区域合作治理跨境穿山甲犯罪对策研究

姜 南 王邱文 晁明娣

(国家林业局濒危野生动植物犯罪研究所，南京森林警察学院，南京，210023)

东南亚穿山甲贸易有着悠久的历史。亚洲穿山甲(Manispentadactyla)，是指分布在中国、南亚地区、东南亚地区的一种身披鳞甲的食蚁兽。在中国与东南亚传统文化中，穿山甲被认为肉味道鲜美，鳞片具有药用价值，因而该地区的穿山甲捕猎、贸易活动源远流长。1937年香港的一份杂志就记载，中国与印尼之间的穿山甲年贸易量达到4000～5000只[1]。随着东南亚地区经济社会的发展，穿山甲贸易规模也随之扩大；以至于穿山甲种群因捕获而减少的速度超出了穿山甲种群繁殖的速度，从而对亚洲穿山甲种群的生存构成威胁[2]。跨境穿山甲犯罪，也称非法穿山甲贸易，是跨境野生动物犯罪[3]的重要组成部分。为了满足该地区民众对穿山甲的需求，大量穿山甲被猎捕、贸易；导致该地区的亚洲穿山甲种群数量持续下降。为了保护濒危野生动物，1975年，亚洲穿山甲4个种群都被《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)列入附录Ⅱ；1994年亚洲穿山甲栖息地国家(Range States)在CITES第十三届成员国大会上，一致同意自2000年开始实施“穿山甲零贸易”政策。因而，自2000年以来，东南亚地区国家之间所发生的跨境穿山甲贸易，大多是跨境犯罪行为。国家林业局在2004年颁布了《关于加强赛加羚羊、穿山甲、稀有蛇类资源保护和规范其产品入药管理的通知》，要求加强执法、严格打击走私穿山甲犯罪行为[4]。2016年9月，CITES第十七次成员国大会决定将全球所有穿山甲种群从附录Ⅱ晋级到附录Ⅰ。

跨境穿山甲犯罪的危害。跨境非法穿山甲贸易，加剧了中国与东南亚地区的社会风险[5]。跨境穿山甲犯罪不但迫使亚洲穿山甲物种濒临灭绝、威胁到亚太地区生态环境安全，而且违反了国家边境管理与金融监管等法律法规，引发一系列社会问题。随着东盟一体化，中国——东盟自贸区的发展，中国与东盟之间的贸易设施得到了快速发展，包括跨境穿山甲犯罪在内的跨境犯罪却有进一步恶化的风险[6]。跨境穿山甲犯罪不但利用了这些合法贸易的设施，而且藏身于海量的合法贸易当中，给传统的野生动物执法工作带来了严峻的挑战。

为了保护亚太地区的生态环境，维护东南亚地区稳定与国家安全，中国有必要带领东南亚国家一起治理跨境穿山甲犯罪。本文通过文献检索与整理等方法，对东南亚地区跨境穿山甲犯罪进行分析；探索中国与东南亚国家合作治理跨境穿山甲犯罪的途径。

1 跨境穿山甲犯罪现状

作为全球性非法野生动物贸易的组成部分，东南亚地区的跨境穿山甲犯罪也是一种有组织的跨境犯罪[7]。跨境穿山甲犯罪不仅威胁到亚洲穿山甲种群的生存、破坏生物多样性，而且破坏了中国与东南亚国家边境管理制度、金融管理制度，威胁到地区稳定与国家安全。当前国际上研究野生动物非法贸易规模的方法主要有两个，一是监测非法野生动物制品在市场上的价格变化情况，价格上升则意味着对该野生动物制品需求增多或出现供不应求的现象，价格下降则可能反映出对该野生动物制品需求减少或出现供大于求的现象；二是分析一定时期内执法罚没野生动物制品的数量，如果罚没物增多则暗示着非法贸易增多[8]。本文收集了近年来媒体公开报道的大宗跨境穿山甲犯罪的罚没数据与穿山甲价格变动数据，对东南亚地区跨境穿山甲犯罪现状进行分析。

