精准扶贫绩效评价研究综述

2018-11-22彭晨明薛兴利

合作经济与科技 2018年23期

彭晨明薛兴利

[提要] 精准扶贫及其绩效评价对我国实现脱贫具有重大意义。在阅读大量文献资料基础上，从精准扶贫绩效评价原则、精准扶贫绩效评价指标的选取、精准扶贫绩效评价体系的构建、精准扶贫存在的问题及措施等方面，对精准扶贫及其绩效评价问题进行归纳和总结，以期对精準扶贫及其绩效评价的后续研究起到一定的参考作用。

关键词：精准扶贫；绩效评价；文献综述

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年9月10日

消除贫困一直是我国政府十分重视且一直为之努力奋斗的难题。我国扶贫开发始于20世纪80年代，经过近40年的不懈努力，数亿人摆脱了贫困，过上了富裕的幸福生活，但是以往扶贫体制机制中存在的缺陷使扶贫过程中的低质量和低效率问题一直存在，粗放式扶贫已经不能适应我国贫困现状。针对贫困地区和群体，习近平于2013年11月首次提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。随着精准扶贫工作的开展，截至2017年底，全国农村贫困人口由减少了6，800万人，贫困发生率下降了7.1%。从数据上看精准扶贫政策取得了显著的成效，但是为了进一步落实精准扶贫工作，就要对精准扶贫的效果进行评价。一方面准确的绩效评价可以检验精准扶贫工作是否落到了实处，确保扶贫的有效性、真实性；另一方面绩效评价可以使扶贫工作中的问题与不足暴露出来，为扶贫工作进一步改进提供思路和方向。

一、关于精准扶贫绩效评价体系构建的研究

（一）精准扶贫绩效评价原则。胡善平提出构建精准扶贫指标体系应遵循学科规范，贯彻参与性原则、整合性原则、可计量原则和系统性原则，达到可测量、可验证和可证伪的要求。陈爱雪、刘艳认为精准扶贫绩效既有一般扶贫综合评价的普遍性，又具有精准评价的特殊性。所以，在建立精准扶贫绩效评价指标体系时应当根据精准扶贫绩效评价的特点，遵循全面性、科学性、可比性、可操作性等四条原则使评价结果尽可能做到公正、科学、客观、全面。田晋、熊哲欣、向华以民族地区贫困村扶贫的具体实际及发展规律为准绳，确立了综合性和针对性、代表性和独立性、可获取性和可量化以及可比性四个基本原则。

（二）精准扶贫绩效评价指标。绩效评价指标绩效评价体系的基础，选取评价指标至关重要。田晋、熊哲欣、向华以国务院扶贫办关于村级精准扶贫的五个方面和人本发展理论构架为基础，甄选具有典型意义的指标，同时增设农村制度、要素、分工方面的指标，客观反映村级精准扶贫工作实效和人的发展。魏名星、李名威、杨美赞在国务院扶贫办发布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》的基础上，认为指标的筛选应从精准识别、精准帮扶、精准管理三个方面进行。喇娟娟、阙光新、李倩在进行基本指标设计的过程中依据“‘十三五脱贫攻坚规划”及相关专项行动所包含的内容，运用按照绩效要素结构进行指标设计、关键绩效指标进行指标设计、标杆管理进行指标设计和按任务流程进行指标设计四种绩效评估指标的设计方法进行设计，以期指标体系的设计将最大限度地涵盖精准扶贫工作的主要项目。

（三）精准扶贫绩效评价体系构建理论和方法。胡善平基于社会行动理论，考核精准扶贫的主体、目标、手段和环境四个方面的问题，结合社会政策执行的一般程序和绩效管理的流程，构建了精准扶贫绩效评价体系。

