易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性评价

张博胜，杨子生



易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性评价

张博胜1，杨子生2,3※

（1. 云南财经大学经济学院，昆明 650221；2. 云南财经大学国土资源与持续发展研究所，昆明 650221； 3. 云南财经大学精准扶贫与发展研究院，昆明 650221）

合理利用土地资源是实施易地扶贫搬迁项目的内在要求。为探明扶贫搬迁项目区土地利用合理性及其制约因素，进一步给项目区土地资源利用指明方向。该文以中国西部山区典型贫困县——云南寻甸县的3个典型易地扶贫搬迁项目为实例，分析了搬迁项目区土地利用特征及原因，并对项目区土地利用合理性进行了评价研究。结果表明：1）在脆弱的自然地理环境及有限的项目投入资金成本等因素的限制之下，安置区（迁入区）用地以建设占用耕地为主，占用其他地类（林地和荒草地）为辅，新增建设用地比例较大。且占地地块坡度较陡，6°～25°地块是主要安置区域，少数安置区地形坡度大于25°。2）短期内，受到区域物资供应短缺、产业发展困难及传统文化思想和生活习俗等因素的制约，迁出区宅基地复垦、陡坡耕地退耕还林存在明显滞后现象。3）3个典型项目区土地利用合理度值均在0.50以上，其中，打磨箐搬迁项目为0.530 9，处于“低度不合理”等级；迤郎库搬迁项目和上龙潭箐搬迁项目分别为0.605 3和0.642 6，均处于“低度合理”等级。安置区地形坡度（1）、迁出区宅基地复垦率（6）与迁出区陡坡耕地退耕率（7）是项目区土地利用合理性的共同制约因素。安置区离散度（3）与安置区建设所占地类（9）对项目区土地利用合理性产生不同程度的影响。4）安置区地形坡度（1）、迁出区宅基地复垦率（6）、迁出区陡坡耕地退耕率（7）及安置区建设所占地类（9）4个评价指标亦是全县易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性的主要影响指标。

土地利用；GIS；评价；合理性；易地扶贫搬迁；贫困县；寻甸县

0 引 言

为坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口与全国人民一道迈入全面小康社会，党中央、国务院做出重大决策部署，到2020年实现约1 000万建档立卡贫困人口的搬迁安置，从根本上解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的稳定脱贫发展问题[1]。易地扶贫搬迁作为精准扶贫和精准脱贫“五个一批”[2]主要脱贫途径之一，具有重要的历史使命。云南是中国西南边疆少数民族集中的贫困山区省份，全省有88个国家级贫困县，涵盖了全国14个集中连片特困地区[3]中的乌蒙山区、滇西边境山区、滇桂黔石漠化区及四省藏区，贫困面广，贫困程度深。同时，云南也是全国易地扶贫搬迁的重点区域。《云南省易地扶贫搬迁三年行动计划》[4]明确了全省易地扶贫搬迁的目标任务，即从2016年开始，通过3 a努力，投入600亿元、完成易地扶贫搬迁30万户100万人，建设3 000个安置新村，全省易地扶贫搬迁工作任务巨大。