1.1 近年来东南亚地区大宗跨境穿山甲犯罪的罚没情况

由于大宗跨境穿山甲犯罪往往涉及巨额的资金、复杂的犯罪手段，因此大宗跨境穿山甲犯罪多由犯罪团伙所为。大宗跨境穿山甲犯罪，是指所查处跨境穿山甲犯罪中的罚没穿山甲活体、肉或甲片数量多的案件。由于穿山甲在猎捕后很难长期存活的缘故，因而大宗穿山甲犯罪案件中的穿山甲制品多为冻体穿山甲或穿山甲鳞片。查获大宗非法穿山甲制品的地点，往往是有关穿山甲犯罪活动突出的地方；屡屡查获大宗穿山甲制品的地区之间，往往隐藏着非法穿山甲贸易的线路或犯罪网络等信息。

以“穿山甲走私”相关信息，检索互联网，发现2011年以来中国—东南亚地区的9起大宗跨境穿山甲犯罪(表1)。其中2011～2014年间共发生3起，罚没地点分别为印尼、越南和中国广东省，共罚没26.76 t穿山甲冻肉和1540 kg穿山甲片，穿山甲的源头都来自东南亚的印尼和马来西亚。2015～2018年间6起，罚没地点主要集中在印尼、越南和中国，共罚没穿山甲冻肉17.8 t和穿山甲片21177 kg，穿山甲的源头来自东南亚和非洲地区。中国作为跨境穿山甲犯罪的重要消费国之一，近年来也查获了多起来自东南亚地区的大宗跨境穿山甲犯罪。2013年12月，中国在广东江门的一艘渔船上缴获了7.76 t冰冻穿山甲，1.54 t穿山甲鳞片；2015年11月，中国在广东江门地区再次查缴了11.5 t冰冻穿山甲；2016年12月，上海市查缴3100 kg穿山甲片；2017年7月，深圳海关查获10900 kg穿山甲片。此外，东南亚地区的泰国、新加坡、越南等国家还查获了一些活体穿山甲。

表1 2012～2018年部分大宗跨境穿山甲犯罪一览表

Tab.1 Large scale of illegal pangolin trade between 2012 to 2018

1.2 跨境穿山甲犯罪涉及穿山甲源头国、中转国与消费国

1.2.1 跨境穿山甲犯罪的网络

亚洲穿山甲分布在东南亚地区，印尼、马来西亚、菲律宾、越南、老挝、缅甸、柬埔寨，尤其是印尼和马来西亚；而越南、中国则是两个主要的消费国。近年来，东南亚地区查获的大宗跨境穿山甲犯罪，主要集中在印尼、越南。其中，印尼、马来西亚和非洲国家是跨境穿山甲犯罪的源头国，越南、中国是主要的消费国，越南、老挝、缅甸等是中转国。这些数据还暗示，非洲地区正逐渐取代东南亚，成为大宗穿山甲片走私的源头(图1)。

1.2.2 跨境穿山甲犯罪的流程

跨境穿山甲犯罪，主要发生在盛产穿山甲的国家或地区以及消费穿山甲的国家或地区之间。跨境穿山甲犯罪，就是犯罪人或犯罪团伙在穿山甲栖息地国非法捕猎、收购穿山甲，然后加工、运输、走私到穿山甲消费国。加工穿山甲，就是指将穿山甲屠宰后、去掉鳞片、冷冻；将鳞片集中起来，炮制成熟甲，然后运输到消费地销售给药材店。在非法穿山甲从源头国流向消费国的同时，非法资金持续不断地从消费国流向源头国。

1.2.3 跨境穿山甲犯罪的主要环节

跨境穿山甲犯罪是一个涉及众多环节的链条；这个链条的起始环节就是穿山甲栖息地的农民或猎人猎捕亚洲穿山甲，小贩子从农民手中收购亚洲穿山甲，地区经销商以及冷冻加工厂运输加工亚洲穿山甲；接下来的重要环节就是跨境环节，其中包括提供非法进出口服务运输公司、物流公司、报关公司等，以及渔船等将穿山甲从源头国运往消费国或经中转国走私到消费国；第三个环节位于消费国，包括大型经销商、地区批发商、终端消费者或药材店批发或销售穿山甲制品。在这些环节中，既包括了从源头国向消费国的穿山甲流，也包括了从消费国向源头国的资金流。

图1 东南亚地区跨境穿山甲犯罪路线Fig.1 Route of illegal pangolin trade in Southeast Asia 来源：“亚太地区非法野生动物贸易”，联合国毒品与犯罪问题办公室(2013)，亚太地区跨境有组织犯罪评估报告 Source：“Illegal wildlife trade in Asia and Pacific”，UNODC(2013).Transnational organized crime in East Asia and the Pacific