田晋、熊哲欣、向华根据微观地域可持续发展理论并结合前人研究经验及民族地区的实际情况，确定了具有在指标选用上重直观轻科学的局限，在聚合、选择指标的分析方法上倾向对生态效益和社会效益的评价特点的村级精准扶贫综合评价的指标体系。吴国琴结合郝堂村的实际情况，首先系统、科学地对旅游扶贫绩效的评价指标进行分类，其次运用专家咨询法来构建旅游扶贫绩效评价体系。杨希参考世界银行的项目评估方法，结合第三方和农民参与评估、关注可持续性和强调扶贫瞄准的思路，构建递阶层次结构绩效评估的指标体系。赵丽红等根据联合国测定贫困程度指标制定的“人类发展指数（HDI）”，结合张家村实际的贫困特征构建瞄准评价体系；其次，根据扶贫瞄准评价体系回归结果，剔除不显著的住房状况指标，参考联合国《2010年人类发展报告》从经济、社会和贫困基本状况三个维度构建了少数民族地区村域的反贫困综合绩效评价指标体系。曾维忠等从统筹区域扶贫与精准扶贫的视角，借鉴阿马蒂亚·森的可行能力理论，从经济效益、发展能力、发展机会等3个维度设计构建了森林碳汇扶贫绩效评价指标体系。

（四）精准扶贫绩效评价指标权重确定方法。在研究相关文献后发现多数学者选择层次分析法对评价指标赋值，虽然层次分析法简便易操作，但主观性太强，所以部分学者将主观赋权法和客观赋权法相结合，使得赋值更加科学。曾维忠等先应用层次分析法初步确定森林碳汇扶贫绩效指标的权重，保留决策者对指标的偏好，同时采用熵值法对初步权重进行修正，尽量减少主观性，使赋权更可靠。张海燕采用层次分析法与变异系数法相结合的方法。首先，利用层次分析法实现对整体目标的分散化；其次，运用变异系数法确定搜集的数据各指标变化的差异程度；最后，最终权重取层次分析法与变异系数法的均值。钱力等通过专家打分法对评价指标赋值，然后运用熵值法和模糊数学模型，计算出绩效得分。

二、精准扶贫存在的问题

（一）精准识别不准。贫困人群的精准识别是精准扶贫的第一步也是整个精准扶贫工作的基础。只有真正的贫困人群得到了帮助与发展，才能在根本上解决贫困问题。但在实际的扶贫工作中，贫困户的识别仍然存在识别不准的问题。

揭子平赴广西和云南实地调查，发现当地贫困户精准识别存在三个问题：一是贫困规模的确定自上而下，导致一部分贫困农户因为指标限制不能上报成为贫困户而得不到相应的扶贫支持；二是区域扶贫政策的排斥，贫困地区与行政区划的不一致造成一些零散的贫困村或贫困群体被排斥出精准识别范围之外；三是贫困户具体识别过程和结果不科学，贫困户认定掌握在村干部手中，评价标准随意，评价过程缺乏监督，认定结果易受人为因素干扰。魏名星、李名威、杨美赞在河北省精准扶贫实践中，也发现精准识别环节存在识别不准的问题。首先，客观上贫困地区多是边远山区，交通与通讯条件恶劣，加大了识别难度；其次，在农户收入方面，由于收入由显性收入和隐形收入组成，难以客观科学地计算农户收入，故无法确定一个统一的测定标准筛选贫困农户；最后，农户之间普遍存在平均主义现象，这也是识别精度不高的原因之一。马媛认为甘肃省现行的精准识别方式起到了瞄准作用，但是在实际情况中不排除一些农户为了获得扶贫资金隐瞒自己真实的收入和家庭情况，出现人为操控建档立卡的情况。另外，一些扶贫项目进入门槛高而甘肃省绝对贫困人口在分布上大分散、小集中的特点使得真正的贫困农户无法得到瞄准。

（二）扶贫主体单一，扶贫模式忽视市场。在扶贫实践中，政府是提供公共产品的主体。一方面由于自上而下的提供方式，容易出现政府决策与市场机制脱节，公共支出的越位和缺位的现象；另一方面政府的作用也是有限的，对社会帮扶、市场引导的重視还远远不够。扶贫部门制定的措施往往重生产轻市场，盲目选择生产项目，忽视市场风险，缺乏相应规避风险的机制和措施，易使贫困户损失惨重。

（三）扶贫资金使用效率低、管理混乱。扶贫资金的监管和使用有着范围模糊、项目繁琐、布局零乱等特点，所以扶贫资金的监管不可避免的出现了问题。周帮扬、蔡新宇发现在少数民族地区精准扶贫财政资金管理使用过程中，存在资金到账延迟、资金使用超出范围、随意挪用、财务管理混乱等诸多问题。王敏等在云贵高原四个贫困县的调研基础上，得出虽然黔滇省县在扶贫制度、体系建设取得一定成果，但是扶贫资金仍存在使用范围过于狭窄、制度配套措施有待完善和扶贫项目存在“失准”或“脱靶”的问题。张绘认为在扶贫资金使用方面，扶贫项目资金整合度不高，使用效率低下。在扶贫资金管理方面，扶贫资金在使用的过程中缺乏实时监控，对扶贫资金相关投入绩效评价重视不足，缺乏对资金使用有效的问责和监督机制。臧洪双调查后认为农村地区准扶贫资金存在宣传引导使用工作不到位、相关配套资金发放不及时和使用效率无法满足农民需求等问题。

