我国适宜推行的档案机构——档案室和联合档案室

文/华中师范大学信息管理学院 祝苑

针对我国机关档案室的种种不足之处，档案学界有许多不同的主张，一些学者认为应该在我国推行文件中心；有的学者认为应该推行档案管理多元化，主张档案馆、机关档案室、联合档案室、档案寄存中心、文件中心等多种档案机构并存。而笔者认为，我国适宜推行档案室和联合档案室。本文首先介绍和分析了国内外的档案机构；通过对国内外档案机构的介绍和分析，笔者认为我国适宜推行档案室和联合档案室并列举出了五点理由；最后分析了档案室和联合档案室的发展方向，以期对我国档案机构的合理设置问题提供一定的想法和借鉴。

一、国内外现行的档案机构

多年来，档案室工作都是中国档案事业的重要组成部分，在中国档案事业建设中起着很大作用。档案室是中国档案事业的特点之一，世界上很少有国家设置档案室这一机构，但国外有与机关档案室功能类似的文件中心或中间档案馆作为档案机构，文件中心在美国很常见且受欢迎，欧洲各国则大多设置中间档案馆来保管半现行文件。20世纪80年代末，国内开始有一些档案学界的专家学者对国外的文件中心进行了研究和介绍，甚至试点推行，1988年4月，我国第一个文件中心在甘肃省永靖县正式建立。随着我国政治经济体制的改革，档案寄存中心、档案事务所、档案咨询机构等新的档案机构也相继产生。

（一）我国的档案机构。中华人民共和国成立不久，中共中央办公厅、中央人民政府政务院分别召开会议，研究中央一级文书工作和机关档案工作，确定党、政、军三系统的档案实行分工管理，并各自建立起机关档案室。这一时期的档案室主要是贮存档案，为本机关工作服务。党、政、军三个系统分别设立档案室使档案内容被分割，不便于机关领导和各项工作利用。1959年1月，中共中央颁发了《关于统一管理党政档案工作的通知》，要求对党、政、军机关的档案实行统一管理，档案室在业务上接受国家各级档案管理机关的指导、监督和检查。根据这些精神，各级党、政、军机关都开始建立统一的档案室，集中管理档案。随着我国改革开放和经济建设的深入发展，为了适应社会各界对档案的认识和需求发生的巨大变化，科技档案室、综合档案室、联合档案室及各种专门档案室相继建立，在各项事业的发展中发挥着重要作用。1980-1988年，档案管理体制改革处于探索阶段，该阶段主要试点建立了纵向和横向的联合档案室；1988-1991年进入档案管理体制改革的深化阶段，开始触动县级机关档案管理体系结构，尝试建立了县级机关文件中心。随着我国政治经济体制的改革，档案工作发生了变化，出现了一些新问题，为了解决这些新问题，档案寄存中心、档案事务所、档案咨询机构等档案机构应运而生。

（二）国外的档案机构。1.美国的档案机构。在美国，其各州政府及商业机构用来保管半现行文件的机构被称为文件中心。由于文件中心能把机关从大量的档案文件工作中解脱出来，且能保证移交档案馆的档案文件的质量，节省开支，所以美国各州政府以及各商业机构都纷纷建立起文件中心。文件中心起源于美国，且问世后受到许多国家的青睐和效仿，纷纷建立了文件中心或类似于文件中心的机构。2.欧洲的档案机构。英国在第二次世界大战结束时就开始为其中央政府机关筹建中间档案馆，直到1950年，英国公共档案馆在伦敦附近的海斯设立了一个中间档案馆，保存政府各部的档案文件。法国1974年在巴黎附近的枫丹白露建造了一个大型的中间档案馆，被称为巴黎市部际档案馆，也叫枫丹白露现代档案城，用来保存法国中央各部的半现行文件，由法国国家档案馆管理。联邦德国于1965年在波恩附近的巴特戈德斯贝格建立了一个中间档案馆，保存联邦政府各部的档案，并为其服务。1970-1971年，又在波恩附近的奥古斯汀建造了一个中间档案馆，代替先前的中间档案馆，它保管联邦德国中央政府机关的文件，但不包括外交部和国防部的档案文件，这两个部门的文件由另外两个中间档案馆分别保管。3.俄罗斯的档案机构。前苏联在美国及欧洲各国建立文件中心及中间档案馆的影响下，建立了机关联合档案馆和跨机关档案馆。苏联解体后，俄罗斯联邦境内按前苏联党中央档案馆被改造的模式组织了47个共和国级、边疆区或州级的文件中心，还建立了两个中央级文件中心，即俄罗斯近代文件保管与研究中心和现代文件保管中心。

