创新社会治理视域下青少年体育俱乐部发展路径研究

童建红 曾丽芳

(广西科技大学体育学院，广西柳州 545006)

历年全国学生体质与健康调研以及青少年体质健康抽测数据显示，身体素质持续下降一直是我国青少年体质健康状况的“顽疾”。1985年至2014年，五次大规模学生体质与健康调研显示，中国青少年学生在身体形态、生理功能和身体素质等多个指标上呈现出不同程度的水平下降现象［1］。《2014年国民体质监测公报》显示，“肥胖检出率持续上升;臂力和握力下降;大学生身体素质继续呈现下降趋势……”。因此，加强体育锻炼，提高青少年体质健康水平是实现全面建成小康社会的重要目标。十八届三中全会提出“要强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”。强化课外锻炼需要有效的体育组织作为保障。青少年体育俱乐部作为推动我国青少年课外体育发展的非营利性组织，是学校体育重要的补充和延伸，在培养青少年体育兴趣，提高青少年体育技能，促进青少年良好生活方式的形成具有重要不可替代的作用。党的十八届三中全会站在新的历史起点上，明确提出全面深化改革的总目标，提出“创新社会治理”新理念。社会治理的基本方式是多元治理，青少年体育俱乐部是社会组织的重要组成部分，在当前创新社会治理背景下，如何变革发展模式，参与到青少年体育治理中来，是当前青少年体育俱乐部亟需解决的关键问题。因此，提高青少年体育俱乐部的运作效率，促进其健康发展，对于提高青少年体质健康水平和培养青少年后备人才队伍具有重要的现实意义。

1 创新社会治理与青少年体育俱乐部发展

治理指的是在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划［2］。党的十八届三中全会首次在国家政策方针层面提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重要战略目标。具体到社会建设领域，则提出了“创新社会治理体制”。社会治理与社会管理，虽只有一字之差，但是其内涵和意义截然不同。从治理主体上看，社会治理强调多主体的公共参与，不仅包括传统意义上的政府，也包含市场、社会组织、公民等众多主体;从治理方式看，社会治理强调倡导众多主体对社会问题的共同协作与协商，而非传统的政府控制;从治理过程看，社会治理强调治理主体之间的“双向互动”，既强调政府管理、服务、控制等职能的发挥，也强调社会对政府的监督、督促、批评等相关权利［3］。

青少年体育关乎下一代的体质健康和全面发展，是一项具有重要意义的社会事业。青少年体育俱乐部是开展青少年体育的重要载体和有效实现形式，是青少年体育的重要治理主体。青少年体育俱乐部是民政部门登记的合法组织，具有社会化、公益性、专业性的实体性青少年体育服务结构，属于非营利性的社会体育组织［4］。党的十八届三中全会提出要“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。社会治理是一种全新的社会运行模式，强调多主体对公共事务的积极参与［5］。作为社会组织的青少年体育俱乐部一定要积极参与到青少年体育治理中来，为青少年提供公共体育服务。青少年体育俱乐部是青少年体育的有力抓手和重要载体，其参与社会治理不仅能有效弥补政府提供公共体育服务的不足和效率低下，满足青少年体育需求的多样性和精细化，同时能协助政府、企业、公民等其他主体参与青少年体育事业的管理决策，成为青少年体育发展不可或缺的关键力量。同样，通过参与青少年体育治理，为青少年提供公共体育服务和管理决策，青少年体育俱乐部也能获取外界为其提供的资金、政策、技术、人力等资源，从而实现自身的不断完善和发展。