易地扶贫搬迁涉及经济、社会、生态、文化及政策等多个方面的统筹和协调，是一项复杂的系统工程。国内许多学者从不同视角对易地扶贫搬迁进行了深入研究。何得桂等[5-6]调查研究发现由于移民搬迁政策执行偏差，将会引起“搬富不搬穷”、“背皮”搬迁（即非贫困户冒名顶替贫困户搬迁）等现象，难以公平享受政策，反而会加重搬迁对象的经济负担，可能威胁到搬迁移民的可持续生计。李聪等[7]通过构建农户生态系统服务依赖度指数，深入探讨了易地扶贫搬迁因素对农户生态系统服务依赖度的影响机制。周恩宇等[8]从社会文化转型视角出发，认为易地扶贫搬迁不应看作单纯的经济问题，应注重整个搬迁过程中社会文化转型的推动力。此外，有些学者则从易地扶贫搬迁户识别[9]、搬迁的减贫效应[10]、搬迁安置模式[11]及搬迁农户生计[12-14]等方面进行了相关研究。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》[1]中对迁出区和安置区（迁入区）的土地利用与生态修复均做了明确要求，学者们也进行了相关问题的探讨。姚树荣等[15]从政策层面理论描述了易地扶贫搬迁实施过程中可能面临的土地问题，但并未进行相关的实证研究。相对深入的研究是胡业翠等[16]在移民安置区调查发现不同农户类型与区域土地利用变化之间存在相关关系，并指出移民政策实施以来土地利用集约度明显提升，表现出非农程度越高、耕地利用集约度水平越高的趋势。总体上，学术界对易地扶贫搬迁项目区土地利用问题的研究相对较少,尤其缺乏对项目安置区建设占地、迁出区宅基地复垦与陡坡耕地退耕等方面的土地资源合理利用实证研究。合理利用土地资源一直被科技界重点关注，相关研究领域涉及广泛，包括对土地利用结构合理性[17-18]、土地资源空间布局合理性[19-20]、建设用地开发利用度合理性[21-22]、土地利用变化合理性[23-25]等。此外，还有学者专门针对城市用地扩张[26-27]、城乡建设用地增减挂钩[28]、高标准基本农田建设项目选址[29]等进行了合理性分析。然而，对于不同的研究对象及研究对象所要达到的目标，研究者对合理性的内涵界定有所不同。但基本的准则是：“合理，总体上应该是有利的”，即在符合客观自然规律的条件下，根据所处环境及所要达到的目标，做出有利的应变。具体到易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性，可以将其定义为项目区土地利用方式及其效果对人类生存、发展、及其与自然和谐共处的有利程度。因此，通过对易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性研究，可以找出其主要限制因素及可能存在的问题，为项目区合理利用土地资源指明方向，对项目实施意义重大。为此，本文以中国西部山区国家级贫困县典型易地扶贫搬迁项目区土地利用为研究对象，实地调查分析典型项目区土地利用特征及其原因，并构建项目区土地利用合理度评价指标，客观评价分析项目区土地利用合理性及其制约因素，旨为后续易地扶贫搬迁工程在土地资源合理利用方面提供科学支撑。

1 研究区概况与研究方法

1.1 研究区概况

寻甸县位于东经102°41′～103°33′、北纬25°20′～26°01′之间，是全国592个国家扶贫开发工作重点县之一，属于乌蒙山集中连片特困地区重点县。全县以乌蒙山系的梁王山、小海梁子等山脉为主。地势西北高，东南低，呈向东南倾斜阶梯状。山区、高寒山区占全县总面积的87.5%。本文综合考虑搬迁项目位置分布的均匀性、农户搬迁入住率相对高低及后续产业发展情况等相关因素，同时参考当地扶贫部门的建议，在寻甸县23个易地扶贫搬迁项目中选取3个典型项目作为实地调查研究区域，力图客观反映易地扶贫搬迁项目实际情况。3个典型项目包括功山镇打磨箐村易地扶贫搬迁工程（打磨箐搬迁项目）、金所街道迤郎库村易地扶贫搬迁工程（迤郎库搬迁项目）和先锋镇上龙潭箐易地扶贫搬迁工程（上龙潭箐搬迁项目），3个搬迁项目位置分布见图1。

图1 寻甸县典型易地扶贫搬迁项目位置示意图

打磨箐村位于寻甸县东北部功山镇的一个山区苗族聚居村。全村辖区面积2.47 km2，平均海拔2 200 m，有耕地15.13 hm2，林地185.20 hm2，人均耕地0.133 hm2。农民人均纯收入2 215元，农民收入以种养植业及外出务工为主。生存条件十分恶劣，基础设施落后，土地贫瘠，产出率低。全村有农户30户，112人（其中建档立卡贫困户19户、71人）均列入扶贫搬迁安置范围，采取就近安置，集中安置的方式，分3个安置点整体搬迁至700 m外的老学校（属于老宅基地及部分荒地），项目占地总规模1.21 hm2，总投资597.34万元（见表1）。

迤郎库村位于寻甸县中部特色产业园区的深度贫困彝族村。交通闭塞、经济薄弱。全村辖区面积1.58 km2，平均海拔2 008 m。有耕地8.97 hm2，林地66.75 hm2。2015年全村农民人均纯收入1 560元，农民收入主要以种植、养殖业及务工为主。迤郎库村原居住地存在地质灾害或存在地质灾害隐患，全村部分建筑开裂受损严重需进行搬迁。全村农户36户，129人（其中建档立卡贫困户34户、119人）全部列入扶贫搬迁安置范围。采取镇内就近安置，集中安置的方式。项目占地总规模1.47 hm2，总投资726.06万元（见表1）。

