浅谈国有企业制定规章制度的必要性

顾健超

国有企业是由国有资产管理部门为资产的投入主体是国有资产管理的组织。国有企业在中国的国民经济发展历程中，有着非常重大的意义。作为从战争年代逐步过渡到改革开放经济大发展时代的重要经济体，长久以来国有企业扮演者中国经济中流砥柱、老大哥的角色。经过20世纪90代中国国有企业改制后，目前我国的大型国有企业基本都是对国民经济产生重大影响的行业，如核电、船舶、航空、医药等行业。这个类型的国企经过多年的发展，市场经济的大浪淘沙，大都已建立了比较规范的企业管理制度。然而在劳动用工关系的管理方面，则缺乏相应的规章制度。

“国务院1982年发布了《企业职工奖惩条例》，1986年发布了《国营企业辞退违纪职工暂行条例》，这两个规定确立了我国的劳动纪律制度。《企业职工奖惩条例》、《国营企业辞退违纪职工暂行条例》，对于强化劳动纪律，维护社会化大生产的秩序，曾起了重要的作用，但也应看到，这些规定从思路上与现代市场经济不相符合的。

随着2008年《劳动合同法》的实施，《企业职工奖惩条例》、《国营企业辞退违纪职工暂行条例》已经被废止，越来越多的国有企业已经意识到制定一部合法的、规范的、适应国有企业特点的企业内部法律—规章制度，对于构建企业内部和谐的劳动关系，管理员工的劳动纪律，防范劳动用工风险有着及其重要的意义。

在中国劳动者长久以来的观念中，国有企业都以铁饭碗，终身制的形象出现，究其原因主要还是因为计划经济体制下，劳动力流动阻碍较大。即使在劳动力市场得以充分流动的今天，国有企业的人员流动率仍相对较低，国有企业在人员管理上带有深刻的行政烙印。如果说有人将外资企业比作出租车，只要你有能力，想上就可以上，想换车就可以换车的话，那么国有企业则是一趟单程车，上了这趟车的人就要做好长期甚至一辈子工作的打算。这一方面形象的说明了当前经济形势下，国有企业仍具有稳定性高的特点，也从另外一方面说明了在当前劳动法律制度下，国有企业在没有类似《企业职工奖惩条例》、《国营企业辞退违纪职工暂行条例》这样的制度保证的情况下，对于严重违反劳动纪律的员工，而要与之解除劳动关系的情形也比较少发生。

有人将国有企业规章制度比作一个企业的“内部法律”，一部完善、合理、合法的规章制度对于提高企业管理效能有着重要的作用。如果说国家制定的有关劳动法律法规是国法的话，在国有企业管理劳动关系过程中仅具有指导性的作用，那么企业内部的规章制度则是一部家法，国有企业的正常生产经营管理和员工的工作行为需要企业规章制度来明确行为准则。它体现着一个企业的企业文化，也更贴合企业的战略发展需要，弥补了劳动法律体系中尚不完善的地方，细化了劳动法律所未规定的内容。

纵观当前的司法实践，大部分企业在处理劳动者解除劳动关系的时候，基本都以劳动者严重违反企业规章制度为理由来解除劳动关系。因此，对大部分于国有企业而言在《企业职工奖惩条例》、《国营企业辞退违纪职工暂行条例》这两部法律废止后，制定一部完善、合理、合法的规章制度， 来替代这两部法律法规废止后所出现的制度空白显得更为重要性。

一部完善、合理、合法的规章制度对于国有企业人力资源管理有着如下意义：

有助于构建企业内部和谐的劳动关系，有助于加强员工的劳动纪律，有助于防范劳动用工风险。

1 完善的规章制度有助于构建企业内部和谐的劳动关系

国有企业的规章制度是国有企业制定的组织劳动过程和进行劳动管理的规则和制度的总和，企业的内部法律。制定一部合法、合理的规章制度，可以有效保障国有企业的经营管理运作有序化、规范化，尤其是对于降低国有企业的经营成本有着重要的意义。

