基于耕地发展权价值测算的陕西省耕地保护补偿研究

张 浩，靳亚亚，王 博，冯淑怡，曲福田



基于耕地发展权价值测算的陕西省耕地保护补偿研究

张 浩1，靳亚亚2，王 博1，冯淑怡1※，曲福田1

（1. 南京农业大学 中国土地问题研究中心，南京 210095； 2. 浙江大学 土地与国家发展研究院，杭州 310058）

基于耕地发展权价值视角测算耕地保护补偿价值，建立耕地保护补偿机制，有利于明确耕地保护权责、调动耕地保护主体的积极性、促进各区域经济发展和耕地保护的均衡和谐。因此，为准确测量耕地发展权价值，建立起融合耕地发展权价值在内的耕地保护补偿机制，该文以陕西省为例，基于耕地发展权价值测算视角，构建耕地发展权价值测算方法体系，测算了耕地盈亏平衡和耕地发展权价值，最终依据该价值确定出相应的补给和受偿情况。研究结果表明：1）2015年陕西省总体处于耕地亏损区，总赤字面积为39.52×104hm2，人均耕地赤字面积为0.0136 hm2，耕地总面积赤字率为9.89%；2）在省级层面，陕西省现实耕地发展权价值为50.57元/m2，考虑到陕西省耕地盈亏量，陕西省总体耕地发展权价值处于亏损状态，因此在国家未给予政策优惠的情况下实际需要支付1998.50亿元的耕地发展权资金；3）在地级市层面，西安市、汉中市、商洛市、延安市、安康市和铜川市6市（亏损程度从重到轻排序）处于耕地发展权价值补给区域，而榆林市、渭南市、宝鸡市和咸阳市4市（盈余程度从高到低排序）则处于耕地发展权价值受偿区域。

土地利用；农产品；耕地保护补偿；耕地发展权价值；陕西省

0 引 言

发掘耕地外部性潜在价值，建立耕地保护补偿机制已经成为当前中国土地管理的重大实践、政策和科学理论问题[1]。保护耕地对于维护国家粮食安全和社会稳定具有重要的战略意义。但是近年来中国耕地保护工作执行效力欠佳，耕地流失破坏现象突出。数据显示，1985－2008年，中国耕地面积共减少346.4×104hm2，年平均减少15.1×104hm2 [2-3]；2009－2015年，中国耕地面积共减少38.6×104hm2，年平均减少6.4×104hm2。按照现有的研究表明，当前耕地大量损耗的一个重要原因就是耕地的外部价值没有得到正确认识，占有耕地付出的代价过低[4]。因此，基于耕地发展权价值视角测算耕地保护补偿分区价值，建立耕地保护补偿机制，有助于在确保国家粮食安全基础上，解决区域经济发展与耕地保护权责模糊、耕地保护主体与收益主体利益非对称、国家征收耕地补偿费用偏低以及农民权益保护等问题[5]，从而调动耕地保护主体的积极性、提高耕地保护效率、促进各区域经济发展和粮食安全的均衡和谐[6]，为耕地补偿工作在全国全面铺展做好前期工作。

学术界关于耕地保护补偿方面的研究大体上基于3类原理：外部性内部化原理、社会平均收益原理和发展权原理[1]。外部性内部化原理是基于耕地农业利用产生的外部性（社会功能、生态功能），对农民保有与保护耕地给予相应的经济补偿。该类研究主要着眼于耕地非市场价值，运用特征价值分析法（hedonic price method，HPM）[7]、条件价值法（contingent valuation method，CVM）[8-9]、选择试验模型法（choice experiment，CE）[10-11]等方法测算耕地保护补偿价值，也有学者探索了耕地保护资金分配的影响因素[12]，但该类以个人意愿为主要依据的测算方法主观性较强，无法客观反映耕地市场价值；社会平均收益原理是指农民从事农业劳动应该得到社会平均工资，投资农业生产经营的资本也应得到平均利润，有学者通过边际分析法测算了耕地补偿理想值，并提出通过设置耕地保护经济补偿资金和改革现有粮食直补方式等措施，提高农户耕地保护动力[13]，但以该思路构建的耕地保护补偿方案主要是政府直接补贴至农户，可能存在补贴力度有限、补贴资金分散、耕地保护效果不明显等问题；发展权原理是指在土地用途管制制度背景下，赋予农民或者农村集体获得耕地非农化的财产性权能，使得农户获得耕地转为建设用地的潜在收益，弥补农户因无法转变耕地用途所产生的机会主义成本，有利于凸显耕地的资产属性，实现耕地的市场价值，且兼具公平性、可操作性和可持续性。