上龙潭箐村位于寻甸县南部先锋镇的东北部山区苗族聚居村。是一个集山区、高寒、民族为一体的特困村，平均海拔2 130 m。全村有耕地17.73 hm2，林地43.33 hm2，人均耕地0.16 hm2。农户主要收入来源于种植和养殖，2016年人均纯收入2 350元，处于全镇最低水平。全村37户112人（全部为建档立卡贫困户）均列为易地扶贫搬迁户。采取镇内就近安置，集中安置的方式，项目占地总规模2.47 hm2，总投资1 600万元（见表1）。3个搬迁项目实施建设占地的主要工程及详细情况见表2。

表1 3个典型易地扶贫搬迁项目概况

表2 3个典型易地扶贫搬迁项目主要工程建设占地情况

1.2 研究方法

易地扶贫搬迁涉及到农户迁出地与迁入地，因此，本文的研究范围包括了项目安置区（迁入区）与迁出区的所有土地。安置区（迁入区）主要分析建设占地特征，尤其是建设占用耕地情况；同时重点关注建新区地形坡度等状况。迁出区重点研究农户搬迁后宅基地复垦和农户承包的陡坡耕地（25°以上坡耕地）退耕情况。在此基础上，构建项目区土地利用合理度评价模型，客观、科学地分析评价搬迁项目区土地利用合理性及其制约因素。

1.2.1 数据来源

主要采取实地调查的方式获取典型易地扶贫搬迁项目区基础资料。1）通过典型项目安置区（迁入区）实地勘测，坐标范围定位等方式确定项目区范围界线和项目区原有土地利用状况。2）进行搬迁农户实地随机抽样入户调查。3个典型项目区共涉及102户搬迁农户，按照不少于30%的比例，随机抽样入户调查，最终获得32份有效调查问卷，调查内容涵盖农户旧房拆除、宅基地复垦和承包地种植等相关信息。3）依托寻甸县人民政府扶贫开发办公室收集整理全县易地扶贫搬迁项目相关基础资料。

在arcGIS技术支持下，通过坐标转换、几何校正、矢量化等相关功能，并根据地面高程（等高线）信息建立数字高程模型（DEM），提取地形坡度因子。综合寻甸县2016年土地利用变更调查1:10 000矢量图、搬迁项目实施方案设计图、地质灾害分布图及坡度图，运用arcGIS空间分析技术，结合卫星遥感影像图分析得到典型项目区搬迁前后土地利用相关数据。

1.2.2 合理度评价模型

基于前文对易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性的认识，结合本文的研究对象——易地扶贫搬迁项目区土地利用（主要涉及安置区（迁入区）建设占地、迁出区宅基地复垦及迁出区农田（地）耕种）和所要实现的目标——“百姓安居乐业，人与自然和谐共处”，这里做出如下的内涵界定：1）安置区（迁入区）土地利用和生态环境越安全，越合理（生态安全性）；2）安置区（迁入区）地理区位布局越有利于人们生产和生活，越合理（区位布局便捷性）；3）迁出区宅基地复垦、陡坡耕地退耕及其他土地利用效果越好，越合理（土地利用有效性）。

在上述安全性、便捷性和有效性原则的前提下，结合《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》对迁出区和安置区（迁入区）的相关要求，选取安置区地形坡度等9个评价指标（表3），运用“特尔非法”，通过邀请16位专家赋分，获得各层指标权重，并计算得到各评价指标的最终权重值，以此构建易地扶贫搬迁项目土地利用合理度评价指标体系（表3）与合理度计算模型，详见公式（1）。

表3 易地扶贫搬迁项目土地利用合理度评价指标体系

式中H表示第个搬迁项目土地利用合理度（在0～1之间）；w为第个搬迁项目的第个评价指标的权重值；I为第个搬迁项目的第个评价指标标准化分值。

特别说明的是：1）安置区离散度反映的是与项目安置区集中程度的负相关的指标。一个项目安置区越多，相互之间离的越远，离散度越高，相反集中程度越低。易造成建设投入成本的增加和项目区管理维护等的不便。为此，安置区离散度的测算通过运用几何学原理，兼顾距离和面积2个因素，将每个搬迁项目的所有安置区通过交通线连成整体，设其总面积为S；每个搬迁项目的每个安置区面积为S，具体计算公式如下：