三、精准扶贫的建议

（一）精准识别。魏名星、李名威、杨美赞等认为精准识别时应将贫困人口数量与贫困程度相结合，确定统一的收入计算口径，量化和细化收入测评标准；增加贫困户在识别过程的参与度，将自上而下与自下而上的识别机制相结合，让农户选出真正的贫困户，逐渐消除村集体中平均主义思想。赵丽红等提出要改革瞄准机制，采用多维贫困的标准对建档立卡的贫困户进行识别，应具体分门别类、区别对待地域性贫困村贫困户和非贫困村贫困户的脱贫工作，实行差异化扶贫。采取量身定做个性化脱贫措施，以“私人定制”式精准帮扶。杜永红认为应该利用大数据建立信息资源库实现精准识别。一是建立贫困人口基础信息库收录扶贫对象贫困类型、贫困规模和致贫原因等基本信息；二是建立扶贫数据信息资源库收录金融投资、社会保障、城乡建设等扶贫业务信息；三是确定数据共享范围实现扶贫主体之间扶贫信息的联通与共享。

（二）精准扶贫帮扶模式。在精准扶贫帮扶方面，学者们针对帮扶过程中的问题提出了改善帮扶的模式和建议。李金祥以农业科技为切入点提出了精准扶贫三个方面的建议：一是加强农业科技研发创新和推广应用。改善贫困地区生态问题，发挥农牧业资源独特的优势，促进生产效率提升和产业升级；二是创新精准帮扶手段。利用科技手段实现扶贫信息共享和模拟评估扶贫情况；三是强化科教兴农战略。加强贫困地区农业科技技能培训，鼓励科研人员积极参与精准扶贫，健全农技推广技术服务体系，多渠道全方位进行对贫困地区的技术支持。揭子平提出政府、市场、社会扶贫相结合的扶贫模式。政府做好扶贫调研、扶贫政策研究、扶贫监测和评估、构建扶贫工作相关平台等工作；市场则发挥配置资源的作用，吸引各类市场主体到贫困区域投资创业；社会扶贫主体在教育扶贫、卫生扶贫等方面与政府扶贫形成互补，发挥其专业、高效的优势。廉超认为社会资本参与公共服务的PPP模式可以在贫困地区交通、桥梁、水电等基础设施建设领域、产业扶贫领域、教育、医疗卫生等公共服务领域生产条件、生活条件改善等领域充分发挥市场配置公共服务资源的作用，实现公共利益的最大化。但PPP模式与精准扶贫、精准脱贫之间的有效衔接和PPP模式的应用还存在许多问题，所以应尽快在法律法规、平台建设、项目机制、运作体系和人才培养方面进行加强和完善。张永山、霍伟东在经济新常态背景下，鼓励民间资金参与精准扶贫，结合四川地区实践给出了三种民间资金参与精准扶贫的模式。分别是PPP模式、村企共建模式和“政+企+银+农”多方联动模式。这三种模式加强了民营企业利用市场优化配置资源的作用，提高了减贫边际效应，有助于实现扶贫工作的精准化。李华晶提出了构建多元主体绿色创业扶贫体系的帮扶机制。政府统领全局、协调各方。一方面主导构建合理的技术创新体系，为贫困农民绿色创业提供市场；另一方面打造可持续的“资金、技术、公共服务”三位一体的绿色创业平台，构建利益联结机制。龙头企业则积极承担扶贫开发主体的责任，加强贫困农户创业能力建设。