1.3 东南亚地区各国治理跨境穿山甲犯罪的策略

1994年，所有亚洲穿山甲栖息地国家在第十三届CITES成员国大会上一致决定，自2000年开始实施4个亚洲穿山甲种类的野生动物及制品“零贸易”政策；2015年6月24～26日，第一届亚洲穿山甲栖息地国家会议在越南达囊召开，包括中国、东南亚地区国家、非洲地区国家等29个国家代表参加了该会议。2016年9月在南非约翰内斯堡召开的第十七届CITES成员国大会上，包括中国、东南亚在内的各国一致通过了将所有穿山甲种从附录Ⅱ晋级到附录Ⅰ的决议。

东南亚各国从立法、执法等方面治理跨境穿山甲犯罪。各个国家都通过制定《森林法》、《野生动物保护法》和《刑法》等法律法规，建立了保护穿山甲、打击跨境穿山甲犯罪的法律体系；各个国家都通过赋予海关、警察以及林业或农业相关执法部门查处跨境穿山甲犯罪的执法权限，并采取执法行动，来打击跨境穿山甲犯罪。如泰国在全国范围内设置了144个检查站点(植物检查站点35个、动物检查站点28个、水生动物检查站点20个、海关检查站点61个)，加强对包括跨境穿山甲犯罪在内的非法野生动植物贸易的执法工作；并取得了良好的表现，每年都查获了大量来自马来西亚的活体穿山甲。但是，由于各国间缺乏打击跨境穿山甲犯罪的国际合作执法机制，因而该区域的跨境穿山甲犯罪在当前执法模式或策略下仍难以根绝。

2 跨境穿山甲犯罪分析

跨境穿山甲犯罪所产生的风险超出了穿山甲栖息地的范围，破坏了生物多样性，同时破坏边境管理制度、金融管理制度，并引发一系列社会问题、威胁到地区稳定与国家安全。

2.1 跨境穿山甲犯罪所造成的风险超出了其栖息地范围，威胁到地区稳定与国家安全

作为一种跨境环境犯罪，跨境穿山甲犯罪涉及亚洲穿山甲来源国、中转国和消费国。国际刑警组织认为，“环境犯罪不受国边境的限制，其所造成的风险威胁到国家经济与安全，甚至国家的生存”[9]。同其他跨境环境犯罪一样，跨境穿山甲犯罪不但威胁到亚洲穿山甲栖息地国的生态环境，同时也威胁到中转国、消费国的边境管理制度、海关进出口监管制度与金融管理制度。穿山甲犯罪团伙在穿山甲栖息地国(源头国)实施非法猎捕、收购、运输、加工穿山甲，在消费国实施非法销售、非法运输穿山甲或穿山甲片；然后将非法穿山甲贸易中所获得的巨额非法收益从消费国流回中转国、源头国。在实施犯罪过程中，跨境穿山甲犯罪威胁到相关国家的生态安全、边境安全、金融安全；这些风险都超出了穿山甲栖息地国家的范围。

2.2 地区一体化加剧了跨境穿山甲犯罪的风险

风险社会理论认为，全球化正在深刻地影响着世界[10]。作为全球化的一个组成部分，东南亚地区一体化无疑也在影响着中国与东南亚的历史进程。地区一体化在促进地区经济快速发展、贸易设施不断完善、居民消费能力不断增强，同时也为跨境穿山甲犯罪的增多提供了条件。

自20世纪80年代以来，中国与东南亚地区各国先后走上了地区一体化发展的道路；经济发展，贸易设施完善，贸易自由化都促进了该地区社会经济结构的变化。东南亚地区一体化，一方面使得该地区的中产阶层人数增加，中产阶层群体对森林与野生动植物产品的需求(包括合法或不合法)增长，为跨境穿山甲犯罪提供了市场需求；另一方面促使该地区的边境贸易点、贸易口岸、贸易基础设施不断完善，而这些基础设施也会被跨境穿山甲犯罪集团所用来从事非法穿山甲贸易[11]。因而，联合国毒品与犯罪问题办公室在2016年发表的报告中指出，“东南亚地区所出现东盟成员国内部、东盟与其邻国之间的快速融合，不但创造了新的经济与发展机会，同时也带来了安全方面的挑战”。