式中L是第个安置区重心到所属整个搬迁项目区重心的直线距离，是整个搬迁项目区所有安置区重心间距直线距离最大值。

2）若一个项目占多种地类，则按照所占地类的面积比作为权重，加权求和计算9指标项的最终标准化分值，计算公式如下：

式中f是安置区建设所占第种地类的标准化分值（见表3）；w是面积比（权重），即安置区建设所占第种地类的面积与安置区建设占地总面积之比。

3）若一个项目所占地块涉及不同地形坡度级（或不同地质灾害分区），则12计算方法同样采用加权求和法，与9计算方法类似。

参照杨子生等[23]、汪滨等[25]的合理度分级结果，并引入“60分及格”的思想，以土地利用合理度值0.6为分界（即0.6及以上为合理，以下为不合理），将合理度划分为6个等级，详细情况见表4。

表4 土地利用合理度分级标准

2 结果与分析

2.1 项目区土地利用特征

2.1.1 安置区土地利用特征

3个典型项目区占地总规模5.16 hm2，主要通过新增建设用地方式实现项目建设，其中建设占用耕地（旱地）面积最多，达3.94 hm2，占总规模的76.45%；占用林地（有林地）0.32 hm2，占6.16%；占用其他草地（荒草地）0.79 hm2，占15.35%。此外，占用农村居民点用地（原有宅基地）0.11 hm2，占2.04%（表5）。

表5 3个典型易地扶贫搬迁项目安置区土地利用类型占地

从地形上看，根据寻甸县2016年土地利用变更调查1:10 000矢量数据库DLTB（地类图斑）图层中自带的耕地坡度级并结合遥感影像图综合分析，3个典型搬迁项目新增建设所占地块均有一定坡度，最低坡度为3级（6°～15°），有2.47 hm2，占47.87%；最高的达5级（25°以上），有1.11 hm2（不包括打磨箐安置项目占用0.11 hm2原农村居民点用地。），占21.51%；坡度为4级（6°～15°）的有1.47 hm2，占28.49%。且占耕地地块坡度相对平缓，占林地、荒草地等地块坡度相对较陡（表5）。

从全县23个易地扶贫搬迁项目用地情况看，总共建设占地面积57.02 hm2，其中占耕地45.68 hm2，占耕地比例达80.12%。仅有3个项目建设未占用耕地，其余20个项目均占用大量耕地。其中仅有1个项目占用耕地比例相对较低，为43.11%，其余19个项目占耕地比例均在70%以上，同时有10个项目占耕地比例高达100%。从地形坡度上看，23个搬迁项目所占地块坡度以3、4级（6°～25°）坡度为主，分别有31.96 hm2（占69.96%）和10.26 hm2（占22.46%），总共占92.43%（表6）。

表6 全县23个易地扶贫搬迁项目建设占用坡耕地情况

可以看出，寻甸县易地扶贫搬迁项目安置区土地利用基本特征为：建设占用耕地为主，占用其他地类（林地和荒草地）为辅。且绝大多数为新增建设用地，占用原有宅基地（城乡建设用地）的比例极低。同时安置区所在区域地形坡度相对较陡，3、4级（6°～25°）坡度地块是主要安置区域，少数安置区安置在了坡度大于25°的陡坡地块之上。分析不难发现，由于一方面山区开发建设投入成本相对较高，按照全国1 000万搬迁人口，6 000亿元[1]（即人均6万元）的资金投入水平（包括住房建设、公共基础设施、产业发展等），仍然相对较低，仅能满足基本保障。因此，搬迁项目更多会选择建设在投入成本相对较低的区域，耕地因其开发成本相对较低，很自然的成了项目实施区域的首选。另一方面，面对山区的基本地形地貌特征——平地少，坡地多（耕地亦如此，坡耕地面积占绝大多数）。搬迁项目区大多选择在坡地（坡耕地）上实施建设。

