领导干部海洋资源资产离任审计探析

2018-11-25广东青年职业学院广东广州510545

商业会计 2018年13期

□（广东青年职业学院广东广州510545）

一、海洋资源资产概述

在沿海地区，对海洋资源的开发可给当地政府带来巨大经济效益，同时会对海洋资源造成一定的消耗和破坏，如何合理利用海洋资源，达到保护海洋资源和开发其潜在价值的有机统一，需要国家和政府的正确引导。

（一）海洋资源资产界定。刘西友（2014）认为，海洋资源是指可以产生经济效益，能够提高未来以及现有社会福利的海洋自然因素，包括海洋景观、海洋矿产、海洋渔业等资源项目。其中，可以明确资源为某一主体所有的，由某一主体拥有开发权利的较为稀缺的海洋资源，视为海洋资源资产进行计量。

（二）海洋资源资产现状。沈满洪（2018）认为，当前陆地和空气等环境开始注重治理并呈现改善状况，但海洋环境依然比较严峻，需要尽快治理。其中破坏海洋环境的人为因素主要有入海垃圾、港口建设污染、矿产开采污染、过度和非法捕捞等，这些行为是可以通过行政手段加以管控的。

目前纳入审计范围的海洋资源资产，一是产生社会经济效益和污染问题比较大的海洋资源资产，二是可以采用一定方式进行计量的海洋资源资产，包括海洋空间资源，如海岸线、海域资源；海洋矿产资源；海洋渔业资源等。审计过程中主要审计此类资源开发所产生的效益，开发过程中资金的合理使用以及开发所带来的环境危害等。

二、海洋资源资产离任审计的重点

（一）运用适当的审计方法进行审计。李博英、尹海涛（2016）探索并归纳了自然资源资产离任审计的方法，包含基于自然资源资产负债表的审计方法、基于环境会计理论的审计方法、资源环境状态比较法、模糊综合评价法等八种方法，其中“资源环境状态比较法”是对涉及自然资源资产审计的资产状态和状态价值进行纵向比较，评估随着时间或空间变化，人为作用对资产状态影响的优劣或价值影响程度。

海洋资源资产审计指标数据的获取有一定的专业性和难度，难以精确，而且现有监测频次较低。以深圳市为例，深圳市规划和国土资源委员会2018年4月发布的《2017年深圳市海洋环境状况公报》显示，2017年分别于3月、5月、8月、10月监测了4次海水水质；近岸海域沉积物则于2017年8月份监测了1次；海岸线数据则多年未变，一直沿用2008年数据（王志豪，2015）。单一年度获取的审计数据较少，频次较低，较适宜做趋势分析，笔者认为“资源环境状态比较法”较适宜海洋资源资产的审计。

（二）审查海洋资源资产相关政策的制定和执行情况。审查领导干部任职期间执行国家相关法律法规情况。如审查当地政府对海洋功能区划制度、海域使用权制度、海洋倾废许可、捕捞许可等政策的执行情况，是否有超越职权等违规行为，有无在社会上造成较严重的负面影响等问题。

审查海洋资源各管理部门在职责范围内，是否为本地区制定了相应的海洋资源资产开发和管理政策，当地政策有无与国家现行法规条例相悖。如审查当地政府所制定的海洋生态线保护制度、海岸保护利用规划、海域管理制度等，是否建立健全海洋服务保障机制、海洋突发事件的应急管理机制等。

（三）审查当地各海洋管理机构的管理有效性。审查当地海洋资源资产的管理机构设置是否健全。海洋资源管理部门主要有市海洋与渔业局、市环境保护局、市财政局、市国土资源局等。可以将市发改委、市经信委、市农委等资源环境上级主管部门纳入审计组，对海洋资源管理部门进行联合审计，以涉海工程项目为切入点，针对建设用海规划、海域管理的审批流程、监管措施的合规性进行审计，重点关注违反海洋功能区划、违法用海、严重影响海洋环境等管理事项。重点关注是否按照要求编制区域建设用海总体规划和细则；是否按规定的审批权限发放海域使用证；用海单位是否按申请的用途使用海域和保护海洋环境，是否存在无证用海、先建后批等情况；检查海洋资源管理部门履行海域管理职责时，有无案件查处率低、处罚标准低、处罚结果执行不到位等现象。