一方面，单位内部的规章制度是企业为了完成其战略目标制定的规范员工行为的准则，传递着企业的价值与文化。通过制定、发布这样的行为准则，为员工在生产过程中提供了行为指导，价值准则，比如大部分企业在规章制度中，会根据企业的特点明确自己的作息时间，如坐班制、倒班制、弹性工作制等，员工通过这些准则，明确了自己该做什么，不该做什么，从而使员工预测到自己的行为的后果，引导员工去做符合企业价值的行为。

另一方面，单位的规章制度必须对于关乎劳动者切身利益的内容有明确的规定，比如劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训等，通过规章制度的形式明确下来，一旦国有企业在这些内容上造成劳动者的利益有所损失，劳动者可以及时发现维护自身利益，也可以以规章制度为依据，通过司法渠道维护自己的合法权益，从而使得劳动者权益有所保障，激励其不断提高工作表现。

国有企业规章制度通过传递企业价值，引导员工做出合乎企业发展的行为，通过规章制度的形式确保企业保护劳动者的合法权益，激励员工提高绩效，从而建立企业内部和谐共生的劳动关系，提高企业的经营管理效率。

2 完善的规章制度有助于加强员工的劳动纪律

企业通过规章制度的条款，明确违法劳动纪律的处罚后果来威慑员工，使得劳动者能够明确被告知什么样的行为，会得到什么样的处罚，以便在行事时能预测到在劳动生产过程中的行为会引发的后果，评估行为的价值与风险，从而从根源上抑制违反规章制度行为的发生。其次，通过对于规章制度条款的真正落实，即对于违反规章制度行为的惩处，让违反规章制度的员工从中吸取教训，也对于其他员工起到警示作用，达到警戒和威慑的效果，使得规章制度的条款不再是一纸空文，加强员工的劳动纪律性。

3 完善的规章制度有助于防范勞动用工风险

根据劳动力支配权让渡的学说，劳动关系的订立是双方协商一致的结果，劳动者承诺根据劳动合同付出劳动，获取报酬。在此过程中劳资双方权利义务的实现需要多种措施来保证，劳动合同、集体合同、企业规章制度、和国家法规政策都是相当重要的制度的保证。

国有企业规章制度明确了国有企业的正常生产经营管理和员工的工作行为需要的行为准则，它更贴合企业的战略发展需要，弥补了劳动法律体系中尚不完善的地方，细化了劳动法律所未规定的内容。更重要的是企业规章制度明确劳资双方的权利和义务，为具体的明确劳资双方实现权利和义务的措施、途径和方法等。因此，当劳资双方的权利和义务以及权利和义务实现的措施、途径和方法通过规章制度加以明确、具体后，就可以大幅度防止纠纷的发生，从而可以维护企业正常的生产和工作秩序。

笔者供职于一家大型国有设计单位的人力资源部，由于是设计型单位，公司对于生产人员的劳动纪律还是比较人性化的，然而对于一些严重违反公司劳动纪律，造成恶劣影响的员工，公司亦会采取相应的措施。而在这样的情形下，公司则需要收集员工违反劳动纪律的各类书面证据，而公司所制定的规章制度则是处理这些纠纷的唯一依据。

员工甲，于2012年11月1日起向所在部门书面提出为期一个月的休假申请，部门领导根据当时的生产经营状况，予以准假；2012年12月1日起，员工甲通过电话向所在部门领导再次提出为期一个月的休假申请，部门领导当即拒绝，并发布书面通知要求其于2012年12月15日至公司报道，恢复日常工作。但是该员工至2013年1月仍未来公司报道，并且再未向部门领导请假。

在发生该起事件后，公司依据公司的《考勤制度》及《员工手册》：“员工连续旷工满10天，即作为旷工处理”，“以下情形为严重违反劳动纪律：1.旷工……”，进行处理。

根据以上两项公司的规章制度，结合《劳动合同法》第39条第2款：“劳动者有下列情形之一的，国有企业可以解除劳动合同：（二）严重违反国有企业的规章制度的。”公司向其发送了解除劳动合同的书面通知书，并要求其于规定日期内至单位办理离职手续。