部分学者在理论探讨耕地发展权的基础上[14]，例证了农地发展权价值测算的重要性[15]和可行性[16]，并对其计算方法[17]和运行机制[18]进行了研究。然而，当前关于耕地发展权价值的测算方法尚未达成共识，且测算准确性有待进一步考量，研究视角也有待进一步拓展。另外，在耕地保护补偿分区方面，学者们主要从粮食安全或生态安全[19-20]、“耕地—经济”协调性[21]和虚拟耕地流转[22]等视角测算耕地赤字/盈余状况，鲜有研究将耕地补偿分区与耕地发展权进行融合考量。虽然部分学者尝试将耕地发展权价值融入耕地保护补偿价值测算中，但是已有成果在耕地发展权测度上不够清晰，并且限于研究区域设定在县级层面，未对研究区域进行划分，无法建立起融合耕地发展权价值在内的耕地保护补偿机制[5,23]，故研究存在一定的局限性。

鉴于此，本研究在坚持合理性、现实性和可操作性的基础上，尝试将耕地发展权价值融入到耕地保护补偿中，具有一定的创新性。具体地，本文拟以陕西省为例，在核算陕西省各地级市耕地面积盈亏的基础上，划分耕地发展权价值补给区域和受偿区域，并根据耕地发展权原理，构建耕地发展权价值测算方法体系，测算耕地发展权现实价值，最终依据该价值确定出相应的补给和受偿情况，以期在完善耕地保护补偿理论的基础上，为政府部门出台耕地保护补偿政策提供参考。

1 研究方法

耕地发展权价值测算是建立融合耕地发展权价值在内的耕地保护补偿机制的重要基础。本文首先根据粮食供求法测算出耕地盈亏量，进而通过耕地潜在价值与耕地经济价值、社会价值和生态价值的差值推算出耕地发展权价值，并最终计算出耕地保护补给值，为建立更为有效的耕地保护补偿机制奠定基础。此外，本文测算出了理想耕地发展权价值，又根据现实情况（土地可开发强度）对理想耕地发展权价值进行了修正，既有理论基础，又符合土地开发利用现状。

1.1 耕地面积盈余或赤字核算

根据粮食供求平衡法测算区域耕地盈亏量，测算一个区域耕地盈亏量。

1.1.1 区域耕地需求量

影响一个区域粮食耕地需求量的因素主要包括该区的总人口、粮食单产（单位播种面积的粮食产量）、粮食自给率、复种指数（农作物播种面积与耕地面积之比）、粮作比（粮食作物播种面积占农作物播种面积的比例）和人均粮食消费水平等方面[6,24-25]。

1.1.2 区域耕地供给量

一个区域的耕地供给量即为该区当年的耕地总面积1，人均耕地供给量1可由式（3）求得。

1.1.3 耕地盈亏量计算

区域耕地盈亏量的测算主要依据区域耕地需求量和供给量之差来确定。

式中1表示一个区域的人均耕地盈亏量（hm2），若1大于0即意味着该区耕地供给大于需求，整体处于盈余状态，反之则处于耕地亏损状态；1表示该区域耕地总盈亏量，hm2。

1.1.4 相应参数选择

依据《国家粮食安全中长期规划纲要2008－2020年》要求，考虑到国际粮食市场自由贸易可以在一定程度上补充中国粮食的不足，安定的社会环境下并不需要100%的粮食自给率。另外，时任国务院总理的温家宝同志在2008年国务院常务会议上强调粮食自给率要稳定在95%以上。因此，结合多数专家的意见（自给率90%～95%），本文将粮食自给率暂定为95%。联合国粮农组织认为，一国人均粮食低于400 kg会威胁到粮食安全。周小平等[6]以粮食安全为出发点，将粮食消费需求划分为低水平380 kg、中等水平（即小康水平）400 kg、较高水平420 kg。基于学者理论研究与中国发展目标，本文将人均粮食消费量定为400 kg。

1.2 耕地发展权价值测算

学术界关于耕地发展权的价值测算有多种方法，其中具有代表性的是从理论出发认为耕地发展权价值等于耕地转为建设用地的机会成本与耕地本身经济效益的差额[26]。该方法在一定程度上能够测算出耕地发展权的价值，但是机会成本以单位建设用地二三产业产值代替不够具体和准确，耕地价值只涵盖经济价值也不够全面，主要原因在于：第一，建设用地的价值与原有耕地价值之间的差值可以作为耕地发展权价值。耕地发展权价值是耕地利用向综合效益最高和收益最高的方向转移所产生的价值，理论上所有农地都有转为建设用地即最佳利用方向的权利和可能，但是由于分区管制对不同地块发展权作出不同限制，就导致了“意外收益—意外损失”困境[1]，并且如果农地用途只限定为农业耕作而不能随意改变时，就存在机会成本，这就是农地发展权的价格，也就是将农地变更为建设用地用途时的土地增值，因此，耕地发展权的价格应为土地作为建设用地与土地作为耕地的价格差；第二，耕地价值应包括经济、社会和生态3大价值。本文设定耕地的发展权价值为耕地潜在价值（主要转为建设用地）减去耕地经济价值、社会价值和生态价值。一方面，耕地是一种集社会、自然和生态一体的复合资源，耕地不仅能够为人类提供生产和生活资料，产生经济效益，而且还具有涵养水源、调节气候、净化空气等生态效益以及社会保障、社会稳定等社会效益，因此耕地价值应兼具经济、生态和社会3大价值[27]。另一方面，由于耕地转变为建设用地的同时，耕地的各项功能也不复存在，农民不可能同时享有耕地外部性价值（社会价值和生态价值）和耕地发展权价值。第三，耕地潜在价值需要根据现实情况加以修正。耕地的潜在价值是指耕地具有开发为高于现有价值用途的可能性，但同时受国家土地用途管制限制当前却无法实现的价值。现有文献关于耕地潜在价值的衡量多是用建设用地潜在收益直接表征[5,28]，测算过程未结合现实情况。本文在测算耕地潜在价值过程中充分考虑了区位特征和土地可开发强度，测算过程更为准确，也更贴合实际情况。