2.1.2 迁出区土地利用特征

表7抽样调查结果显示，32户受访农户原住房占地总面积为2 002 m2，其中打磨箐搬迁项目7户农户旧房均未拆除；迤郎库搬迁项目有12户已拆除旧房，2户尚未拆除旧房；上龙潭箐搬迁项目11户均拆除了旧房。调查结果统计，未拆除的旧房占地面积612 m2，占30.57%。同时通过迁出区实地调查发现3个搬迁项目所有农户旧房宅基地均未实施复垦，依然保留其农村居民点用地的土地用途类型（图2a和图2b）。从目前情况来看，项目区宅基地使用尚未落实《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》提出的迁出区宅基地复垦的政策要求，同时也违背了土地管理法一户一宅的法律规定[30]。

表7 3个典型易地扶贫搬迁项目迁出区农户抽样调查情况

Table 7 Sampling investigation of 3 typical poverty relocation projects’ out-migration area

搬迁项目简称Short name of relocation projects抽样调查户数Sample of survey households原住房占地总面Total area of original housing/m2宅基地复垦情况Homestead reclamation承包地（耕地）Contracted land (cultivated land)/ hm2 旧房未拆除Original house had not been demolished 旧房已拆除未复垦Original house had been demolished but not reclaimed原有宅基地已复垦Original homestead had been reclaimed 打磨箐Damoqing74527002.20 迤郎库Yilangku141 00021204.58 上龙潭箐Shanglongtanqing1155001103.47 总计Total322 002923010.25

a. 打磨箐a. Damoqingb. 迤郎库b. Yilangku

图2 搬迁项目迁出区调查时点典型照片

Fig.2 Typical scenes of out-migration area of relocation project in survey time

对于农户承包地（耕地）而言，32户调查农户总共有承包地10.25 hm2（表7），人均0.029 hm2。由于3个搬迁项目迁出距离均较近，最远的仅700多米，并不影响农户原有的承包地农作物种植。因此，搬迁农户依然在耕种自家的承包地，未改变其土地用途。对照全县2016年土地利用变更调查1:10 000矢量数据库耕地地块图斑及遥感影像图，3个搬迁项目迁出区有较大规模25°以上陡坡耕地，且未实施生态退耕。由表8可知，除上龙潭箐搬迁项目以外，其余2个搬迁项目迁出区总共有25°以上陡坡耕地17.68 hm2，扣除3.61 hm2的梯地以外，仍有14.36 hm2耕地坡度在25°以上，占81.22%。按照《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》对迁出区生态修复的要求和《中华人民共和国水土保持法》[31]的规定，这部分25°以上陡坡耕地应实施退耕还林还草措施。

表8 3个典型易地扶贫搬迁项目应实施生态退耕规模

由此可见，易地扶贫搬迁项目迁出区宅基地复垦与25°以上陡坡耕地退耕工作存在明显的滞后现象，未能及时落实《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》的相关政策要求。宅基地复垦尚未实施主要原因在于，一方面农户对易地扶贫搬迁政策仍然存在疑虑。担心自己原有住宅一旦拆除，以后将毫无退路，群众“不想拆、不愿拆”的思想严重。另一方面，寻甸县作为2017年计划退出贫困县，危房改造、易地扶贫搬迁等建设工程量大，施工队伍、建筑材料等资源需求量相对较大，物资供应略显不足，搬迁工程整体进度缓慢，畜圈房（生产性用房）、公共服务设施等建设尚未完成，农户原有的杂物、牲畜等无法同步搬迁。此外，还有部分家中有老人的农户，因老人与年轻人之间生活习惯等存在差异，不愿意与年轻人共同居住生活在一起，依然居住在原有旧房内。而陡坡耕地未能实施退耕究其原因在于贫困山区整体环境相对脆弱，一方面贫困群体内生发展动力不足，自身缺乏其他谋生技能，通过扶贫部门组织的短期、临时的技能培训难以掌握一技之长，更多的只能依靠原有的耕地发展传统种植业。另一方面，山区贫困县经济发展水平相对较低，受到恶劣自然条件的限制，产业难以发展壮大，无法大规模带动贫困群众脱贫致富，仍然需要农户种植传统农业维持生计。此外，贫困山区多数为少数民族聚居地，受到民族习俗文化的影响，各个少数民族（尤其是老一辈的少数民族群体）难以相互融合。例如，苗族群众往往不与外族通婚等。因此，政府在搬迁模式的选择上更多的趋向于相对保守的就近集中安置的方式，让贫困群众继续耕种原有的土地，既确保了基本生计来源也避免了民族矛盾的发生。