2 青少年体育俱乐部在青少年体育治理的功能定位

2.1 提供青少年公共体育服务，满足青少年体育需求

当前，青少年体质健康持续多年下滑已经成为一个突出的社会问题，建设完善的青少年公共体育服务体系，提升青少年体育参与水平已经成为我国体育发展亟需解决的关键问题［6］。随着我国政治经济体制改革的深入推进，政府逐渐改变了对包括青少年公共体育在内的公共服务大包大揽的垄断做法，公共服务也由直接提供向与社会组织、市场合作多元主体合作供给。在青少年公共体育需求日趋多样化和精细化的背景下，有限的公共体育服务与青少年日益增长的体育需求之间的矛盾愈发突出。青少年体育俱乐部作为当前我国青少年体育社会组织的最重要力量，积极与政府、市场建立良好合作关系，公同提高青少年公共体育服务质量和水平，对于完善青少年体育治理体系具有举足轻重的作用。青少年体育俱乐部具有独立性、非营利性、专业性等特点，以实现社会利益为根本，不追求利益最大化，通过政府的资助和监管，青少年体育俱乐部能保证其所提供的公共服务的质量，将公共体育服务交给青少年体育俱乐部是一种行之有效的制度模式。另外，青少年体育俱乐部克服了政府组织高度科层化弊端，具有多样性、灵活性、敏感性等特点，具有灵活高效的运作模式，能向青少年提供众多的公共体育服务，承担政府、市场所不能够又不愿提供的公共体育产品和服务。青少年体育俱乐部扎根基层，直接面向青少年，能以更加灵活的方式满足青少年多样化的体育需求。在激烈的竞争环境中，青少年体育俱乐部需要不断增强对青少年体育需求的敏感性，提升公共体育服务质量，否则将面临被淘汰出局的危险。自2000年国家利用体育彩票扶持建设青少年体育俱乐部以来，青少年体育俱乐部将这种特征发挥的淋漓尽致，数量激增，质量也显著提升，使其不断确立了政府、市场之外的重要地位，还推动了政府对青少年体育进行改革，发挥了保障青少年体育权利、提供公共体育服务等重要作用。

2.2 整合利用体育资源，构建青少年公共体育服务平台

青少年体育俱乐部是在我国政府部门倡导，在体育彩票公益金的扶持下，依托现有学校、体校、体育场馆、社区和基层单项运动协会创建，并且具有社会主义公益性特征，旨在广泛开展青少年日常体育活动的社会组织［7］。在当前社会背景下，青少年体育俱乐部这种官民合办的社会组织，具有较强的社会资源动员、资源整合和资源利用的能力。首先，青少年体育俱乐部既可申请国家彩票公益金和政府购买公共体育服务资金，也可向会员收费、企业以及个人拉赞助等方式筹措资金，使其资金来源多元化;其次，青少年体育俱乐部由于与依托单位具有特殊的联系，可以比其他社会组织在体育场地器材租赁与使用方面具有更加便利条件，为其体育活动开展奠定坚实基础;最后，依托单位专业体育人才充足，也可为青少年体育俱乐部提供人力支持。青少年体育俱乐部是连接政府和社会的桥梁，可以利用其独特的身份进行资源开发和整合，为青少年体育注入更多活力。一方面，青少年体育俱乐部可以调动社区闲散资源投入公共体育服务，比如社区内体育场地器材、依托单位教练员、体育教师、社会体育指导员等，使社区内的体育资源存量获得最大化开发和利用。另一方面，青少年体育俱乐部要积极通过自身的社会网络整合社区外的社会资源，如政府扶持金、企业和个人对青少年体育的资源投入，进而形成青少年体育的资源增量。

