烟台市历史遗留矿山现状及治理对策建议

张杰，杨丽君，朱慧超，仲腾霄

(1.山东省第三地质矿产勘查院,山东 烟台 264000;2.烟台市地质环境监测站,山东 烟台 264000)

烟台市地处山东半岛东北部，蕴藏有丰富的矿产资源，开发利用历史悠久，特别是计划经济时期和20世纪八十年代大规模开采，形成了大矿大开、小矿放开的局面，矿山数量呈现井喷式增长。矿产资源开发在给地方乃至全国经济社会发展提供重要物质保障的同时，也给烟台市生态地质环境带来较大影响。后期受环境保护意识增强、矿业开发管理规范等因素影响，特别是国家提出大力推进生态文明建设后，众多矿山被陆续关停，但是矿山开发期间产生的各类地质环境问题却一直未能得到完全治理，制约了当地经济社会的高质量发展[1-3]。

1 历史遗留矿山基本情况

烟台市历史遗留矿山(包括废弃和政策性关闭矿山)数量众多，至2017年底，共有1187座，约占山东省历史遗留矿山总数(7991座)的1/7。其中，政策性关闭矿山244座，废弃矿山943座。

1.1 地域分布

地域分布上差异较大：有六个县(市、区)矿山数量超过100座，约占矿山总数的3/4，分别为海阳市(189座)、牟平区(148座)、栖霞市(144座)、莱州市(134座)、莱阳市(134座)和福山区(125座)；次之为蓬莱市、莱山区、招远市、昆嵛区、龙口市、开发区，矿山数量在36～71座不等；最少为芝罘区，仅有7座。其中牟平区、莱州市、芝罘区主要以政策性关闭矿山为主，其余各地主要以废弃矿山为主(图1)。

图1 矿山地域分布情况

1.2 开采矿种

历史遗留矿山开采的矿种类型有28种，多集中在建筑或饰面用石料、金、长石等矿种(图2)：开采建筑用花岗岩的矿山数量最多(396座)，约占总数的1/3；次之为开采建筑用大理岩、饰面用石料、金、长石、建筑用石灰岩，分别有180座、159座、94座、88座、53座，约占总数的1/2；开采其他22种矿产的矿山数量相对较少，矿山数量在1～32座不等。

图2 矿山主要开采矿种情况

1.3 开采方式

开采方式主要有3种：露天开采、地下开采、地下与露天联合开采。其中，露天开采矿山数量最多，约占总数的90%；次之为地下开采矿山；地下与露天联合开采矿山数量仅有1座。

2 主要的矿山地质环境问题

矿产资源开发带来的矿山地质环境问题众多，其类型、表现形式、严重程度等，与开发的矿产资源种类、开发方式、区域地质环境条件等因素密切相关[4]。目前，烟台市历史遗留矿山的主要地质环境问题有：地形地貌景观破坏、土地资源占用破坏、矿山地质灾害等。

2.1 地形地貌景观破坏

烟台市绝大多数历史遗留矿山采用露天方式开采，造成地表植被破坏；采掘活动形成的破损山体和露天采坑，破坏了原有的地形地貌景观，而且具有规模小、分布零散的特点，使昔日郁郁葱葱的山林变得千疮百孔，与周围自然环境形成强烈的视觉反差，给周边人员带来严重的视觉污染[5-7]。

至2017年底，烟台市历史遗留矿山开发形成的破损山体尚有578处，其中海阳市和栖霞市分布数量最多，分别有154处、135处，占总数的50%(图3)；露天采坑尚有424处，其中莱州市和牟平区分布数量最多，分别有174处、70处，占总数的57%(图4)。

图3 破损山体地域分布情况

图4 露天采坑地域分布情况

2.2 土地资源占用损坏

矿山开发势必占用损坏土地资源，使得地表原有的耕地、林地、园地等造成破坏。

(1)占损类型。 至2017年底，烟台市历史遗留矿山开发占用损坏的土地资源尚有5185.67hm2，其中：耕地占损608.68hm2，草地占损405.20hm2，园地占损276.19hm2，林地占损684.98hm2，建设用地占损1248.13hm2，其他土地占损1962.49hm2(表1)。

表1 土地资源占损类型情况 hm2

(2)地域分布。 在地域分布上，占损土地资源面积最多的地区为莱州市和海阳市，分别为1856.8hm2、731.84hm2，占总数的50%(图5)。

图5 占损土地地域分布情况

(3)占损形式。 土地资源占损主要有露天采场占用和损坏、地质灾害损坏、工业广场占用、固体废弃物占用4种形式。其中露天采场占用和损坏土地资源面积最大，为3339.99hm2，主要分布于莱阳市、莱州市等地；次之为固体废弃物，占损土地资源1231.72hm2，主要分布于莱州市；工业广场占损土地资源417.25hm2，主要分布于莱州市、福山区、龙口市；地面塌(沉)陷地质灾害占损土地资源196.72hm2，主要分布于龙口市(表2)。

2.3 矿山地质灾害隐患

烟台市历史遗留矿山存在的地质灾害隐患主要为崩塌、滑坡、泥(渣)石流、地面塌(沉)陷。

(1)崩塌、滑坡。 主要位于露天开采矿山附近，开采形成的陡立掌子面，高度大、坡度大、坡面比较破碎，改变原有的天然平衡状态，崩塌、滑坡等现象时有发生[7-8]。由于露采矿山一般位于丘陵山沟，虽然存在崩塌、滑坡地质灾害隐患，但周边人迹活动和有价值的财产较少，危害程度总体不大。