2.2 项目区土地利用合理性分析

根据搬迁项目区土地利用合理度评价模型，分别给3个搬迁项目的9个评价指标赋标准化分值，并计算得到3个搬迁项目的合理度评价值（表9）。3个搬迁项目土地利用合理度值均在0.50以上，最低的是打磨箐搬迁项目0.530 9，最高是上龙潭箐搬迁项目0.642 6，迤郎库搬迁项目为0.605 3。按照合理度分级标准，打磨箐搬迁项目为“低度不合理”等级，迤郎库搬迁项目和上龙潭箐搬迁项目则均处于“低度合理”等级。

《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》对搬迁项目安置区（迁入区）和迁出区提出了明确要求[1]，安置区应符合土地利用总体规划，尽量利用存量建设用地、荒山和薄地；规避滑坡、泥石流等自然灾害点，地势平坦开阔，满足环境承载力要求；交通便利，产业发展具有一定基础的中心村、小城镇，产业聚集园区等地区。对迁出区宅基地等建设用地应进行复垦，组织实施高标准基本农田建设、土地整理等工程建设，增加耕地数量，提高耕地质量。同时加快对迁出区25°以上陡坡耕地实施退耕等。

表9 3个典型易地扶贫搬迁项目土地利用合理度评价指标标准化分值及评价结果

由表9标准化分值可以看出，安置区地形坡度（1）、迁出区宅基地复垦率（6）、迁出区陡坡耕地退耕率（7）是3个搬迁项目土地利用合理性的共同制约因素，尤其是打磨箐搬迁项目安置区地形坡度（1）标准化值仅0.09，主要在于其安置区90%以上的地块坡度在25°以上，存在较大的安全隐患。迤郎库搬迁项目安置区所在区域地形坡度同样相对较陡，均为4级（15°～25°）坡度地形。上龙潭箐搬迁项目安置区地形相对平缓，为3级（6°～15°）坡度地块。严格意义上讲，3个搬迁项目安置区在地形条件（坡度）选择上均与相关政策要求不完全相符，并且给今后埋下了发生自然灾害的潜在隐患。同时由于到目前为止，3个搬迁项目迁出区宅基地复垦和陡坡耕地退耕均未实施，项目实施成效未得到充分体现，因此严重影响了合理度计算的最终结果。这一现象与姚树荣等[15]认为的易地扶贫搬迁项目迁出区旧房与宅基地复垦十分棘手的论断不谋而合。一定程度上印证了迁出区宅基地复垦率低并非偶然。从每个项目的个别制约因素看，打磨箐搬迁项目有3个安置点，相对分散，离散度达到0.54，不仅增加了安置区连通的道路交通建设资金投入，也给今后安置区维护、管理和农户出行带来不便。而迤郎库搬迁项目和上龙潭箐搬迁项目安置区占地均为耕地，与政策基本要求安置区尽量占用荒山和薄地不完全相符，从而使其合理度受到一定程度的限制。

由上述3个搬迁项目区合理性分析可以看出，安置区地形坡度（1）、迁出区宅基地复垦率（6）、迁出区陡坡耕地退耕率（7）、安置区离散度（3）及安置区建设所占地类（9）是项目区土地利用合理度的主要制约因子。对照全县其余20个搬迁项目情况看，安置区地形坡度2级的有2个项目，3级的有15个项目，4级的有3个项目。按照标准化分值（表3）赋值，全县23个易地扶贫搬迁项目中仅2个项目安置区地形坡度（1）达到了“合理”分值以上（即0.60以上），其余21个项目标准化分值均为0.50及以下。由此表明，安置区地形坡度（1）依然是全县易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性的主要限制因子。而由于迁出区宅基地复垦和陡坡耕地退耕所有搬迁项目均尚未实施，因此迁出区宅基地复垦率（6）和迁出区陡坡耕地退耕率（7）无疑是全县易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性的主要限制因子。安置区建设占地类型方面，23个搬迁项目区总规模的80%以上为建设占用耕地，其中仅2个项目未涉及占用耕地。并且其余21个项目中，仅有2个项目以占荒草地和林地为主，所占耕地比例相对较低。由此可知，安置区建设所占地类（9）同样是全县易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性的主要限制因子。相反，据统计23个搬迁项目中仅2个项目区有多个安置点外，其余21个项目均只有1个安置点，表明安置区离散度（3）并非全县易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性的主要限制因子。基于以上分析，今后易地扶贫搬迁项目实施应重点加强对安置区地形坡度的把控，严格控制安置区建设占用耕地规模，将地形坡度和占耕规模作为项目落地的关键衡量指标；并适时、及时组织实施迁出区宅基地复垦与陡坡耕地退耕等生态修复措施，同时建立相关核查验收机制，保障迁出区生态修复措施的有效执行，切实改善贫困山区人居环境面貌。