联合国毒品与犯罪问题办公室在一份研究报告中警告说，该地区一方面享受了地区一体化所带来的科技进步、经济发展等利益，同时也不得不承受着伴随着地区一体化而加剧的跨境有组织犯罪风险[12]。非法穿山甲贸易的相关统计数据看，近年来大宗非法穿山甲贸易有增多的趋势；而这与东南亚地区一体化的趋势呈现正相关性。

2.3 跨境穿山甲犯罪的趋势

在将来的一个时期内，中国与东南亚地区的跨境穿山甲犯罪仍不容乐观。首先是由于东南亚各国相互毗邻，陆地与海洋边界线长，为实施跨境穿山甲犯罪提供了便利；其次，随着东盟经济一体化、中国-东盟自贸区和全球化的发展，东南亚地区的边境贸易设施不断完善，为跨境穿山甲犯罪提供了便利；第三是东南亚各国之间、东盟成员与中国之间的边境贸易、国际贸易高速发展，在一定程度上也刺激了跨境穿山甲犯罪的发展，跨境穿山甲犯罪混杂在边境贸易、国际贸易之中，大量的合法边境贸易、国际贸易在一定程度上为跨境穿山甲犯罪提供了隐藏的条件，增加了执法的难度。因而，跨境穿山甲犯罪的风险仍继续存在，甚至不排除在特定阶段下出现恶化的可能。

2.4 治理跨境穿山甲犯罪需要该地区所有国家共同应对

作为环境犯罪的一部分，跨境穿山甲犯罪所导致的消极影响或危害性并不局限于一个国家主权范围内，而且是威胁到东南亚地区所有国家的边境安全与社会稳定，甚至全人类的生态环境安全。虽然东南亚地区各国都为打击跨境穿山甲犯罪做出了巨大努力，但亚洲各栖息地国家的穿山甲种群数量仍不断下降，亚洲穿山甲物种濒临灭绝的风险仍未能得到有效缓解。针对全球风险社会的高复杂性和高危害性，风险理论提出了“双向合作风险治理模式”，即风险治理的主体不能再像过去那样仅有个别的民族政府来承担。联合国毒品与犯罪问题办公室UNODC在2016年的《野生动物犯罪报告》(Wildlife Crime Report)中对全球打击非法野生动物贸易的政策进行评估后指出，当前各国在打击野生动物犯罪中存在着情报、政策与操作方面的沟通不足(gap)。在亚太地区，中国与东南亚各国之间缺少关于跨境穿山甲犯罪的实时共享情报机制，缺少执法人员培训的合作体系，严重影响到治理跨境穿山甲犯罪的效率[13]。为了保护穿山甲物种，保护生物多样性，中国与东南亚国家需要共同应对本区域的跨境穿山甲犯罪。

3 中国与东南亚国家合作治理跨境穿山甲犯罪的路径

跨境穿山甲犯罪已经成为中国与东南亚国家无法回避的风险；建立和完善跨境穿山甲犯罪合作治理机制，针对跨境穿山甲犯罪开展区域合作执法，共同治理跨境穿山甲犯罪是中国与东南亚国家的最佳选择。

3.1 明确合作治理跨境穿山甲犯罪的基础

开展国际合作的前提，就是合作方有着合作的政治意愿。中国与东南亚国家合作治理跨境穿山甲犯罪的基础，首先在于中国与东南亚地区的所有国家都是CITES成员，都负有履行该公约的国际义务。近年来，东南亚地区国家都通过野生动物保护执法查处了一批跨境穿山甲犯罪。其次，中国重视打击非法穿山甲贸易。作为该地区的大国，中国采取了包括完善立法、加强管理、强化执法等措施，为打击跨境穿山甲犯罪做出了重要贡献。2007年，国家林业局联合卫生部、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局与国家中医药管理局下发了《关于加强赛加羚羊、穿山甲、稀有蛇类资源保护和规范其产品入药管理的通知》，在强调要加强对穿山甲等资源管理的同时，提出“要切实加大执法力度，适时组织多部门联合执法检查，严厉违法经营利用、走私穿山甲片等的行为”。第三，中国具有领导全球联合执法行动的经验。中国在2012～2015年之间带领东南亚各国开展了3次代号为眼镜蛇的全球联合执法行动[14]，为该地区合作治理跨境穿山甲犯罪积累了经验。东南亚地区的国家也参与了这些联合执法行动，缴获了包括亚洲穿山甲在内的大批濒危野生动植物制品，并取得了很好的效果。党的十九大报告要求坚决制止和惩处包括跨境穿山甲犯罪在内的各种破坏生态环境的行为。

