我国宅基地“三权分置”法理研究

2018-11-22梅媛张晓冬

合作经济与科技 2018年24期

关键词：三权分置宅基地建议

梅媛张晓冬

[提要] 农村地区人地分离已经成为一种普遍现象，而当前我国宅基地制度所面临的各类问题，则导致农村宅基地被大量闲置。本文在对我国宅基地制度发展与“三权分置”提出做出分析与论述基础上，对我国宅基地“三权分置”发展建议进行研究与探讨。

关键词：宅基地；三权分置；发展；建议

基金项目：河北省哲学社会科学规划办公室课题：“我国宅基地‘三权分置法理研究”（编号：HB18FX017）

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2018年9月18日

一、我国宅基地制度的发展

（一）我国宅基地制度的演变。我国农村宅基地是农村土地、农村集体建设用地中重要的组成部分。“宅基地”及其管理制度是农村人民公社时期的伴生品。1963年3月在《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中，“宅基地使用权”的概念被证实提出。1998年《土地管理法》则对城镇居民宅基地性质与农村居民宅基地性质进行了明确的划分，与此同时，《土地管理法》还提出了“土地使用权转让”这一概念。2007年颁布的《物权法》则对“宅”与“基”的用益物权进行了明确界定，即“宅”为农村居民私有性质，而“基”则归为集体所有。迄今为止，立法领域并没有出台对宅基地使用权转让做出具体规定和阐述的法律法规，但随着农村土地确权工作临近收尾阶段，相关法律法规的出台也必然是指日可待。综上所述，我国宅基地制度的发展主要经历了以下阶段：一是人民公社时期明确了居民对宅基地的使用权以及集体对宅基地的所有权；二是1998年的《土地管理法》将“宅基地所有权买卖”这一概念变更为“宅基地所有权转让”；三是2007年的《物权法》对宅基地使用权用益物权进行了进一步的界定。由此可见，我国在法律法规层面对宅基地所作出的规定日益细致化，同时也让宅基地所具有的性质、归属得到了进一步的明确。

（二）我国宅基地制度存在的问题。首先，当前我国宅基地制度导致人地捆绑问题。在我国宅基地制度中，居民所具有的农村集体经济组织成员身份是居民获得宅基地使用权的基本条件，然而随着城镇化建设与城市化进程的发展，越来越多的农村人口开始向城市转移，“空心村”问题恰恰是对这一现象所作出的真实反映。在此背景下，依靠农村集体经济组织成员身份所进行的宅基地配给制度不仅制约着农村土地利用率的提升，而且也制约着城镇化建设与城市化进程；其次，当前我国的宅基地制度让宅基地所有权转让受到了一定限制。1999年，国务院办公厅通过《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》这一文件，明确禁止了农村宅基地所有者将宅基地所有权向城市居民转让。同年，国务院办公厅通过《关于深化改革严格土地管理的决定》这一文件，明确禁止了城市居民获得农村宅基地所有权。这两个文件，从农村宅基地转让需求双方角度限制了宅基地使用权的转让，但也导致了宅基地转让供需矛盾日益明显；再次，当前我国的宅基地制度导致宅基地所具有的资产资本功能难以得到充分的实现。虽然2007年颁布的《物权法》已经明确指出宅基地使用权属于用益物权，但是在《物权法》中却没有对宅基地的处分权、收益权等做出明确的规定。与此同时，由于宅基地使用权的对外转让被明令禁止，为此，宅基地使用权的处分与收益主要表现为宅基地使用权在集体经济组织内部的转让，这导致了宅基地使用权的转让空间受到了极大的限制，也导致了宅基地使用权的价值难以得到有效的体现；最后，当前我国的宅基地制度没有对权利存续期做出明确的规定。在对宅基地制度的探索中，宅基地使用权、资格权与转让权等概念都已经逐渐明朗，在此背景下，相对于商品房而言，农村宅基地展现出了明显的优势，即农村宅基地使用权既能够交易也可以继承，并且没有明确的权利存续期，而使用年限这一优势，是商品房所不具备的，也正是因为这一原因，许多城镇人口都对农村宅基地使用权趋之若鹜，并导致了农村宅基地所有权转让供需产生了严重失衡。