2.3 参与青少年体育政策制定，推进青少年体育政策的科学化与民主化

青少年体育政策是青少年体育发展的导向标，决定青少年体育发展的方向和路径。在青少年体育治理和公共体育服务中，体育政策的创新和完善不仅是政府职能和责任，同时也需要包括青少年体育俱乐部在内的全社会共同的参与。政府制定青少年体育政策，需要了解青少年的需要。由于青少年属于弱势群体，在公共体育政策制定中很少有他们的声音。青少年体育俱乐部可以通过不同途径，向政府反映青少年利益以及需求，提出政策意见和建议，协助政府完善体育政策，保证制定的政策符合青少年群体的利益。由于青少年体育俱乐部组织和管理者基本都是体育方面的专业人士，他们长年在体育事业第一线，社会阅历广，有丰富的体育工作经验，具有为体育工作奉献的精神，因此能够提出有利于青少年体育发展的政策与建议。国家和政府是体育制度的供给者和提供者，青少年体育俱乐部的参与可以促进制度创新和制度完善。青少年体育俱乐部可以通过直接提供政策建议，促进青少年体育政策创新和完善，也可通过自身实践创新，提供完善体育政策提供素材。例如，政府行政部门每年都会定期到青少年体育调研或通过各种培训班征求青少年体育俱乐部的意见，以便进一步创新和完善青少年体育政策。因此，在体育政策的制定过程中征求包括青少年体育俱乐部社会组织的意见已经成为发达国家各级政府体育工作的一部分，成为一种通用的做法。

3 青少年体育俱乐部参与青少年体育治理的障碍

3.1 制度上的身份困境：合法性缺失

长期以来，我国法律法规为青少年体育俱乐部的创建设立了过高的“门槛”，主要表现在以下两个方面。一是实行“双重登记许可规定”，即青少年体育俱乐部创建需要经过业务主管部门和登记管理机关的双重审核批准方能成立。对于青少年体育俱乐部来说，业务主管单位一般为各级体育行政机构，登记管理单位则为工商或民政部门。“双重登记许可”不仅让青少年体育俱乐部成立程序复杂繁琐，另外由于各行政部门在审核标准上可能会存在不同标准，这就导致了青少年体育俱乐部取得合法性身份的“门槛”过高，最终使很多青少年体育俱乐部放弃登记注册而成为有社会合法性没有法律合法性的非法机构。相关调查显示，2013年我国未注册登记的青少年体育俱乐部为3.7%，而此之前，未登记注册的俱乐部每年都高达15%［8］。二是“会员总数”和“场地器材”的要求过高。我国各地方体育行政部门有关青少年体育俱乐部管理方法规定，“俱乐部每年吸纳青少年学生参加体育活动的人数不少于1000人，活动规模不少于20万人次”和“具有满足众多(1000人以上)青少年的体育活动需求的体育场馆和设施”。尽管目前很多地方已经对青少年体育俱乐部登记注册放宽条件，但青少年体育俱乐部合法性困境依然存在。

3.2 行政化的外部干预：独立性不足

资源依赖理论认为，组织之间会依据各自的资源优势或劣势，进行各种形式的资源交易，从而形成不同组织之间的互相依赖关系，由于不同组织掌握资源的稀缺度和重要性不同，建立在资源依赖基础上的各组织的关系就会出现权利地位上的不对等［9］。青少年体育俱乐部和政府以及事业单位之间的关系也可以理解为一种基于资源相互依赖的非对称互惠关系。政府通过体育彩票公益金向青少年体育俱乐部注入资金，依托单位(体育场馆、学校、体校、社区、基层单项体育协会)单位给青少年体育俱乐部提供财力、人力、物力、管理、信息等组织资源，从而导致青少年体育俱乐部对政府以及依托单位的天然依赖。这种依附关系是青少年体育俱乐部提供公共体育服务以及获取政府资助的基础甚至是前提，同时也为政府或依托单位对青少年体育俱乐部的直接或间接干预提供了空间和可能。由此，青少年体育俱乐部的存在与发展呈现一种依附性，无法独立自主地提供公共体育服务来满足青少年多样化的体育需求。