3.2 完善跨境穿山甲犯罪治理的区域合作机制

合作治理跨境穿山甲犯罪需要中国与东南亚地区国家采取有效率的务实合作治理行动。

首先，中国与东南亚各国签署合作治理跨境穿山甲犯罪的双边或多边协定。2002年11月，中国-东盟峰会发表了“加强非传统领域安全的声明”，表达了中国与东南亚国家在合作打击跨境毒品走私犯罪、人口走私犯罪、军火走私及恐怖犯罪等跨境犯罪方面的兴趣[15]。签署合作治理跨境穿山甲犯罪的双边或多边协定，并及时将治理跨境穿山甲犯罪的协定转化为国内法，明确各自国内执行协定的执法机构，为中国与东南亚国家执法机构开展常态执法合作提供法律依据，消除因法律差异而导致的合作障碍。

其次，中国与东南亚国家可以在协商基础上签署双边或多边协定，为执法机构开展执法合作提供法律依据。治理跨境穿山甲犯罪，关键是截断穿山甲从源头国流向消费国、非法资金从消费国流向源头国；而实现这一目标需要建立区域国家间的执法合作机制。合作机制首先包括不同国家执法机构间的情报共享机制，需要建立和完善跨境穿山甲犯罪相关的犯罪情报收集与处理标准或规范，这些标准或规范包括情报收集的范围与内容(如跨境穿山甲犯罪的发生地点、时间，罚没穿山甲制品的形态与数量，运输穿山甲方式与线路、来源，以及准备实施跨境穿山甲犯罪的犯罪团伙及其成员，涉案资金来源等)，不同国家执法机构间情报交换的方式与程序，为及时发现跨境穿山甲犯罪的规律与趋势提供帮助。

第三，充分发挥国际打击野生动物犯罪联盟(ICCWC)及其成员等在治理本区域跨境穿山甲犯罪的作用。濒危野生动植物种贸易国际公约(CITES)秘书处、联合国毒品与犯罪问题办公室(UNODC)、国际刑警组织(INTERPOL)、国际海关组织(WCO)和世界银行等都是国际打击野生动物犯罪联盟的成员，国际野生物贸易研究组织(TRAFFIC)、国际野生物保护学会(WCS)等也是致力于野生物保护的非政府组织，在治理跨境穿山甲犯罪实践中都是可以合作的对象。中国和东南亚国家在治理跨境穿山甲犯罪实践中，更好地保护穿山甲种。

3.3 发挥中国在区域合作治理跨境穿山甲犯罪中的领导作用

东南亚地区是世界上生物多样性资源最丰富的一个区域，也是野生世界上跨境野生动物犯罪热点地区之一。为了保护该地区的生物多样性，维护该区域的生态环境安全和地区稳定，建立区域生态环境安全共同体、彻底根治该区域内的跨境野生动植物犯罪是可以选择的重要选项。鉴于东南亚地区包括跨境穿山甲犯罪在内的跨境野生动物犯罪治理工作的长期性、地区性和危害性，以及区域内各个国家对于包括跨境穿山甲犯罪在内的跨境野生动物犯罪治理工作的高度认同，建立生态环境安全共同体、彻底根治包括跨境穿山甲犯罪在内的各类跨境野生动物犯罪，具有可行性和必要性。

中国高度重视区域性跨境穿山甲犯罪的治理工作。2012年以来，党十八大确立了“生态文明建设”和“打造周边命运共同体”的国家战略；2017年10月，党十九大将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代中国特色社会主义思想和基本方略，不但提出了着力解决包括跨境穿山甲犯罪在内的突出环境问题，还呼吁各国人民同心协力，保护好人类赖以生存的地球家园。作为CITES成员、负责任大国，中国在治理东南亚地区的跨境穿山甲犯罪，维护该地区社会稳定和国家安全具有举足轻重的作用。如果将合作治理东南亚地区跨境穿山甲犯罪作为周边外交战略的内容，将与越南、缅甸、老挝、印尼、菲律宾等国在治理跨境穿山甲犯罪间的合作纳入打造命运共同体战略的组成部分；并在执法设备、执法技术培训等方面为东南亚各国提供援助，提高东南亚地区国家的野生动物执法能力，必将推进跨境穿山甲犯罪治理的系统化、科学化、智能化、法治化，实现与东南亚国家共享生态环境文明建设的成果，共同维护地区稳定与国家安全。