1.2.1 耕地经济价值测算

由于耕地天然生产的自然属性，耕地经济价值主要体现为耕地用于农业生产所获得的农产品的价值，表现为耕地的经济产出功能。耕地资源不仅提供人类生存必要的食物，而且为工业生产提供原材料，是人类文明进程中的重要基础。但是基于级差地租理论，不同的耕地农业生产能力或者产出价值具有差异，而耕地经济价值主要受诸如耕地地块质量、区位条件、技术水平、市场状况等方面的影响[29]。该部分主要运用较为成熟的收益还原方法测算耕地经济价值，由于农户的农业生产享受一定的补贴，需要对耕地资源的纯收益进行适当修正，耕地经济价值具体测算公式为

其中，“三项补贴”是政府对农业生产最主要的补贴项目，根据2012年陕西省财政厅发布的《陕西省财政厅关于调整粮食直补和农资综合补贴有关政策的通知》[30]，2013－2015年关中（西安、宝鸡、咸阳、渭南和铜川）、陕南（汉中、安康和商洛）、陕北（榆林市和延安市）三大区域补贴标准分别为1 215、1 080、840元/hm2，据此求得各市农业补贴额。

1.2.2 耕地社会价值测算

耕地社会价值主要包括社会稳定价值和社会保障价值2个层面。一方面，耕地具有社会稳定性功能。由于兼业工作具有不稳定性，农业生产成为兼业农民最为稳定的就业渠道与收入来源，耕地也就成为农民进城务工的最后一道屏障，保障了农民进城失利后的就业问题；另一方面，耕地具有社会保障性功能。中国农村社会养老保险起步较晚，起点较低，尚不能全面保障农民的养老问题。耕地在一定程度上可以替代政府社会保障资金，承担起保障农民个人生存和延续后代的功能[31-32]，能够对中国农村尚处于初级阶段的养老保险体系起到补充作用。本部分主要从社会稳定和社会保障2个方面测算耕地社会价值：测算方法借鉴廖和平等[26,33]的耕地社会保障价值测算模型。具体测算过程如下

1.1.3 比赛时间与辅导训练 学校“现代杯”的举办时间定在每年6月上旬，参加对象是在校二年级口腔技术专业学生。为提高赛事整体水平，我们指定专门的指导教师进行辅导，介绍比赛规则和评分标准。赛前面向全体学生开放实训室、延长集中训练时间、有针对性地进行指导、组织学习小组进行技术交流，在校内展示学生作品，提高学生参赛水平。

式中V为单位面积耕地社会价值，元/hm2；1指单位面积耕地社会稳定价值，元/hm2；2指单位面积耕地社会保障价值，元/hm2；1为单位面积耕地社会稳定年收益，元/hm2；2为单位面积耕地社会保障年收益，元/hm2；1指城镇失业保险基金支出，元；2指农村失业保险基金支出（从事农业生产的农户无法享有该保障资金，故默认为0元）；1为政府支付城镇职工社会养老保险，元；2为政府支付农民养老保险基金，元。

1.2.3 耕地生态价值测算

生态系统指由生物群落与无机环境构成的统一整体。耕地本身及其农作物组成了不仅具有生产功能，还具有生态性、多宜性、多样性的完整生态系统。以耕地为核心构建的生态系统能够起到气候调节、涵养水源、控制侵蚀、保护土质等的作用，可以改善人类的居住环境，维护生态平衡。任何一个国家保护耕地、限制耕地转为建设用地，都是为人类生态环境做贡献[14]。因此，耕地在生态系统的循环过程中，具有重要的生态环境价值。

一般化的耕地生态价值测算。根据谢高地等[34]耕地生态价值的测算方法，不同类型耕地功能的生态价值可以根据各作物当量因子权重来计算，此处采取中国耕地生态系统服务价值当量因子进行计算（见表1）。