在这起案例中可以看到，国有企业制定的规章制度是国有企业处理劳动纠纷的一项重要依據，若员工甲对解除劳动合同的处理结果提出异议的话，大可以诉诸法律，作为国有企业其所作出的处理完全是合理、合法、有据可循的，即使进行劳动仲裁，国有企业也可以掌握主动。

因此，制定国有企业规章制度可以帮助企业规避劳动用工风险，帮助企业更好的运转，配合企业做好经营管理工作。

4 结论

当今企业的首要目的就是获取利润，国有企业亦是如此，不再是干好干坏都一样，人人都有三十六块的大锅饭年代，国有企业也要追逐利润，参与市场竞争，使得劳动关系对抗性问题逐渐凸显。

不可回避的是，企业在生产管理，追求利润的过程中，劳资矛盾是无法回避的，尽管国有企业在其发展历程中以及企业文化上，大都比私营企业、外资企业更为人性化，更考虑人情味，但是仍无法回避劳资矛盾的发生。国有企业的人力资源管理者所能做到的，无非是通过制度手段防范风险发生，矛盾发生后尽量缓和矛盾，消除和杜绝矛盾是不肯能的。一旦劳资双方之间发生不可调和的矛盾，诉诸法律是唯一的解决途径，劳动争议仲裁机构和法院审理劳动案件时，企业的规章制度同劳动合同、集体合同一样都规定了劳资双方的权利和义务，规章制度会成为一项重要的审判依据。2001年最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第19条规定，“国有企业根据《劳动法》第4条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”由此可见，《劳动合同法》对于劳动报酬、工作时间、劳动保护等直接关系到劳动者权益的内容作出了强制性规定。同时，又把制定规章制度，并以此对员工进行实际管理的权利留给了企业。比如《劳动合同法》第39条明确规定，劳动者严重违反国有企业的规章制度，国有企业可以随时解除劳动合同。什么是严重违反国有企业的规章制度，需要企业事先作出规定，即首先国有企业必须要有明确的、合法的规章制度存在，其次国有企业的规章制中必须对何为严重违反规章制度的行为作出明确的界定。绝大多数企业在面临劳动争议纠纷中解除劳动关系这一难题时，都输在了“规章制度”上。规范的企业则正是在制定规章制度的时候就充分考虑所有的情形，将可能成为争议焦点的内容加以细化，并用书面的形式固定下来，一旦发生争议，这样的规章制度便能维护企业的合法权益。

完善的规章制度可以大大扩展企业的权利，维护企业的合法权益。但是，如果规章制度不完善，则应当按照对员工有利的方向解释。比如，单位规章制度中规定：如果员工在禁烟区吸烟，单位有权警告、记过直到解除劳动合同。而这样的规定，在处罚方式上是个选择题，明显不确定。在这种情况下，就应以对员工有利的原则为出发点，从轻发落。

另外，在司法实践中，大部分企业与劳动者解除劳动均以《劳动合同法》第39条第2项规定严重违反国有企业的规章制度的，国有企业可以解除劳动合同，为由与劳动者解除劳动关系。然而，国有企业往往为规避劳动法相关规定，通过制定含有“某某行为属于严重违反单位规章制度”内容的规章制度，并以此为依据解除劳动关系，企图通过合法形式达到单位的非法目的。这类企图通过合法形式达到单位的非法目的规章制度，在司法实践中是难以达到制定者最初期望的效果的，反而会使企业规章制度存在内容不合法，从而使得其失去法律效力的情形发生。

因此，企业在制定一部规章制度时，首先要确保规章制度的内容的合法性、合理性，程序的合法性，这样才能使规章制度能真正的发挥作用，对劳资双方产生约束、发生效力，在发生劳动争议的时候，有据可循。其次是用好规章制度这把双刃剑，明确劳资双方的权利义务，保障员工的各项权益，同时明确违章制度的各类情形，保护好企业的合法权益。

综上所述，国有企业作为国民经济的重要经济支柱，在《劳动合同法》实施后，劳动纠纷频繁发生的大趋势下，企业内部规章制度作为企业的“内部法律”，一部合法、完善的企业规章制度，有助于企业对于构建企业内部和谐的劳动关系，管理员工的劳动纪律，防范劳动用工风险，因此国有企业制定规章制度显得非常必要。

参考文献

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