3 结论与讨论

本文以典型山区国家级贫困县易地扶贫搬迁典型项目区土地利用为切入点，利用土地利用变更调查、遥感卫星影像及地质灾害调查等相关土地数据，运用GIS等技术，分析研究了搬迁项目迁出区和安置区土地利用特征及其原因，并构建项目区土地利用合理性评价模型，进一步分析评价了项目区土地利用的合理性，得到以下主要结论：

1）由于山区脆弱的自然地理环境条件及易地扶贫搬迁项目投入资金成本等因素的限制，安置区（迁入区）主要以建设占用耕地为主，占用其他地类（林地和荒草地）为辅，新增建设用地比例极大。且所占地块坡度地形较陡，6°～25°坡度地块是主要安置区域，少数安置区安置在了坡度大于25°的陡坡地块之上。

2）由于短期内大规模的投资建设，造成区域物资供应短缺，施工进度缓慢；而且短期内区域产业难以发展壮大；同时由于贫困山区（尤其是少数民族贫困山区）受到传统文化思想与生活习俗等的制约，迁出区宅基地复垦、陡坡耕地退耕存在明显滞后现象。

3）通过项目区土地利用合理性分析，3个典型项目区土地利用合理度值均在0.50以上，打磨箐搬迁项目最低0.530 9，上龙潭箐搬迁项目最高0.642 6，迤郎库搬迁项目0.605 3。按照合理度分级标准，打磨箐搬迁项目为“低度不合理”等级，迤郎库搬迁项目和上龙潭箐搬迁项目则均处于“低度合理”等级。安置区地形坡度（1）、迁出区宅基地复垦率（6）与陡坡耕地退耕率（7）是项目区土地利用合理性的共同制约因素。安置区离散度（3）与安置区建设所占地类（9）对项目区土地利用合理性产生不同程度的影响。

4）项目区合理度主要限制因子中，安置区地形坡度（1）、迁出区宅基地复垦率（6）、迁出区陡坡耕地退耕率（7）及安置区建设所占地类（9）4个评价因子亦是全县易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性的主要影响指标。

在今后易地扶贫搬迁项目实施过程中，应进一步严格落实相关政策要求，统筹考虑区域土地资源与环境，合理安排项目用地空间布局。重点加强对安置区地形坡度的把控，严格控制安置区建设占用耕地规模，将地形坡度和占耕规模作为项目落地的关键衡量指标；并适时、及时组织实施迁出区宅基地复垦与陡坡耕地退耕等生态修复措施，同时建立相关核查验收机制，保障迁出区生态修复措施的有效执行，切实改善贫困山区人居环境面貌。

土地利用合理性评价的关键问题之一在于选取适宜的评价因子。经济效益指标无疑是土地利用合理与否的重要考虑因素。本文从安全性、便捷性和有效性3个方面构建易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性的评价指标体系，主要是基于易地扶贫搬迁的目标是将生活在“一方水土养不起一方人”的自然地理环境恶劣地区的贫困群众迁往自然地理资源条件较为良好、易于发展的地区，并通过建设保障性安全住房与基本公共服务设施等，改善民生、稳定社会，最终实现脱贫。在资金投入标准、住房建设及公共服务设施配套等方面都是以保障基本为标准。加上搬迁项目实施期限尚短，能产生经济效益的产业发展等亦尚未成熟。因此，现阶段搬迁项目的土地利用经济效益还难以体现，也是本文的主要不足之处。而随着项目区产业壮大，经济发展，土地利用经济效益将是下一步易地扶贫搬迁研究的新方向。此外，易地扶贫搬迁项目区土地利用涉及到迁入区和迁出区的用地安排与用地结构调整，不仅体现了耕地占补平衡等土地整治问题，更为重要的是强化了对迁出区实施生态修复。这意味着，迁出区旧宅基地、废弃地复垦不仅是停留在满足耕地占补平衡等的土地利用结构均衡的层面，而是更高要求的全面整治。这也是易地扶贫搬迁土地利用的特殊之处。以土地利用结构均衡与否评价易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性，值得进一步深思。