基于区域差异情况下当量因子的进一步修正。生态系统在不同区域的内部结构与外部形态是不断变化的，因而其所具有的生态服务功能及其价值量也是不断变化的。生物系统食物生产、原材料生产、净化土壤、改善小气候、保护生物多样性、改善大气质量、景观愉悦与生物量在总量上呈正相关关系，水土保持、涵养水源与土壤保持密切相关。基于以上认识，本研究进一步分析确定了净初级生产力（net primary production, NPP）和水土保持的空间因子，结合生态系统服务价值当量表，通过下式计算耕地生态价值[35]。

表1 中国耕地生态系统服务价值当量因子表

计算耕地生态价值的公式为

式中V为单位面积耕地生态系统服务价值，元/hm2；为农产品种类；为农产品总播种面积，hm2；为生态系统服务功能的单位面积当量因子；1/7是自然生态系统提供的经济价值与现有单位面积农田提供的食物生产服务经济价值的比值[36]；Z指生态系统第地区的NPP空间调节因子；K表示第地区的水土保持空间调节因子；1表示食物生产、原材料生产、净化土壤、改善小气候、保护生物多样性、改善大气质量、景观愉悦等7类功能；2表示水土保持和涵养水源2类功能。

其中，耕地NPP和水土保持[37-38]空间调节因子计算方法为

1.2.4 耕地的发展权价值测算

依据耕地发展权价值测算部分的逻辑，耕地发展权价值主要从耕地潜在市场价值中扣除耕地经济价值、社会价值和生态价值。耕地潜在市场价值主要通过建设用地价值来反映，建设用地价值则主要体现在商业用地、住宅用地和工业用地3类，本文假设耕地转化为3类建设用地的概率相等，则各区域的建设用地基准地价应是商业、住宅和工业用地基准地价的加总平均值。对于耕地发展权价值的测算需要考虑以下几个方面：第一，不同区位的耕地转化为建设用地的几率不尽相同；第二，建设用地价值区域差异明显，不同区域的耕地转化为建设用地价格差异较为显著；第三，按国际惯例，一个地区国土开发强度（建设用地占该区域总面积的比例）的警戒线是30%，且现实中耕地全部转为建设用地的情况不会发生。为此，借鉴杜能农业区位理论，本文考虑到城市的辐射范围，依耕地距离城市由近及远依次划分为环城耕地、远郊耕地和偏远耕地，并假设3类耕地的占比结构为1:2:3，考虑到环城耕地价值＞远郊耕地价值＞偏远耕地价值，本文基于陕西省2015年度城镇基准地价更新和调整公示结果，按照市县乡三级行政区域的综合基准地价（商业、住宅和工业用地的平均值）设定环城区、远郊区和偏远区3类耕地潜在价值，其中，环城区的耕地潜在市场价值主要参照市开发区、新城区的综合基准地价；远郊区的耕地潜在市场价值是市辖范围内各县城周边区域综合基准地价的平均值（各县最后一级基准地价）；偏远区的耕地潜在市场价值是市辖范围内各县乡镇基准地价的平均值。其中，在求取县、乡两级基准地价过程中，将严重偏离县乡平均基准地价的异常值剔除。3类耕地潜在价值依比例相加再扣除原耕地经济、社会和生态价值后的所得即为理论上的耕地发展权价值，但得出的耕地发展权价值还是相对理想化，考虑到开发强度的国际警戒线，还应将理想的耕地发展权价值进行修正。具体计算公式如下

1.2.5 耕地发展权给付值测算

耕地发展权的给与付的具体情况取决于公式（4）和（5）中所测算出的各市的耕地盈亏情况，而给付额度则主要取决于公式（17）中所测算出的各市的现实耕地发展权的价值。具体测算公式为

2 实证分析

2.1 研究区域概况

陕西省地处中国西北地区的东部（31°42′－39°35′N，105°29′－111°15′E），南北狭长、东西宽短，纵跨黄河、长江两大水系，具有承东启西的区位之便。截至2015年底，全省总人口共计3 793万人，其中城镇人口2 045万人；土地总面积20.56×104km2，其中耕地面积4.0×104km2，建设用地面积10.73×104km2。全省地形地貌较为复杂，地势南北高、中部低，由西向东倾斜，以北山和秦岭为界依次分为陕北黄土高原、关中平原和陕南秦巴山地。

陕西省处于粮食非主产区，耕地保护效果不佳，粮食作物播种面积减少趋势严重，从1978年的448.8×104hm2降低至2015年的307.35×104hm2。另外陕西省土地整体平整情况较差，水土流失也较为严重。陕西省粮食产量尚未摆脱“靠天吃饭”的尴尬局面，粮食仍然处于脆弱的紧平衡。