二、我国适宜推行的档案室和联合档案室

近年来，针对我国机关档案室的种种不足之处，档案学界有一些学者主张在我国推行文件中心；还有的学者认为应该推行档案管理多元化，主张档案馆、机关档案室、联合档案室、档案寄存中心、文件中心等多种档案机构并存。笔者认为，文件中心不适合我国的国情和现实需要，而档案机构的多元化也只会导致档案管理的混乱，也违背了我国档案管理体制“统一领导，分级管理”的基本原则。因此，笔者主张在我国推行档案室和联合档案室。具体原因有如下几点：

（一）档案室和文件中心的功能相同。档案室是机关、团体、企业、事业单位统一管理本单位档案的内部组织机构，主要为本单位各项工作提供档案服务，它是文件材料处理部门、业务部门与档案馆的中转站。而美国的文件中心也是介于文件形成机构和档案馆之间的一种中间性、过渡性的保管半现行文件的机构。在我国，文件办理完毕立卷归档后就被称为档案；在美国，具有永久保存价值的文件进入档案馆保存才叫档案；在欧洲一些国家，则认为文件自形成之日起就是档案。尽管国内外文件和档案的划分不同，但都是分阶段来管理的，并且各个阶段都有对应的保管场所和管理形式。因此，虽然我国和美国对这种中间性过渡性的机构的称呼不同，但从档案室和文件中心两者的性质和功能来看，它们所发挥的作用其实是一样的。

（二）我国和欧美国家的政体不同。众所周知，档案室是我国档案事业的特点之一。我国之所以有档案室这一档案机构的存在，与我国的国情和现实需要是分不开的，它是适合于我国的国情和我国档案事业的现实需要的。文件中心起源于美国，其之所以能够在美国得到发展和壮大，是由于它符合美国的国情和现实的需要。欧洲许多国家和美国同属资本主义国家，虽然欧洲一些国家和美国对档案概念的理解不同，但由于他们政治体制相同，所以可以互相借鉴和学习的可行性较大。而我国和美国的政治体制不同，这就导致了我国与其社会管理制度、档案管理体制也不相同。所以，将文件中心直接照搬到我国当然也是不合适的。

（三）档案室和联合档案室在我国的发展较成熟。档案室从我国建国起就开始建立和发展，且经历了草创阶段、改进与发展阶段、停滞阶段和恢复与发展阶段，发展到今天，我国档案室已经形成了其独有的管理体系并取得了一定的成效。联合档案室的出现与推行也正是档案室在社会进步和转型的大环境下发展的结果。联合档案室是在相同的行业系统或区域，将原来若干“小而全”的档案室以纵向或横向的方式联合起来，组织成为一个综合性的档案管理机构，实行统一领导、统一制度、整体开发、综合利用。档案室和联合档案室是根据我国国情和现实发展需要形成的，是我国现有档案理论和档案事业体制创新的结果。因此，笔者认为，撤销档案室和联合档案室代之以文件中心的做法是不现实的，在其现有的体系上重建一套文件中心的体系也是没有必要的；实行档案机构多元化，档案馆、机关档案室、联合档案室、档案寄存中心、文件中心等多种形式档案机构并存会导致档案管理的混乱，档案机构的多元化不应该是没有主体的多元化，而应该遵循我国档案管理体制的基本原则——“统一领导，分级管理”，在符合现实需要和实际情况的条件下，推行成熟高效的档案管理方式和档案保管机构，档案室和联合档案室即符合上述要求。

