与研究的15所拥有学历授予权的民办高校中，除5所设立于80年代、2所建于90年代之外，其余8所都是在2000年以后陆续建立起来的。从2006年底开始，B市从满足需求、调整规模、改善结构、提高质量等方面，积极推进民办高校发展。为规范民办高校办学行为，2007年12月至2008年1月，B市人民政府教育督导室对辖区内的10所民办普通高校开展了第一轮督导，当时设计的督导评价指标体系主要包括办学思想、办学条件、组织与队伍、办学行为、资产与财务、内部管理和安全稳定7个一级指标，以及办学目标和方向、教育质量等20个二级指标。第一轮督导结束后，于2008年12月至2009年1月对以上10所民办高校开展整改复查工作。2009年12月至2011年4月，B市人民政府教育督导室会同市教委对其中5所独立学院的办学状况组织实施了督导检查和督导回访工作。

这一轮督导主要是一种规范性督导和专项督导，所开发的督导工具分别是依据前文提到的教育部令第25号制定的《民办普通高等学校贯彻执行教育部令第25号督导检查要点》，以及依据教育部令第26号制定的《独立学院办学状况督导检查指标》。督导工作流程包括通知督导、被督导单位自评自查、督导检查组实地督导检查、形成督导回复意见、公开督导报告、整改复查等环节。

督导取得了较好的效果，接受督导的民办高校办学行为更加规范。各民办高校受访者在充分肯定上一轮督导评价在帮助民办高校改善和调整自身办学定位、专业建设、办学条件、教学设施等基础性工作方面发挥积极作用的同时，也直言上一轮督导存在不少问题，并提出了改进建议。

(一)督导评价指标和标准对民办高校的特殊情况考虑不够

在我国的高等教育体系中，公办高校不论是办学实力、社会认可度都令民办高校望尘莫及。第一轮督导采用的指标体系参照公办高校办学标准制定，导致制定的指标缺乏针对性。其中，教学经费、校长任期和生师比标准引起代表们的异议最多。

问：“指标中的哪些部分是民办高校完成起来感到吃力的呢？”

答：“教学经费占比的问题，占比那么高没法办。”

“我们的钱主要是靠学生学费，钱本身就比公立高校紧张。给您简单算笔账，教师的工资占40%，行政支出占10%，后勤支出占10%，还有折旧和其他的投入。杂七杂八的加一块儿，难啊。”我国民办高校没有政府财政拨款，且办学资金来源渠道比较单一，主要依靠收取学生学费，以学养学，实行滚动式发展[1]。

“对民办高校在体育器械购置上的要求，比如篮球数量，没必要跟公办高校一样。公办高校每年都有政府经费支持，可以购买新器材，但让我们每年都买新的，负担就太重了。”

问：“除了教学经费占比，还有什么指标或标准觉得有些问题？”

答：“指标中规定校长任期原则上为4年，但是延长校长以及相关领导的任期更有利于我们发展。比如H职业学院发展那么好，就是因为它的领导层稳定。”

频繁变动的领导层会导致某些管理制度很难持续地贯彻下去，新领导会根据新形势对制度提出新的要求，新修订的制度带来的变化让师生员工又要重新适应，影响了工作和学习的效率，得不偿失[2]。

问：“在师资队伍方面，各位老师有什么建议吗？”

答：“我校生师比很难达到现在规定的18∶1。本身民办高校给老师的条件就不如公办高校，(教师队伍)流动性大，比例应该给调低点。现在的情况是公办高校的领导按照他们的比例要求我们。”

图1 2010-2016学年度B市民办普通高校及独立学院招生数、在校生数和专任教师数统计图 数据来源：根据B市教育委员会发布的2010-2016学年度B市教育事业发展统计概况数据整理。

图2 2010-2016学年度B市民办普通高校及独立学院生师比统计图 数据来源：根据B市教育委员会发布的2010-2016学年度B市教育事业发展统计概况数据整理。

从图1、图2综合来看，B市民办普通高校和独立学院的生师比整体呈上升趋势，而且是与生源和在校生数都逐渐减少的情况相伴发生的。可以看出，B市民办学历教育整体呈现出的学生规模下降、教师队伍不稳的状况。其原因在于民办高校教师在社会地位、收入待遇与发展空间方面都不尽如人意，教师流动性大，很难建立起完善的教师保障机制和合理流动机制[3]。