3.3 体育资源的上级输入：内生性动力不足

我国青少年体育俱乐部是在政府推动下以自上而下方式建立起来的，政府在青少年体育俱乐部创建过程中提供了资金、场地、器材、税收等多方面的支持，给青少年体育俱乐部的快速发展提供了生长机会。对于处于初创期的青少年体育俱乐部来说，这些支持显得尤为必要。另外，近年来，政府还积极通过公开招标的方式向青少年体育俱乐部购买公共体育服务，大力推进购买公共体育服务的制度建设，给予青少年体育俱乐部以资金支持，使青少年体育俱乐部通过项目的运营走向成熟。虽然政府的支持推动了我国青少年体育俱乐部的快速发展，但同时也让俱乐部产生了依赖心理，遏制了其内生性发展动力。已有对青少年体育俱乐部的资金来源情况的调查显示，体育彩票公益金所占比率仍高达84.40%，依托单位的拨款也占到总数的 41.70%［10］。这说明我国青少年体育俱乐部对政府和依托单位依赖性太强，自身发展动力不足。

3.4 行动机制上的业余主义：专业性不足

当前，我国青少年体育俱乐部的发展还处于萌芽阶段，由于青少年体育俱乐部处于社会的最基层，其与政府、企业和社会的沟通协调能力还不足，获得社会资源的能力缺乏。例如，我国青少年体育俱乐部的主要收入仍然来自体育彩票基金和依托单位拨款，企业赞助和个人捐赠的资金很少，这说明青少年体育俱乐部获取社会资源能力的欠缺。另外，目前我国青少年体育俱乐部大部分都是依托事业单位创立而成，俱乐部的管理人员和教练员都是身兼两职，同时在体育事业单位和青少年体育俱乐部任职，青少年体育俱乐部专职人员偏少。青少年体育俱乐部的这种人员配备导致其专业化、职业化程度低，管理不够规范，阻碍了自身的不断发展和完善。

4 创新社会治理背景下青少年体育俱乐部发展路径

青少年体育俱乐部在体育治理方面发挥着重要的作用，各级体育行政部门应鼓励它们提供更多的公共体育服务，吸收它们参与青少年体育公共政策的制订，使其成为青少年体育治理的重要成员，营造官民共治的体育治理格局。针对目前我国青少年体育俱乐部参与体育治理的现实困境，应从以下几个方面入手，创新青少年体育俱乐部参与体育治理的实现路径。

4.1 创新青少年体育治理模式，创设青少年体育俱乐部治理环境

政府和依托单位应该积极改革和完善青少年体育治理体制机制，为青少年体育俱乐部参与社会治理提供完善的政策环境和制度支持，鼓励青少年体育俱乐部参与公共体育服务的供给和体育治理。首先，明确政府、依托单位和青少年体育俱乐部的之间的关系，合理划分政府、依托单位以及青少年体育俱乐部的职责分工和角色定位，并制定具体的制度政策规范和约束政府、依托单位和青少年体育俱乐部的行为。政府要释放空间让依托单位和青少年体育俱乐部全过程参与青少年体育治理形成多元共治的局面，从而有效提高青少年体育治理和公共体育服务的水平。其次，政府和依托单位要为青少年体育俱乐部的培育和发展提供宽松的制度环境。对不同类型的青少年体育俱乐部，分门别类地加以扶持和支持、管理和监督，并积极提供青少年体育俱乐部发展的社会环境，提高青少年体育俱乐部的社会认同和支持。最后，要完善和放宽青少年体育俱乐部参与体育治理和公共体育服务的准入制度，鼓励和引导青少年体育俱乐部参与体育治理。

4.2 建立社区备案登记制度，降低青少年体育俱乐部的合法性门槛

建立社区青少年体育俱乐部备案登记制度，是为了在法律上确立青少年体育俱乐部合法身份，是相关部门对青少年体育俱乐部的成立、变更等进行审核后的记录存档，通过备案登记对青少年体育俱乐部依照相关章程开展体育活动或体育服务的情况进行监督和检查，是青少年体育俱乐部依法开展工作的基础。完善青少年体育俱乐部登记备案制度，降低社区青少年体育俱乐部合法性门槛，有利于社区青少年体育的科学布局和快速发展。另外，应对现存的《青少年体育俱乐部管理办法》进行修改，降低对青少年体育俱乐部有关会员人数、开展活动以及场地设备等方面的要求，让更多青少年体育俱乐部有资格登记注册，不断提高合法性青少年体育俱乐部数量，这样让能让更有具有合法身份的青少年体育俱乐部从事体育治理。