2.2 数据来源

本文所需数据主要来源于2016年《陕西省国民经济与社会发展公告》、《全国农产品成本收益资料汇编》、《中国劳动统计年鉴》、《中国统计年鉴》，2013－2016年《陕西省统计年鉴》，2015年《陕西省土地利用现状数据集》，从中国科学院资源环境科学数据中心下载的2015年中国土地利用现状遥感监测数据和2015年中国NPP数据，基准地价数据来源于陕西省国土资源局网站的城镇地价更新和调查数据（2016－2017年间发布），基准日期为2014年12月31日。

2.3 结果与分析

2.3.1 基于粮食安全测算的陕西耕地盈亏量结果与分析

根据粮食供求平衡方法、公式（1）—（5）和相关统计数据，求得陕西省2015年全省及各市耕地总盈亏量及人均粮食盈亏量情况，结果见表2。

根据上表可知陕西省耕地总需求高于耕地总供给，耕地总赤字面积为39.52×104hm2，人均耕地赤字面积为0.013 6 hm2，耕地总面积赤字率为9.89%。从地市级层面看，耕地盈余的城市仅有4个。其中，榆林和渭南的耕地盈余状况较好，分别为10.01×104和5.36×104hm2，而宝鸡和咸阳耕地盈余状况不理想，分别为1.60×104和0.64×104hm2；耕地赤字的城市为6个。其中，西安耕地赤字状况最为严重，达23.43×104hm2，汉中和商洛其次。

表2 2015年陕西省及各市耕地盈亏面积情况

2.3.2 耕地发展权价值测算结果及分析

1）耕地经济价值测算结果。陕西省的主要作物包括小麦、稻谷、玉米、大豆、棉花、油菜和蔬菜（以西红柿为代表）。根据收益还原法原理、相应参数的确定和公式（6）—（7）可以求得耕地经济价值，结果见表3。

整体来看，陕西整体耕地收益无法弥补耕地生产成本（物质与服务成本、人工成本和土地成本），导致耕地经济价值呈现负值（−12.35万元/hm2）。在《2016全国农产品成本收益资料汇编》中，2015年陕西省整体农作物每公顷净亏损情况严重，其中小麦为−1356.45元、稻谷−1401元、玉米−4479.15元、大豆−1374.15元、油菜−9062.55元、棉花−26192.1元，只有蔬菜盈余情况较好，说明陕西省农业生产效益较低，耕地经济价值优势不明显。从空间来看，除西安、咸阳和延安3市耕地经济价值为正外，其他7市耕地经济价值均为负。陕西省耕地经济价值相对较好的地区主要分布在陕西省中北部（秦岭以北）。该区域农业生产自然条件良好，地势相对平坦，雨水充足；经济发展情况较好，利于现代化农业的发展，因此农作物产量较高、生产效益较好。耕地经济价值亏损最严重的为安康（−36.98万元/hm2）、商洛（−27.16万元/hm2），均位于陕西东南部，靠近秦岭，山地丘陵地貌居多，地势平整程度较差，生产成本较大，拉低了耕地经济价值。

2）耕地社会价值测算。结合陕西省城镇居民和农村居民人均收入状况，通过公式（9）可求得陕西省及各市耕地社会稳定性价值，通过公式（10）可以求得陕西省耕地社会保障价值（平均值），并最终通过公式（8）获得陕西省及其各市耕地社会价值。在耕地社会稳定性价值方面，受数据限制，该部分只测算了陕西省耕地社会稳定性的平均价值。2015年陕西省共支付失业保险基金10.5亿元，失业保险基金主要由城镇居民享有，而从事农业生产的农民则无法享受到失业保险，陕西省耕地社会稳定性价值约为0.81万元/hm2。在耕地社会保障价值方面，2015年陕西省共支付城镇职工养老保险613亿元（根据《2016中国劳动统计年鉴》），新型农村养老保险32.02亿元（《2016陕西省统计年鉴》中陕西省农村居民家庭人均新型农村养老保险收入为183.2元，共计1 748万农村人口），陕西省耕地社会保障平均价值为44.74万元/hm2。由于全省社会保障水平具有一致性，可以将44.74万元/hm2作为全省及各市的耕地社会保障价值。因此，陕西省耕地资源社会价值的平均价值为45.55万元/hm2。其中，耕地社会保障价值远远高于耕地社会稳定性价值，这主要是因为城镇职工养老保险支出远高于失业保险基金支出，符合当前社会保障体制。