城市功能和政策环境对民办高校生源有很大影响。B市生源数量减少很大部分原因是受到该市提升城市核心功能、疏解与城市功能发展不相符的功能的影响。B市疏解对象包括：一般性制造业、区域性物流基地和批发市场。在实施疏解举措的同时，很多外来人口也被疏散。如此一来，民办高校原本的外地主力生源逐渐流失，生源数量随之下降。另外，随着B市城市功能调整、产业结构升级，民办高校尤其是高职院校的专业建设，也需要做相应的转型革新。在B市现有的实施学历教育的民办高校中，只有一所有市级重点专业。B市为顺应“互联网+”和“绿色低碳”的发展趋势，把一所民办通信与计算机网络类非学历高教机构升格为民办专科学院。在民办高校迎来转折期的时候，生源暂时缩水也属正常现象。

民办高校在建立面向市场的、自主办学的教师管理新机制之外，仍要注意加强民办学校教师的在职培训，提高教师的整体素质[4]，比如：J职业学院的老师就提出，高职类院校应更加强调教师的“双师素质”。

(二)督导评价标准没有与时俱进

上一轮督导参照《普通高等学校基本办学条件指标合格标准》(见表1)来规范民办高校的办学条件。除前文所述有些指标民办高校达标困难之外，也有一些评价标准显得不合时宜。尤其是关于图书馆藏书量和生均年进书量的规定，遭到了一致的“吐槽”：“图书馆未来是一个数字化的信息中心，要求必须有多少本藏书就有问题了。以后可能给学生发个平板电脑就行，就不用发教材了。”“每年经费再紧，在图书馆也要有三十万的投入，人均必须按三本书递增(这给学校造成了较大的负担)。”

表1 普通高等学校基本办学条件指标合格标准

(三) 指标体系没有充分考虑不同类型高校的不同特点

B市民办高校包含普通本科院校、专科层次高等职业学院和本科层次的独立学院。受访者表示，上一轮督导不但用一套指标体系“一刀切”地衡量普通本科院校、专科层次高职学校，而且对独立学院的督导也没有充分考虑其特殊性，这样做不太合理，录音如下。

“督导采用的指标没有照顾到我们职高。”“我们独立学院比较特殊，与其他两类学校相比，督导侧重点也应该不同。理顺独立学院的办学体制和运行机制是目前刻不容缓的事情，内部的治理结构与权责安排以及各利益群体的利益保障机制都应列入考察范围。”“督导评价不光要按照学校类型进行区分，最好还应兼顾到每个学校不同的办学定位和人才培养目标。”

(四)督导重点不明确

受访者都表示，要想在具体实施督导的过程中有的放矢，必须明确督导的重点，但未就具体做法达成一致意见。有人认为，民办高校督导应该强调“督”，即把督导重点放在教育行政执法上；也有观点认为应该强调“导”，即提高督导的专业性；还有观点认为应该兼而有之，录音如下。“有‘督’才可能有‘导’，在‘督’的基础上进行‘导’，‘督’是基础也是重点。”“督导重点不应停留在‘督’上，而应该在‘导’上，引导民办高校大力推进教学改革；引导各方给予民办高等教育更多的重视以及给予经费、人才引进指标、教师境外进修等方面的支持。”“政府督导应该有‘督’和‘导’的双向职能。也就是说，政府既需要把工作贯彻下去，又要疏解下面的民情，如果只有‘督’没有‘导’，那么，单向的职能最后就会变为负担。”“督”在“督导”当中居于基础性地位，通过“督”来发现问题，同时也要促进“导”的良性发展[5]。

(五)督导方式不够灵活，督导组织机制不合理

来自不同政府部门的督导组集中检查容易让民办高校神经紧绷，教育行政部门与其他部门检查内容重叠、频率过高等问题也让民办高校疲于应对，不堪重负。

“要考虑到中国的部门比较多，党建、安全、民政局等都要检查。学校为迎接各类频繁检查所做的准备会对正常教学秩序造成冲击。”“对民办高校的督导不要一轮一轮的，年年进行轮番轰炸。”“其实反反复复、来来回回就那么多事。(督导)目的应该是解决问题，不是折腾我们。”

有关民办高校督导的相关法律法规正在逐步完善中，但是推进速度明显比实际需要缓慢很多。究其原因，一方面是民办高校自身特性所致，另一方面受外部政策、管理所牵涉的政府部门行为影响。我国民办高校是一支体制外相对独立的新生力量，实行董事会领导下的校长负责制。相较于实行党委领导下的校长负责制的公立高校而言，民办高校在与校外部门联络和信息公开方面做得没有那么周到。相关政策的制定和落实与日常管理牵涉政府部门众多，各部门之间的协调配合，以及对既有规则作出调整的及时性都会对结果有一定影响[6]。加强建立教育督导部门，与各民办高校以及其他政府、社会各部门机构信息数据共享和长效联络机制，可以尽可能减少重复性检查和信息不对称的问题。