（四）审计海洋资源资产的开发利用情况。审查当地海洋资源资产的种类、分布、规模、价值等基本情况，掌握领导干部任职期间海洋资源资产变化的趋势和原因，审查海洋空间资源、海洋渔业、海洋能源等重点资产的开发利用和监管情况，重点关注当地有无大型填海工程，填海是否占用了稀缺海岸资源；是否按规定的权限和范围发放渔业捕捞许可证书，对无证捕捞、过度捕捞的管控情况；海洋矿产资源开发是否遵循海洋功能区划及海洋石油勘探环境保护条例等。审计该地区海洋资源资产的开发项目所筹措的资金来源和数额是否真实，资金使用过程中的管理情况、支出合理性和产出效益。

（五）审计海洋资源资产的保护和修复情况。审查当地是否严格保护生态脆弱区，对已受损的生态系统是否展开修复整治。审查海洋自然保护区的环境保护效果；评价天然海岸线资源、海岸带防护林等是否得到有效保护；审查海洋资源污染防治情况，检查排污口建设、管理及整治是否符合污染管理条例；关注污水处理厂和垃圾处理场的建设运营情况；审查船舶垃圾收集处理情况、溢油污染对海洋环境、海洋生物和养殖资源等造成的危害等；关注近岸海域环境监测体系是否完善、是否具备环境风险预警和应急能力等。审计生态修复工程专项资金申请、到位和使用情况，以及修复项目所产生的经济、社会及生态效益情况；审查水产养殖清洁工程项目实施前后周边水域环境和对养殖户经济收益的影响。

三、海洋资源资产离任审计的主要措施

（一）了解当地海洋环境保护整体机制和监测体系

可以召开审计专题座谈会，请当地海洋资源管理部门单位主要负责同志进行座谈，了解当地海洋环境保护管理体制、近岸海域环境监测体系等方面的情况；审计组成员独立、随机走访相关单位和近岸海域附近村庄、企业等，调研重点海洋资源资产的管理模式和相关决策流程，对可能存在的重大事项及其影响做出初步判断。

（二）检查当地海洋资源资产管理制度是否健全。审计组进入被审计单位，审阅相关资料和工作规划、各类批文等，重点关注海洋资产管理部门编制的区域建设用海规划、海域使用规划、海洋渔业调查评估制度、水域滩涂养殖规划、污染防治和处理等制度的建立健全和执行情况。审阅当地生态文明建设、海洋资源资产管理有关的各种重大决策制度，如各种议事规则、工作规则、三重一大实施细则等，综合评价领导干部在任期间涉及的重大决策制度的数量、涉及重大项目的金额等情况。

（三）对重大开发、保护项目进行抽查和详细审计。根据当地重点海洋资源资产的管理情况和相关制度完善情况，进行综合分析和风险评估，合理确定重大决策事项的定性定量标准。对照国家有关规定和当地政府部门的标准，审计海洋资源资产重大专项资金，如专项开发资金，利用和修复专项资金的分配、管理和使用情况，审计海域使用金、海洋矿产资源费、生态整治修复工程及有关专项资金的财务收支是否真实、合规等，并填制审计工作底稿。

（四）运用信息化技术对数据进行搜集和分析。应结合经济责任审计资料和专项审计资料，充分利用当地海洋资源相关部门的数据平台进行审计数据的采集，涉及到多部门采集数据的，如市海洋与渔业局、市环境保护局、市财政局、市国土资源局等重要部门，可建立大数据共享平台。同时，在提取和收集审计资料过程中，审计机关很难对被审计单位提供的数据进行全面核实，某些审计指标需要聘请专家团队或向第三方专业机构调查取证。

对于海水质量、生物多样性种类、近岸海域一二类沉积物比重、赤潮发生频率等数据，进行趋势分析；对专项开发资金和污染治理资金的收支情况和管理情况进行合法合规性审计；对海面漂浮垃圾、海滩垃圾等难以做精确定量分析的指标，可以估计其大概数据，进行定性描述；对当地政府相关法律法规的制定情况和管控力度、入海排污口的设置管理状况等进行描述性分析。综合运用多种方法对收集的数据进行分析，多角度分析审计数据偏离正常的金额和程度，从而更好地得出审计结论。