3）耕地生态价值测算。结合陕西省农业生产情况，依据公式（11）—（14）可求得陕西省及各市耕地生态价值，结果见表4。

表4 2015年陕西省及各市耕地生态价值测算结果

陕西省耕地生态平均价值为19 129.51元/hm2，高于谢高地等[34]2002年计算的中国耕地资源生态平均价值5 140.9元/hm2。这可能与农业整体生产能力提高以及农产品价值增加有关，也就是说伴随农业产量提高和农产品价值增值，农业种植效益提升，耕地生态价值也不断增加。从区域分布上看，各市耕地生态价值具有一定差异。其中，西安、咸阳、汉中和安康高于全省平均水平，耕地生态价值比较高。西安和咸阳位于关中腹地，处于渭河冲积平原的重要区域，是中国最早被称为“金城千里，天府之国”的地方，自古灌溉发达，是中国重要商品粮产区，并且农作物种植结构合理，耕地生态价值较高。汉中拥有由汉中平原、丘陵和河谷组成的汉中盆地，多元化的地形地貌形成了多元化的种植结构，是国家珍贵动植物的聚集地，有“国宝之府”的美誉，生态价值较高。安康市整体水土流失面积占比较少，水土保持和涵养水源情况好，一定程度上提高了本区域耕地的生态价值。宝鸡、渭南和延安接近全省平均水平。宝鸡和渭南位于关中区域，农业生产条件较好，但是两市水土保持情况较差（宝鸡6县被列入黄河中下游水土流失重点县），种植结构欠均衡，对耕地生态价值产生了负向影响。延安人均耕地面积大（0.166 hm2，高于全省的0.105 hm2），种植结构均衡，农业政策引导效果好，但是延安耕地净初级生产力（NPP）偏低，水土流失较为严重，一定程度上拉低了耕地生态价值。铜川、商洛和榆林明显低于全省平均水平。虽然铜川农业种植条件优越，但是农业种植结构不均衡，农业发展政策偏向性不足，一定程度上拉低了耕地生态价值。商洛农业生产自然条件较差，并且农业生产类型相对单一，因此耕地生态价值较低。榆林人均种植规模也具有一定优势，但是榆林处于黄土高原和毛乌素沙漠的交界处，使得榆林地区的土壤以沙质土壤为主，水土流失严重，土壤养分含量低，并且耕地净初级生产力（NPP）较低，单位耕地产能较低，农作物潜在生产能力较低，拉低了耕地生态价值。

4）耕地发展权价值测算。根据耕地发展权价值内涵的界定和公式（15）－（17），可以求得耕地潜在市场价值、理想耕地发展权价值和现实耕地发展权价值，结果见表5。

表5 2015年陕西省及各市耕地发展权价值测算结果

从表5可以看出，全省的现实耕地发展权平均价值为50.57万元/hm2。其中，西安、安康、延安和渭南的现实耕地发展权价值高于全省平均水平（65.76、58.69、55.05和51.04万元/hm2）。西安经济发展较好，其整体基准地价远高于全省平均水平，现实耕地发展权价值水平也较高。安康市、镇两级基准地价水平较高，耕地潜在市场价值较大，并且安康的耕地经济价值较低（为负），反向抬升了现实耕地发展权价值。延安市、县两级基准地价水平高，均位列全省第二，一定程度上抬高了现实耕地发展权价值。渭南耕地经济价值较低（为负），反向抬升了现实耕地发展权价值。汉中、宝鸡和商洛耕地发展权价值接近全省平均水平。汉中和宝鸡耕地潜在市场价值接近全省平均水平，现实耕地发展权价值也接近全省平均水平。商洛综合基准地价较低，但其耕地经济价值较低，反向抬升了其现实耕地发展权价值。榆林、咸阳和铜川现实耕地发展权价值低于全省平均水平。榆林市作为重要的能源储备基地，其经济发展水平较好，土地基准地价并不高，其现实耕地发展权价值低于全省平均水平。咸阳主要是因为耕地的经济价值较高，折抵了部分耕地发展权价值，现实耕地发展权价值未达到全省平均水平。铜川则主要是为了招商引资，大力发展二三产业，对基准地价控制较严，各类型和各层级的基准地价均低于全省平均水平，耕地潜在价值处于全省低位。