二、我国宅基地“三权分置”的内涵

我国宅基地制度所引发的各类问题，决定了对我国宅基地制度进行进一步探索的必要性和紧迫性。在此背景下，2018年“一号文件”正式提出了宅基地“三权分置”的概念，即宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权“三权分置”。

宅基地的“三权”，反映出了财产权与人身权的统一，其中，宅基地所有权与宅基地使用权属于财产权，而宅基地资格权则属于人身权，三者虽然相互独立，但是又密切相关。宅基地归集体所有，因此宅基地所有权是固定的，在此基础上，无论宅基地由谁使用，宅基地所有权都呈现出了静态特征；拥有宅基地使用权的主体必须为集体组织成员，这让宅基地使用权呈现出了身份特色；当拥有宅基地使用权的村民在离开集体组织之后，将会失去宅基地使用权，这则让宅基地使用权呈现出了动态特征。由此可见，宅基地“三权”由不同法律部门和不同法律规范规制，由于宅基地“三权”之间具有紧密关系，因此“三权分置”制度的设计需要尊重現实需求。

事实上，“三权分置”并非一个新的概念，这一政策已经在集体土地承包领域得到了施行并在提升集体土地利用率方面产生了重要的推动作用，但需要注意的是，在内涵方面，宅基地“三权分置”与集体土地“三权分置”具有明显差异。一方面无论是宅基地“三权分置”还是集体土地“三权分置”，都鼓励农民通过租赁、流转等方式来实现宅基地或者集体土地的资产资本功能，从而获得财产性收入。在此基础上，宅基地不仅具备居住功能，并且其资产资本功能得到了进一步的认定；另一方面宅基地“三权分置”与集体土地“三权分置”之间存在着明显的区别。集体土地“三权分置”鼓励流传与适度集中，而宅基地“三权分置”所具有的意义更多在于明确宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权的概念与关系，并不鼓励将宅基地资源集中在少数人受众。

三、我国宅基地“三权分置”发展建议

（一）推动《宅基地法》与《物权法》对接。我国农村宅基地具有不动产性质，因此推动《宅基地法》与《物权法》对接十分必要。具体而言，我国《物权法》第13章中153、154、155条已经对宅基地使用权的获取、使用、转让等做出了规定，而《宅基地法》需要对这些内容做出具体的阐释与体现。与此同时，为了与《物权法》中集体不动产所有权规定实现对接，《宅基地法》需要明确我国农村宅基地的所有权属以及相应权利。另外，在担保物权、用益物权方面，《宅基地法》也有必要与《物权法》实现对接，这要求《宅基地法》需要体现拥有宅基地使用权的主体对宅基地所享有的权利。

（二）确认宅基地法律权属。首先，宅基地具有物权属性。为此，《宅基地法》需要对宅基地所有权、使用权进行细化，明确规定宅基地所有权人、使用权人所具有的权利，并明确规定宅基地使用权人的权利行使范围，避免宅基地使用权人对宅基地所有权人的合法权利造成侵害；其次，宅基地的物权属性具有特殊性。为此，《宅基地法》在明确宅基地的集体所有权基础上，有必要赋予所有权人对宅基地进行纠正、收回和调整的权利，并对相应程序做出明确；最后，宅基地具有用益物权属性。为此，在《宅基地法》中，需要重视为宅基地权利人提供自主权空间，从而推动宅基地用益物权的充分体现。

（三）围绕“三权分置”构建保障体系。首先，在管控制度方面，《宅基地法》有必要对宅基地用途与规划做出明确规定。如针对找出标准多占用宅基地、不按用途使用宅基地的行为，需要出台相应的管制办法进行处理，而对于构成犯罪的行为，则需要依法追究刑事责任；其次，《宅基地法》需要对宅基地资格权进行保护。如，对于宅基地出租期限需要做出明确，从而避免出现以租赁之名行转让之实的现象；再次，《宅基地法》需要对转让权进行适度开放。宅基地转让是实现宅基地资产资本功能的有效手段，因此，明确流转条件并开放流转具有必要性；最后，《宅基地法》需要对私权泛滥现象进行管制。这要求《宅基地法》能够平衡转让权与资格权，对于非法转让现象则需要没收非法所得并处以罚款。