另外，学者们对扶贫资金的使用和管理问题，也给出了一些针对性建议。针对资金分散问题，杨丹提出扶贫资金的五个“突破”，分别是突破资金分布的空间、突破资金时间上的分布差异、突破资金扶持对象的界限、突破资金行业部门的划分界限和突破资金的所有制界限。促使扶贫资金可以在行政区域、产业项目、产业要素和民间资本等方面进行多元化整合，提高资金使用效率。张绘也给出了相应建议：一是加快信息化建设。运用“互联网+”技术建立扶贫信息公开和采集系统，进而形成政府、市场和社会三方参与的扶贫信息网络。公众可对精准扶贫资金各项信息进行监督，达到提升扶贫资金使用效率的目的；二是各部门形成合力，统筹使用扶贫资金。促使各类资金统筹形成合力“四本预算”、非税收入等相互割裂的现行预算管理体系统一为完整的一套预算体系，发挥扶贫资金最大效益。

（三）大力推进第三方评估机制。评估数据和评估机构缺失是影响绩效评估的主要障碍。针对评估数据缺失问题，基层政府应在评估数据收集过程中，强调服务与参与并重的工作观念，加强引导农民参与评估，畅通参与渠道安排专门人员收集农民意见，同时对评估数据采集的负责人进行评估标准、评估方法、信息收集等方面的专业培训，确保数据准确无遗漏。大力推进第三方评估机制可弥补评估机构缺失，一方面三方评估机制填补了由于政府内部自上而下的评估方式比较封闭和模糊的缺陷，防止权力寻租发生；另一方面第三方评估机制利用技术上的优越性构建扶贫信息库，对扶贫项目互动过程进行评估，改善内部评估过于封闭的缺陷，使扶贫评估结果更加真实可靠。

四、结论

随着精准扶贫工作的深入开展，关于精准扶贫绩效评价的相关研究愈加深入，并取得了丰硕成果。在精准扶贫绩效评价指标构建方面，学者们以国际标准或国内扶贫政策为依据，结合地区实践，构建了精准扶贫评价指标体系，分析了存在的问题并提出提高扶贫绩效的相应措施。这些成果为精准扶贫工作提供了理论指导，也为精准扶贫绩效评价的进一步研究奠定了基础。但是通过梳理文献发现已有的精准扶贫绩效评价研究还存在以下不足：一是构建指标体系时选取的评价指标不够全面。一方面已有的指标体系多注重社会效益与经济效益的评价，对贫困对象脱贫、返贫情况及脱贫动力等扶贫后续工作的绩效评价有所忽略；另一方面一些指标体系在选取指标时，缺乏对指标的可行性考察，在实践中难以获取数据，使得评价结果容易出现偏差，难以对扶贫工作进行科学指导。二是确定指标权重时大多采取层次分析法，方法有些单一，在以后的研究中可以尝试其他方法，增强绩效评价体系的科学性。三是学者们虽然针对扶贫工作中的问题给出了建议，但多数措施都处于初步建设或研究阶段，对现存扶贫问题的解决仅提供解决思路或参考，距离真正落实还需更深层次的研究和更多时间去完善。

主要参考文献：

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[2]陈爱雪，刘艳.层次分析法的我国精准扶贫实施绩效评价研究[J].华侨大学学报（哲学社会科学版），2017（1）.

[3]田晋，熊哲欣，向华.民族地区村级精准扶贫绩效评价指标体系构建研究[J].经济研究导刊，2017（1）.

[4]魏名星，李名威，杨美赞.绩效评价视角下河北省精准扶贫指标体系的构建与实践分析[J].安徽农业科学，2017.45（24）.

[5]喇娟娟，阙光新，李倩.西部地区精准扶贫工作绩效评价指标体系研究[J].西部经济管理论坛，2018.29（1）.

[6]吴国琴.贫困山区旅游产业扶贫及脱贫绩效评价——以郝堂村为例[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2017.44（4）.

[7]杨希.精准视角下扶贫项目绩效评估研究[J].金融经济，2017（4）.

[8]赵丽红，侯庆丰，程峥.精准扶贫视角下民族地区扶贫绩效评估研究[J].天津农业科学，2018.24（3）.

[9]曾维忠，成蓥，杨帆.森林碳汇扶贫绩效评价指标体系研究——以CDM碳汇造林再造林项目开发为例[J].南京林业大学学报（自然科学版），2018.42（4）.

[10]張海燕.基于贫困人口感知的乡村旅游扶贫绩效评价研究——以湘西自治州为例[J].商学研究（双月刊），2017.24（1）.

[11]钱力，倪修凤，宋俊秀.连片特困区精准扶贫多维绩效模糊评价——以安徽省大别山区为例[J].2018.32（3）.