2.3.3 陕西省及各市耕地发展权价值给付情况

由陕西省及各市耕地粮食总盈亏量和陕西省及各市耕地发展权现实价值，利用公式（18）—（19）可以求得陕西省及各市耕地发展权价值给付情况（见表6）

表6 2015年陕西省及各市耕地发展权价值给付情况

由表6可以看出，陕西省整体给付形势较为严峻，总体给付额度达到1 998.50亿元，约为2015年陕西省GDP（18 021.86亿元）的1/10，整体耕地发展权价值缺口较大。从市级层面来看，榆林和渭南耕地发展权价值分别为467.03和273.73亿元，盈余相对较高。这主要是因为榆林耕地面积较为充裕，人均耕地富足，粮食盈余量高，受偿较多；渭南是陕西省的农业大市，2015年粮食播种面积（53.21×104hm2）和粮食总产量（224.53×104t）均处于较高水平，分布有8个粮食主产区，并且其单位面积耕地发展权价值较高，整体受偿额度较高。宝鸡和咸阳耕地总供给量略高于粮食总需求量，耕地发展权价值补偿额分别为80.00和27.47亿元。其他6市耕地发展权价值为负，其中西安耕地发展权价值亏损最严重，需要支付1 540.34亿元，高于西安市当年GDP的1/4（5 801.2亿元），可能是因为西安二三产业发展较快，对耕地侵占较为严重，耕地总亏损量严重，并且耕地发展权价值较高；汉中、商洛和安康总体需要支付超过1 000亿的耕地发展权价值，这主要是因为3市处于“秦巴山地”，整体粮食耕种条件较差，是陕西粮食产量的低谷区，尤其是商洛地形地貌复杂，耕地生产能力受限大，耕地亏损数量较大。延安市需要支付耕地发展权价值也较大，主要是因为延安现实耕地发展权价值高，抬高了耕地发展权总补偿标准。铜川市需要给付的现实耕地发展权价值相对较小。在人均耕地发展权补偿标准方面，全省人均耕地发展权价值给付金额为6 877.14元，高于陕西省城镇居民人均月可支配收入。商洛和西安人均耕地发展权价值给付额接近2万元，其他4市也超过万元。

3 结论与建议

3.1 结 论

耕地保护补偿实质是从农民或农村集体经济组织手中购买农地发展权权利价值。本文基于情况较为复杂的陕西省，通过测算耕地盈亏平衡状况，对陕西省10市耕地盈亏情况进行划分，并且综合考虑耕地经济、社会和生态价值，在计算耕地发展权潜在价值的基础上，测算出现实耕地发展权价值，该测算结果兼具理论科学性和现实可操作性，可为融合耕地发展权价值在内的耕地保护补偿机制的建立奠定基础。研究结果表明：

1）陕西省整体处于耕地亏损区。就全省看，总赤字面积为39.52×104hm2，人均耕地赤字面积为0.013 6 hm2，耕地总面积赤字率为9.89%。就各市来看，陕西省有4个耕地盈余市，榆林市、渭南市、宝鸡市和咸阳市。其余6市为耕地亏损市，其中西安市的耕地亏损量最为严重，亏损量达23.43×104hm2。

2）全省现实耕地发展权平均价值为50.57万元/hm2，各市现实耕地发展权价值主要受基准地价和耕地3大价值的影响。其中，基准地价是影响耕地发展权价值的核心要素。耕地三大价值中，各市耕地经济价值测算结果差异较大，生态价值也具有一定差异，社会价值较高（45.55万元/hm2），差异较大的耕地经济价值一定程度上影响了各市耕地发展权价值。

3）陕西省整体耕地发展权价值亏损严重，各市耕地发展权价值给付情况差异较大。在不考虑当地实际经济发展情况下，陕西省实际需要支付1 998.50亿元的耕地发展权价值。在市级层面，西安市、汉中市、商洛市、延安市、安康市和铜川市6市（亏损程度从重到轻排序）处于耕地发展权价值补给区域，而榆林市、渭南市、宝鸡市和咸阳市4市（盈余程度从高到低排序）则处于耕地发展权价值受偿区域。

3.2 建 议

本文结合耕地发展权价值和耕地盈亏情况，提出实现耕地保护补偿的思路，不仅有利于耕地资源的保护，而且对区域间经济社会的协调发展均起到了积极作用。此外，耕地发展权价值以及盈亏量的测算只是耕地保护补偿的基础性工作，为保障耕地保护补偿机制的可实现性和可持续性，在现实中还需要构建或配套相关体系措施。本文以前述结论为基础，针对性地提出以下3个建议：

第一，设立耕地保护机构，对耕地盈余区进行补偿。陕西省各市耕地盈亏量差异明显，且以耕地亏损区为主，部分区域未承担耕地保护责任，因此为了实现耕地保护责任的公平性，激励耕地保护主体自觉保护耕地的行为，陕西省及其他类似区域可以设立耕地保护机构，明确各市县耕地保护补偿责任，确定耕地保护补偿标准，对耕地盈余区域合理补偿。补偿金由生产亏损区按照一定的补偿标准缴纳，纳入耕地保护机构，通过财政转移支付方式，专项用于耕地盈余区域农户的利益补偿，资金可以来源于政府拨款和社会筹集两种形式。

第二，充分考虑给付区经济发展情况，确保耕地发展权价值给付的可实现性。由于耕地发展权价值较大，耕地发展权价值给付的实现需要依托强大的经济后盾，然而，类似陕西省等地区，整体经济发展实力偏弱，并且省内各地市经济发展水平也具有明显差异，中北部明显优于陕西南部地区。因此，耕地发展权价值的测算只是实际结果，具体的补偿支付额度应该充分考虑给付区实际的经济发展水平，以确保补偿支付的可实现性。

第三，构建耕地发展权价值补偿的长效机制，实现耕地发展权价值补偿的可持续性。耕地发展权价值补偿需要形成长效机制，以鼓励农户对耕地的持续保护，陕西省及其类似区域的政府部门可以仿照农业“三项补贴”政策，制定长远规划，在耕地承包期内（30 a）可以将耕地发展权价值按年平均给付。另外，由于耕地发展权价值随着基准地价和耕地利用情况的变化而变动，因此政府部门应建立耕地发展权价值补偿大数据库，定期对耕地发展权价值进行调整，以辅助耕地发展权价值补偿工作。

