我国人事档案收费政策的变迁与启示

文/西南财经大学档案馆 徐琨

《为薄薄几张个人信息安个“家”，为何每年收取数十亿元？》，这是2014年8月12日在新华网刊发的一篇新闻报道。文章指出，专家估算全国每年收取数十亿元档案保管费，但收费依据和去向存疑，一时间引起了各大媒体和有关专家的广泛关注和重视。近年来，国家组织、人事、财政、物价等相关部门陆续发布各类通知、文件，重新审视和修订人事档案收费的有关规定，本文力求全面梳理我国人事档案收费政策的变迁历程，剖析社会各界关于人事档案收费合理性的观点，以期为人事档案管理全面深化改革提供有益的政策建议。

一、我国人事档案收费政策的变迁历程

新中国成立后，国家在城市实行“统分统配”的人事制度和“单位封锁”的档案制度，采用计划经济手段干预城市居民的住房、医疗、子女、养老等问题，实现了对国家干部、知识分子、工人的“单位控制”，这一时期所有的人事档案都是免费的。

20世纪90年代初，随着计划经济向市场经济过渡以及社会主义“以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展”的市场经济体制确立，我国市场经济迅猛发展迫切要求组织人事制度深化改革，为此，原劳动部、国家档案局在1992年颁发了《企业职工档案管理工作规定》，指出职工档案由所在企业的劳动（组织人事）职能机构管理，实行档案综合管理的企业单位，档案综合管理部门应设专人管理职工档案。依此规定，中央各部委、省、地（市）、县均建立了人事档案管理机构。同年，国家物价局、财政部在《关于发布中央管理的人事系统行政事业性收费项目及标准的通知》中，规定了保存人事关系、档案收费的项目及标准，成为我国现行人事档案收费政策的主要政策性依据。经济发展还推动了人才流动日渐频繁，流动人口的档案管理更加复杂，为此，1996年，《流动人员人事档案管理暂行规定》明确确定了流动人员人事档案管理办法，即规定流动人员人事档案管理机构为县以上（含县）党委组织部门和政府人事部门所属的人才服务机构，并进一步明确规定了收费原则：“本着‘服务为主，适当收费’的原则，按照有关规定收取服务费，但不得以赢利为目的。”

进入21世纪，人事档案管理面临着新的形势和任务，高校扩招不但造成人才供需的结构性失衡，同时也给人事管理增加了难度和挑战。国家发改委、财政部联合发出《关于降低部分行政事业性收费标准的通知》指出，从2012年开始，要降低人事关系及档案保管费用，3年后自动取消。2014年,中央组织部、人社部、发展改革委、财政部、国家档案局5部门联合下发《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》，提出自2015年1月1日起取消收取流动人员人事关系及档案保管费、查阅费、证明费、档案转递费等名目的费用，各级公共就业和人才服务机构要提供免费的流动人员人事档案基本公共服务。2015年，财政部和国家发展改革委合发《关于取消和暂停征收一批行政事业性收费有关问题的通知》（财税〔2015〕102号）明文规定：自2016年1月1日起，取消人力资源社会保障等部门所属公共就业和人才服务机构收取的人才集体户口管理服务费（包括经营服务性质的收费）。

二、关于人事档案收费合理性的争论

由人事档案收费政策变迁历程可知，政策初衷是通过收取适当费用以便更好地提供人事档案的相关管理和服务，然而在政策实施过程中，其逐渐偏离了预设的轨道和方向，人事档案管理支出和应提供的服务不对等，社会普遍对人事档案服务水平和质量不满意，由此引发对人事档案收费合理性的争论。归纳起来，当前关于人事档案保管是否有偿仍存在两种不同的观点：

一部分专家学者认为，人事档案管理应该适当地收取管理费，理由如下：首先，人事档案管理机构不可取消。我国《档案法》《干部档案工作条例》《流动人员人事档案管理暂行规定》等法律法规中均有“严禁个人私自携带、保存、截留和销毁他人人事档案”的明文规定；同时，鉴于人事档案中涉及鉴定、评价和处分等与个人利益密切相关的内容，国家从方便和规范人事档案管理和确保其真实性和原始价值的角度出发，设立专门的人事档案管理机构代管人事档案，并授权其在国家法律和规定的范围内持有保管、提供利用和收取适量档案保管费用的权限。其次，人事档案保管机构大部分是自收自支或差额财政拨款的事业单位，实行有偿服务收取必要费用是其取得事业经费和人员经费的主渠道，有利于维持机构自身正常运转的需要，比如档案部门基于正常运行所必需的人员经费、办公材料费、培训费用、数据系统维护费用等。第三，人事档案保管本身也需要一定物质支持，如档案库房建设、空调和除湿器、计算机和通信器材、数字化软件等各类设备费用；用于档案封装保存的档案袋、档案盒、密封签等装具费用；对破损和落后的档案文件进行修复、更新或改善所需的保护费用等。上述因素成为支持人事档案收费的现实依据。