致谢：本项研究工作得到了寻甸县人民政府扶贫开发办公室和云南财经大学国土资源与持续发展研究所彭海英博士的大力支持与协助，特此表示感谢！

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Evaluation on rationality of land use at poverty alleviation relocation project area

Zhang Bosheng1, Yang Zisheng2,3※

(1.,650221,; 2.,,650221,; 3.,,650221,)

It was an inherent requirement for rational utilization of land resources to the implementation of Poverty Alleviation Reallocation. In this paper, we analyzed characteristics, causes and rationality of land use at three poverty alleviation reallocation project area in Xundian which is a typical mountainous poverty county in Yunnan province located at southwest of China, with help of field surveying(random sampling for door to door questionnaire survey), GIS technology (coordinate conversion, geometric Correction, pattern vectorizaton and spatial overlay analysis, etc.) and other technical methods, so as to finding out rationality and constraints of land use and define directions for rational utilization of land resource for those project areas. Results showed that limited by the fragile physical environment and low input, resettlement area increased a large number of new construction land which mainly transferred from cultivated land and the other transferred from forest land and grassland in poor mountainous area. Those new added construction lands mainly located at slope area among 6° to 25°, few construction land even located in the areas above 25°. The results also showed that it was significantly lagged for land reclamation from homestead and reforestation from steep slope cropland at the out-migration area restricted by shortage of necessities, challenges of existing industries, traditional cultural habits and life styles. In addition, reasonability indexes were above 0.50 for the three studied project areas. Shanglongtanqing and Yilangku had reached low-rationality level with 0.642 6 and 0.605 3, respectively, Damoqing had the low-irrationality level with 0.530 9. The common factors which affected land use rationality included slope at the resettlement area (1), reclamation rate from homestead (6) and reforestation rate from steep slope cropland (7) at the out-migration area. The other factors such as resettlement area dispersion (3) and land-use type transferred into new added construction land at the resettlement area (9) had some extent influences on land use rationality. Moreover, our results showed that the main impact factors which influenced land use rationality for the whole Xundian county included slope of resettlement area (1), reclamation rate from homestead at out-migration area (6), reforestation from steep slope cropland at out-migration area (7), and land-use type transferred into new added construction land at the resettlement area(9). It was necessary to implementing the policy strictly, taking full account of both regional land resources and environmental conditions, planning spatial layout for project land properly for the further poverty alleviation reallocation project. Measures should be implemented such as reclamation from homestead and reforestation from steep slope cropland at out-migration area without delay, and improve living environment practical at poor mountain areas.

land use; GIS; evaluation; rationality; poverty alleviation relocation; poverty county; Xundian County

张博胜，杨子生.易地扶贫搬迁项目区土地利用合理性评价[J]. 农业工程学报，2018，34(22)：246－255.doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.22.031 http://www.tcsae.org

Zhang Bosheng, Yang Zisheng. Evaluation on rationality of land use at poverty alleviation relocation project area[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2018, 34(22): 246－255. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.22.031 http://www.tcsae.org

2018-05-28

2018-10-10

国家自然科学基金资助项目（41261018）；中共昆明市委农村工作领导小组办公室委托项目《昆明市寻甸县贫困退出摘帽预评估》

张博胜，工程师，博士生，研究方向为山区开发与精准扶贫，土地利用规划与地理信息系统，资源环境与城乡规划。Email：251808315@qq.com

杨子生，教授，博士后，博士生导师，主要从事土地资源与土地利用、山区开发与精准扶贫等领域的研究工作。Email：yangzisheng@126.com

10.11975/j.issn.1002-6819.2018.22.031

F301.2

A

1002-6819(2018)-22-0246-10