四、改进建议

受访者积极地就改进民办高校督导评价提出了自己的建议，分类总结如下。

(一)推进政府职能转变，明确政府责任

受访者建议，民办高等教育是我国高等教育体系的重要组成部分，政府不妨从法律法规到经费、师资、项目、制度等各方面对民办高校进行支持，并且适当减少对民办高校的干预和管理。例如，一位来自独立学院的代表这样表示：“政府督导不仅要对民办高校执行国家法律法规的情况进行督导，还要对政府制定和落实相关的法律法规、厘清和落实高校办学自主权等进行督导。”

2016年发布的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中提到，要让民办高校党组织负责人兼任政府派驻学校的督导专员，民办高校党组织负责人在联络机制中充当联络人的角色。如此一来，既可以增强政府与高校间的信息互通，又可以让更加了解民办高校实际情况的人来进行督导。

(二)改进督导评价指标，进行分类督导

作为来自公办高校的研究者，在访谈中听到最多的一句话就是“我们和公办高校不一样”。言外之意，受访者并不十分相信来自政府的民办高校督导组织者和来自公办高校的研究者能够真正理解他们的需求。

另一方面，民办普通本科院校、民办高等职业学院以及独立学院各自有着不同的办学目标，建校历史的长短、使命定位、学科类型、学校办学拥有的资源和吸纳资源的能力也有差异，与此相应的评价标准也应有所区分。“对不同类型的民办高校(含普通本科院校、高职、独立学院)有必要建立不同的督导评价体系。”最好是对民办高校进行分类督导，而不是“一刀切”，用一个标准衡量所有类型的民办高校。政府要以立法的形式对各类民办高校的基本属性和产权所有制这一我国民办教育发展中带有根本性的问题[7]，进行明确的界定。

对民办高教机构进行分层分类评估，有利于各类民办高校的发展形成“百花齐放”的局面。这种“百花齐放”的局面，更能保障民办高校的大学自治和学术自由，更能体现大学发展的理念和追求[8]。《B市职业教育改革发展行动计划》指出职业教育改革发展的基本思路是“立足需求、提升质量、优化布局、城教融合、协同发展”。

(三)明确督导定位，改进督导方式

第一轮督导的重点是依据国家法律法规对民办高校办学行为进行规范化督导。受访者肯定了第一轮督导的意义，对于即将迎来的第二轮督导，他们期望能进一步明确督导定位，改进督导方式。有些建议非常富有建设性，也对政府督导工作组织形式提出了新的挑战。“我们认为专项督导、不定期督导和发展性督导更为有效。建议针对民办高校的热点和难点问题，不定期地进行专项督导或者发展性督导，促进民办高等教育事业发展。” “让1～2名知道学校历史的专家进行突击性深层检查，比人员众多的检查组按照事先安排进行督导检查效果更佳。”“督导不要拘于形式，只要有效，微服私访也可以。”

(四)创新督导组织机制

对于督导组织机制，部分受访者建议：“对教学管理规范、依法治校、诚信办学的学校，可以减少评估，每年都来没有必要。”“督导不要与其他部门(包括公安局、卫生局、教委)的检查重复，可以让这些部门单独进行抽查，或由上级部门进行整合，实行信息共享。”“可以用(市教委)民办教育处和民办协会组织的民办高校社会评估代替年检”，“对民办高校的检查没必要每年都进行”。

要推进督导评价机制创新，加快构建“政府主导、学校自评、社会参与相结合”的现代化学校教育质量督导评价机制[注]线联平：《如何对学校教育质量进行有效的督导评价——北京市学校教育质量督导评价的探索与面临的挑战》，北京市人民政府教育督导室，《北京2010教育督导评价国际论坛会刊》，2010年第5页。(见图3)。政府应该大力促进独立且权威的中介机构的成长，同时促进评估主体的多元化，鼓励各学术团体、专业协会、民间组织开展评估活动，鼓励评估机构间的良性竞争[9]。

图3 政府、学校、社会三方合作督导图

(五)优化督导检查组人员的组成

第一轮督导检查组主要由B市人民政府教育督导室会同B市教育委员会联合成立督导检查组，组长由市政府教育督导室主任担任，其他成员主要来自B市教委相关处室。对今后应由谁来对民办高校进行督导，受访者提出了很多建议：“要让民办高校行政领导、民办高等教育专家和民办教育评估专家等，这些真正关心民办高等教育发展又懂得其发展规律的专业人士加入其中。”“如果条件允许，个别特色专业或院校也可以邀请国(境)外高等教育专家参加。”“要有与民办教育发展息息相关的利益群体代表，如用人单位的代表、行业协会的代表、业界专家、学生及家长代表等。”

但也有代表反对让学生家长参与督导检查：“督导检查组人员应加上民办高校校长和专家，家长可以不考虑，因为有些学生家长素质不高，某种程度上家长与学校是对立的。”