4.3 确立青少年体育俱乐部的主体地位，逐步实现俱乐部实体化

青少年体育俱乐部与体育政府部门、事业单位、学校等其他主体一样，是青少年体育治理不可或缺的一部分，在此基础上应制定规范性文件的方式确立青少年体育俱乐部主体地位的存在，从而阐明青少年体育俱乐部的权利与义务是完整统一的，而不是政府和依托单位的“腿”。政府部门和依托单位应通过各种措施和途径推进青少年体育俱乐部的实体化建设，实现青少年体育俱乐部从被动执行的角色到主动参与决策制定的角色转变。实体化青少年体育俱乐部必须具有产权明晰的独立法人资格，主管部门和依托单位应退出青少年体育俱乐部的具体事务和控制，帮助其实现合法主体身份地位。另外，青少年体育俱乐部应该推动内部治理结构改革，设立分工明确的管理机构、建立完善的财务制度、完善科学合理的人员管理办法，真正实现实体化发展。

4.4 完善青少年公共体育服务购买制度，提升青少年俱乐部承接公共体育服务广度和深度

从世界范围来看，政府资助是青少年体育俱乐部经费的主要来源之一。政府资助的方式是通过向青少年体育俱乐部购买公共体育服务，能够在不增加政府规模的情况下，以较低成本购买公共体育服务。通过向政府提供公共体育服务，青少年体育俱乐部在实现组织使命的同时，也获得稳定的资金来源。近年来，随着我国政府职能转变的不断深入，政府购买公共体育服务也日益成为一种新的体育治理方式。如今，一些大城市如北京上海武汉等已经开始实施政府向青少年体育俱乐部购买公共体育服务这种全新的体育治理方式，而这种模式也正在被很多地方仿效和推广。当前，需要解决的关键问题是，如何解决政府购买与保证青少年体育俱乐部自主性之间的矛盾。由于政府负责资金提供，很容易萌发干涉的冲动，使青少年体育俱乐部丧失自主性和潜力的发挥。发达国家的经验表明，开展公共体育服务的评估和认证，加强过程监督和管理，是提高购买公共体育服务质量的有效路径。在购买公共体育服务中，要加强对青少年体育俱乐部的资质考核，完善购买服务评估监控指标体系，引导和支持满足政府和社会需要的青少年体育俱乐部。

4.5 培养组织管理人才，提升青少年体育俱乐部的专业化水平

当前，由于青少年体育俱乐部的特殊创建方式，大多数青少年体育俱乐部的管理人员和其他从业人员都是各依托单位的领导以及教练员。这些领导和教练员长期在行政化或半行政化事业单位任职，对于与事业单位具有明显差异的民办非企业单位——青少年体育俱乐部缺乏专业知识和素养，不具备管理体育社会组织的经验和能力。人才问题一直是青少年体育俱乐部发展的一大瓶颈。一方面，青少年体育俱乐部的运作需要高素质、高层次的人才;另一方面，青少年体育俱乐部人员待遇无章可循，这对于高素质人才到青少年体育俱乐部就业是一大冲击。因此，为改善青少年体育俱乐部的人才短缺的现实，应从以下方面着手：首先，支持更多的高校开设社会体育管理与指导、体育教育等专业，为青少年体育俱乐部培养和输送专业人才，促使青少年体育俱乐部人才队伍的专业化和职业化。其次，体育行政部门要加强对青少年体育俱乐部的管理人员进行业务培训，给青少年体育俱乐部的能力建设提供专业帮助。再次，加强志愿队伍建设。鼓励体育教师、大学生等具有公益精神的人员参与到青少年体育志愿工作中，在全社会宣传和发扬志愿者精神。最后，制定有关青少年体育俱乐部社会体育指导员等级、以及社会保障和职称评定等方面的政策措施，为青少年体育俱乐部队伍建设提供有力的外部环境。