（四）推行档案室和联合档案室符合我国法律法规。首先，推行档案室和联合档案室符合中华人民共和国档案法第二章（档案机构及其职责）第六条的规定：国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度、监督和领导。其次，推行档案室和联合档案室也符合中华人民共和国档案法第三章（档案的管理）第十三条的规定：各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用；配置必要的设施，确保档案的安全；采用先进的技术，实现档案管理的现代化。

（五）推行档案室和联合档案室符合精简高效原则。档案室已成为我国档案事业中不可或缺的机构之一，联合档案室经过这么多年的发展也取得了明显的成效。联合档案室有利于消除区、县级机关原有单一档案管理模式中机构不健全、人员不稳定、制度不规范、管理水平不高等缺陷，且节省人力、物力、财力等资源，符合精简高效的原则。档案室适合于中央、省、市级机关、事业单位和大型团体、国有企业，而对于其他的区、县级机关、事业单位和小型团体、非国有企业、个人则适宜推行联合档案室。

三、适宜我国档案机构的发展方向

根据我国的实际情况，笔者认为，我国档案室应当在中央、省、市级机关、事业单位和大型团体、国有企业推行，而联合档案室则适宜在区、县级机关、事业单位和小型团体、非国有企业、个人推行。

中央、省、市级机关、事业单位和大型团体、国有企业形成的档案较多，需要单独设立专门的档案保管机构，所以这些单位适宜由国家统一设置档案室来保管档案。而区、县级机关、事业单位和小型团体、非国有企业、个人的档案“小而全”，这些单位的档案室很难保证其工作质量，甚至有些单位根本就没有设置档案室，这样就导致了这些单位档案保管上出现问题，因此，这些单位就适宜设置联合档案室来统一领导、统一制度、整体开发、综合利用，这样有利于实现档案管理的科学化、规范化、标准化、有序化。关于档案室的设置笔者就不赘述，而关于联合档案室的设置，笔者认为，其有两种发展形式：

（一）国家统一设置的联合档案室。区、县级机关、事业单位应当由国家统一安排，分级、分区域设立联合档案室为这些单位无偿提供档案保管、利用和处置服务，联合档案室归地方档案局领导和管理。

（二）经营性的联合档案室。针对小型团体、非国有企业、个人，则适宜设置有偿的联合档案室来为其提供档案的寄存、保管、利用、处置等全方位服务。有偿的联合档案室自负盈亏，接受市场调节，它可以根据保管单位的要求及存放档案的数量来决定保管服务的费用，档案行政管理部门仅对其进行行业管理。当然，国家应当采取一定的措施对有偿的联合档案室加以控制和规范，避免其出现盲目追求利益等不良后果。笔者认为，有偿的联合档案室既可以加快实现档案的社会化管理、激发有偿档案机构的良性竞争，也可以使档案人员自觉提高业务素养、服务意识和竞争意识，还可以促进档案人员的就业。对于企业、单位和个人来说，有偿的联合档案室可以为其提供省时、省力且专业、全面、高效的服务。这样“双赢”的方式难道不是我们想看的结果吗？综上所述，我国应当设置档案室为中央、省、市级机关、事业单位和大型团体、国有企业服务；设置无偿联合档案室为区、县级机关、事业单位服务；推行有偿联合档案室为小型团体、非国有企业、个人服务。这样的档案机构设置才是精简、经济和高效的。

四、小结

关于我国档案机构的设置问题，档案学界有很多不同的观点，争论了很多年也没有一个确切统一的观点。笔者认为，我国档案室应当在中央、省、市级机关、事业单位和大型团体、国有企业推行，而联合档案室则适宜在区、县级机关、事业单位和小型团体、非国有企业、个人推行。本文仅仅是笔者对我国档案机构设置的一些个人的看法和观点，而我国到底应该设置哪些档案机构？哪些档案机构才真正符合我国国情和现实情况？设置哪些档案机构才能使我国的档案工作更加简便、规范、高效和有序等等问题都是值得我们思考和进一步探讨、统一确定的。