要通过开设培训班、研修班等形式，结合当前民办教育改革发展实际和督导人员的需求，制订督导人员培训计划，然后以现场讲授和实践教学相结合的方式，按照计划分阶段、分层次对督导人员进行培训，以推进督导队伍整体建设。

(六)关于具体指标和评价标准的修改

受访者纷纷表示督导指标要“符合民办高校实际，给民办高校探索的空间”。针对督导指标和评价标准提出了很多具体的建议，其中民办高校治理机制的建议主要涉及校长任期这一指标：“领导层的变动影响民办高校的长期组织战略，如果民办高校有需要，可否通过向上级提交报告等方式申请延长校长任期呢？”

大部分建议集中在与基础办学条件相关的指标方面：“教学经费必须占到业务支出的20%，现在不把教师的课酬计算在内，达标太难了。能否考虑把教师课酬计算在内？”“在数字化时代，应增加‘数字化’类考核指标。” “考察图书馆藏书，现在只看纸质版藏书数量还有一定积极意义，但是再过几年如果还不承认电子书，肯定是落后的。”

五、结论

通过访谈调查可以深切地感受到，我国民办高校目前还处于发展初期，同时也是深度调整期。这对于民办高校发展来说，既是机遇，也是挑战。由于没有政府财政拨款，办学资金来源渠道比较单一，民办高校在办学条件上与公办高校具有较大的差距，不应以公办高校的办学条件标准来督导民办高校，而应对现有的督导评价指标进行适当地调整，制定更加切合民办高校实际的指标和评价标准。例如，对于教学经费占比的问题，应当结合学校学科特征、已有资源状况等实际情况设定合理的区间，而不是只给一个绝对比例；再如生师比这个指标，一般认为大学的生师比合理区间为14∶1～18∶1[10]，但是根据一项国内民办高校抽样调查发现，民办高校生师比普遍在30∶1以上[11]，个别学校达到60∶1之多[12]。让民办高校短期内迅速降低生师比是不现实的，但也不宜对民办高校过于降低标准，用“放水”的方式让办学条件不足的民办高校维持现状，损害师生利益。比较合理的做法是结合民办高校的具体办学需求，对不同层次、不同类型、不同学科特色的民办高校提出差别化的要求，力争既能确保其办学条件基本满足办学需求，又能督促民办高校优化办学成本管理，提高办学效益。

此外，虽然民办高校所处的环境和面临的任务不同,但只要发展定位准确,办学思路清晰,并具有先进的办学理念,能在继承中发展,在发展中提高,在提高中创新,才能办出特色[13]。在数字化时代，有些办学条件标准确实需要“与时俱进”，引入一些合理的数字化指标。督导评估指标需要考虑到大学生阅读习惯的变化，而不是墨守成规。

民办高校受访者提出的很多建议都值得政府认真听取，深入研究，并作出系统改进。督导重点、督导方式的确亟需改善。民办高校更欢迎能给他们带来实惠的发展性督导，希望改进和整合来自不同政府部门连番轰炸式的规范性督导。吸收民办高校的合理化建议，整合、优化传统的综合性、规范性督导评价，积极探讨以督导专家日常不定期督导为主的发展性督导，应是今后民办高校督导的努力方向。为此需要改进当前以政府主管部门管理人员为主组建督导检查组的做法，努力建设一支专业督学队伍。发展性督导强调以校为本的发展观，主张学校和社会的有机融合，强化了主体责任意识，强调不同层次、类型的学校都能实现最优化发展[14]。

国内各大网站曾经对民办学校因欠工资引发教师集体辞职、上千学生停课的事件进行过报道。管理层纠纷导致拖欠教师薪资长达半年之久，学生无法正常上课，担忧难拿毕业证。这说明民办高校——尤其是其法人治理与管理——确需加强督导，以维护师生的合法权益，预防恶性事件的发生。在中国，没有任何一种专业组织的权威性能超过政府，民办高校“出事”后，教师、学生和家长也往往最依赖政府的干预。从这个角度来说，政府对民办高校办学行为进行督导的合法性，不仅仅来自相关法律法规的强制性规定，也来自利益相关群体的认可。民办高校“督导先督政”的诉求，也反映了他们对于政府责任和规范行为的期待。但政府应该“督导什么”“如何督导”则是需要深入研究的问题。我国的民办高校就像刚刚生长的小树，需要悉心呵护助其逐步迈向成熟。督导评价不应该只是“大棒”，也应该是“胡萝卜”，通过督导给予民办高校的不应只是压力，也应是专业性的支持和帮助。只有这样，民办高校才能在办学过程中不至于孤独前行，才能逐渐改变其弱势地位，成长为我国高等教育体系中具有竞争力的重要组成部分。