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Compensation for cultivated land protection of Shaanxi province based on calculation of cultivated land development rights

Zhang Hao1, Jin Yaya2, Wang Bo1, Feng Shuyi1※, Qu Futian1

(1.210095,; 2.310058,)

Calculating compensation value in terms of cultivated land development rights value and building the compensation mechanism of cultivated land protection are beneficial for clarifying the rights and responsibilities of cultivated land protection, incentivizing the stakeholder to protect cultivated land, and facilitating the equilibrium between the development of regional economy and the protection of cultivated land. Hence, in order to accurately measure the value of cultivated land development rights and establish the compensation mechanism of cultivated land protection, based on the perspective of cultivated land development rights value calculation and taking Shaanxi Province as a case study, in this paper, we constructed the measuring system of the value of cultivated land development rights and calculated the surplus or deficit of cultivated land as well as the value of cultivated land development rights, and further divided the compensation zoning of cultivated land protection. Our results indicated that in terms of surplus and deficit of cultivated land, Shaanxi Province was in general in cultivated land deficit in 2015. The total deficit area was 39.52×104hm2. Cultivated land deficit area per capita was 0.0136 hm2, and the deficit rate was as high as 9.89%. To be specific, four cities in Shaanxi province were in cultivated land surplus, namely Yulin, Weinan, Baoji and Xianyang Cities. The remaining six cities were in cultivated land deficit. Cultivated land deficit in Xi’an was the most serious, with a deficit of 23.43×104hm2. Our results also showed that for the value of cultivated land development rights, the actual value of cultivated land development rights in Shaanxi Province was 505.7 thousand yuan/hm2. It is worth noting that the value of cultivated land development rights in Xi'an, Ankang, Yan’an and Weinan cities (i.e. 657.6, 586.9, 550.5 and 510.4 thousand yuan/hm2, respectively) were higher than the average level in Shaanxi Province. Benchmarking land Price was the core factor influencing the value of cultivated land development rights. The economic value of cultivated land caused the differences in the value of cultivated land development rights in different cities. In addition, in the aspect of "payment-compensation" about the value of cultivated land development rights, the overall value of cultivated land development rights in Shaanxi Province was in deficit, and it was obviously different among 10 cities. In the absence of state preferential policies, Shaanxi Province needed to pay 199.85 billion yuan of cultivated land development rights funds. At the municipal level, Xi'an, Hanzhong, Shangluo, Yan'an, Ankang, and Tongchuan cities (ranking from serious to minor in terms of deficit) were in payment areas of the value of cultivated land development rights, and Yulin, Weinan, Baoji and Xianyang cities (ranking from high to low in terms of surplus) were in compensation areas of the value of cultivated land development rights. Among the six cities, Xi'an city should pay the highest value of cultivated land development rights, reaching 154.034 billion yuan, which was more than 1/4 of the GDP of Xi'an in 2015. Hanzhong City, Shangluo City and Ankang City in the southern Shaanxi region should pay relatively high value of cultivated land development rights, accounting for 47.255, 45.287 and 31.169 billion yuan, respectively. Yan'an City in the northern Shaanxi region should pay 35.518 billion yuan. Based on the above analysis and taking into account of the specific conditions of Shaanxi Province, we put forward some policy recommendations: 1) establishing the cultivated land protection institution to compensate the cultivated land surplus area; 2) fully considering the economic development of the payment areas to ensure the compensation realization of the value of cultivated land development rights; and 3) building a long-term and effective compensation mechanism to realize the compensation sustainability of the value of cultivated land development rights.

land use; agriculture products; compensation for cultivated land protection; value of cultivated land development rights; Shaanxi province

张 浩，靳亚亚，王 博，冯淑怡，曲福田. 基于耕地发展权价值测算的陕西省耕地保护补偿研究[J]. 农业工程学报，2018，34(22)：256－266. doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.22.032 http://www.tcsae.org

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2018-05-10

2018-10-07

国家社科基金专项项目“完善农村承包地‘三权’分置研究”(批准号：18VSJ060)；国家重点研发计划政府间专项项目“粮食与食品双安全战略下的自然资源持续利用与环境治理”（批准号：2016YFE0103100）；国家自然科学基金面上项目“农地规模经营研究：驱动机理、绩效评价、政策设计”（批准号：71673144）

张 浩，博士生，主要从事土地经济与制度研究。Email：zhanghao89jy@126.com

冯淑怡，博士，教授，主要从事土地经济与制度研究。 Email：shuyifeng@njau.edu.cn

10.11975/j.issn.1002-6819.2018.22.032

F293

A

1002-6819(2018)-22-0256-11