然而，也有一部分人认为，人事档案不应该收取管理费。其一，我国多部档案法规明确规定人事档案是国家档案的有机组成部分。例如，《企业职工档案管理工作规定》第二条规定：“企业职工档案是历史地、全面地考察职工的依据，是国家档案的组成部分。”《干部档案工作条例》也规定：“干部档案是历史地、全面地考察了解正确选拔使用干部的重要依据，是国家档案的重要组成部分。”可见，无论是干部人事档案，还是流动人才人事档案，皆属国家档案的范畴，承载的都是国家信用凭证这类公共物品的职能。因此，人事档案保管从根本上来讲是政府管理人口、人事和人力资源的手段与方法，属于社会公共服务事业领域，其代管费理应由政府承担。其二，从现实情况来看，近年来“档案随人走”的观念逐渐淡漠，人事档案被“强迫”收费导致“弃档”“死档”“自揣档”“重建档”等现象屡见不鲜。因此，有关政府部门要进一步深化流动人员档案管理服务改革，完善服务功能，加大对档案收费的监督检查力度，坚决制止乱收费、高收费。其三，人事代理制度的管理漏洞是人事档案乱收费的诱因。人事代理制度因其机制灵活而为用人单位择优选才和流动人才自主择业广受社会好评。然而，有的地方未经上级允许擅自扩大人事代理范围，擅自提高人事档案保管费用，由此增加委托代理对象的经济负担。有关数据显示，全国200多个地级市，每个市每年收费少则数百上千万元，大城市动辄上亿元，全国每年收取的档案托管费至少达数十亿元，而全国尚无哪个省市公开过档案保管费的具体使用和支出细目。因而，越来越多的专家、学者、个人开始关注和关心这笔数额巨大的人事档案保管费究竟去了哪里？这也成为一直以来呼吁取消档案保管费用的根本原因所在。

三、取消人事档案收费后的政策建议

（一）人事档案的产品性质决定了相关政策主体的权责范围。根据排他性和竞争性两个维度，产品一般包括“公共产品”“准公共产品”和“私人产品”3种类型。其中准公共产品表现为“具有非排他性和不充分的非竞争性”和“具有非竞争性和不充分的非排他性”两种形式。人事档案具有一定的非排他性，因为在个人利用的基础上，并不能排除其它组织或个人基于政审等需要使用人事档案，同时人事档案在非竞争性上表现不充分，增加人事档案数量的边际成本并不为零，因此这类产品具有一定的消费竞争性，结合上述分析，人事档案隶属于“具有非排他性和不充分的非竞争性”的准公共产品范畴。以往人事档案由政府授权有关单位代管，个人和单位共同承担管理费用。但从当前发展趋势上来看，鉴于人事档案的特殊性，政府在人事档案和服务中应充分发挥其功能，由国家财政统一拨款支持人事档案管理，用于工作人员经费、档案库房的基础设施建设及维护、机构日常运转经费、档案信息化建设等方面的开支，且要求专款专用，不得挪作他用，并建立健全监督保障机制。由此有助于通过行政力量规范人事档案管理错综复杂的情况，建立统一的档案管理标准和模式。

（二）探索政策问题根源，建立人事档案管理的长效机制。从成本分担机制来看，人事档案理应由政府作为成本分担的主体，档案所有者承担必要的成本。之所以人事档案管理和质量一直受到质疑，是因为成本分担机制相关主体的失位和错位，表现在：个人承担大部分人事档案管理的成本却无法充分享受利用权利，人事档案管理部门享受收费带来的“收益”却疏于提升管理服务质量。当政府部门认识到失位和错位所带来政策问题后，开始承担起应负职责，对人事档案管理实施免费政策。然而，免费仅仅是政策的第一步，政府应致力于建立科学合理且长期有效的机制。于是，有学者基于人事档案的实际，提出“由身份型走向信用型是人事档案发展的必然趋势，契约化、社会化、电子化、法制化是人事档案政策创新的必然路径”。有关政府部门应顺应信息时代尤其是“互联网+”时代的潮流，探索建立人才电子档案系统，切实推进人事档案存储电子化和利用网络化；推动档案托管、流转、取用的廉价和便捷化；打破人才流动与个人信用管理体系之间的藩篱，将人事档案的内容和功能融入社会诚信体制，由此实现人事档案科学化管理和有效利用。

（三）克服政策路径依赖，提升人事档案的服务质量。政策变迁过程中，由于规模报酬递增、自我强化机制以及既得利益者对利益格局的固守等因素的存在，往往会出现路径依赖的现象。过去，在档案收费制度背景下，有些人事档案管理部门依靠行政职权行事，体现出处于垂直科层组织顶端的权力特征，管理功能被过度强化，服务意识和理念欠缺。人事档案取消收费后，管理部门因此失去了“创收”的途径，可能会降低管理和服务的质量和水平。建议政府有关部门加强对人事档案管理部门的监督和考核，将人事档案服务质量纳入部门和个人年度绩效考评、工资待遇和职务晋升的范畴，同时建立健全第三方组织考核评价机制，塑造良好的服务形象和声誉。