表2 各地区土地资源占损形式 hm2

(2)泥(渣)石流。主要位于历史遗留矿山形成的各类固体废弃物堆积场附近。据统计，烟台市历史遗留矿山形成的废土石堆有89处，尾矿库28处，积存量约1.36亿t，主要分布于莱州市、牟平区等地。这些固体废弃物多数沿山坡、山谷堆放，抗扰动能力弱，遇到强降雨等条件，存在发生泥(渣)石流地质灾害隐患，从而对下游的河道、道路、土地及植被造成破坏[9-11]。

(3)地面塌(沉)陷及地裂缝。主要位于地下开采矿山附近。矿产地下开采后形成采空区，未进行充填治理，致使地下岩土体应力状态发生变化，从而导致地面开裂、下陷。尤其是埋深比较浅的地下采空区，空区上覆岩体极易向下陷落，并在地面形成裂缝或塌陷坑(洞)。由于地下采空区具有隐伏性强、空间分布特征规律性差、采空区顶板冒落塌陷情况难以预测等特点，因此，其对周边人民群众生命和财产安全会构成较大威胁，危害程度相对较大。

至2017年底，历史遗留矿山形成的采空区尚有68处，分布面积约471.01hm2。其中非煤矿山采空区有64处，分布于莱州市、蓬莱、龙口等地，面积约282.89hm2；煤田矿山采空区有4处，分布于龙口市北部，面积约188.12hm2。据统计，区内曾发生过地面塌(沉)陷21处，其中15处为非煤矿山采空区塌陷，6处为煤田矿山采空区沉陷；共造成两间房屋损毁，直接经济损失约10万元。

2.4 其他地质环境问题

其他地质环境问题主要为含水层结构破坏及水土污染。其一，矿山地下开采造成地下含水层结构破坏，浅层与深层地下水贯通，使浅层地下水发生漏失或水质变差等现象；其二，塌陷地容易造成地表水与地下水贯通，易造成水质不良的地表水直接补给地下水，使地下水质变差；其三，裸露的废土石堆、尾矿库等受到降水淋滤后，部分有毒有害成分溶解后随地表径流污染，导致途经范围土壤、地表水、地下水以及农作物产生污染。

3 前期治理情况及存在问题

3.1 前期治理情况

党的十八大报告提出了大力推进生态文明建设的战略目标，对矿山地质环境治理提出了更高要求。烟台市积极响应党中央和省政府相关要求，把矿山地质环境保护与治理作为推进生态文明建设的重要事项之一，持续加大资金投入，推进历史遗留矿山地质环境治理工作，并取得显著成效。至2017年底，烟台市共计筹措治理资金近9亿元，实施治理项目120余个(包含矿山企业针对生产矿山的治理项目)，恢复占损土地面积3000余hm2，重要的历史遗留矿山地质环境问题得到了有效治理。

3.2 存在问题

(1)存量大。 虽然烟台市在矿山地质环境治理方面投入工作量较大，但目前历史遗留矿山存量仍位居全省前列，尚有5185.67hm2占损土地需要进行恢复治理；仅“三区两线”可视范围内(2km)还存有未治理的历史遗留矿山163座，占损1000余hm2土地资源。

(2)进程慢。 烟台市自开展矿山地质环境治理工作以来，虽然实施了一系列重大治理项目，但由于历史“欠账”过多，已投入的治理工作(治理历史遗留矿山85处)显得杯水车薪，目前治理率仅为7%，远远低于全省历史遗留矿山平均治理率(18%)，治理进程较为缓慢。

(3)财政资金保障程度低。 烟台市开展历史遗留矿山治理的财政资金来源主要为中央到地方的矿山治理专项资金，目前尚未在政府预算中针对废弃矿山治理经费进行列支，财政资金来源主要还是依靠矿产资源专项收入(包括矿产资源补偿费、探采矿权价款、探采矿权使用费等)、矿山企业缴纳的矿山地质环境治理恢复保证金[12]。

(4)社会力量参与不足。 2009年国土资源部出台了《矿山地质环境保护规定》，其中第六条：国家鼓励企业、社会团体或者个人投资，对已关闭或者废弃矿山的地质环境进行恢复治理。由于没有出台细化可操作性的配套政策，市场以外的其他经济实体缺乏利益驱动，没有动力参与矿山地质环境治理，不能有效补充矿山治理资金缺口。据统计，烟台市前期矿山地质环境治理最主要的资金来源为财政和矿山企业，占治理资金投入总量的90%以上；而社会资金占比小，社会力量参与度较小。截至目前，仅莱州市在引入社会力量开展废弃矿山治理方面取得突破性进展，先后与两家社会有关机构签订了废弃矿山治理战略合作协议，规划至2022年，完成辖区内历史遗留露天矿山的治理工作。

(5)治理模式单一。 多年来，烟台市矿山地质环境治理模式相对单一，主要在削坡、卸载、砌墙、续坡等工程施工的基础上，进行复绿或复垦。目前，已完成治理的项目与其他工程建设类项目结合相对较少，尚未建立多手段综合治理的有效模式，矿山地质环境治理的多元化路径还没有完全破解[13-14]。

4 治理对策及建议

4.1 强化认识、提高站位

党的十八大从新的历史起点出发，提出了“大力推进生态文明建设”的战略决策。历史遗留矿山治理不仅是生态文明建设中的一项重要内容，更是践行“绿水青山就是金山银山”新发展理念的具体行动。充分认识开展历史遗留矿山治理的必要性、紧迫性、重要性，进一步转变思想、提高站位，并把治理工作作为一项重要的政治任务来抓[15]。

4.2 责任分解落实到位

《山东省矿山地质环境保护与治理规划(2018—2025年)》已于2018年4月23日经山东省人民政府批复。批复意见明确指出：各级政府要加强领导，切实落实历史遗留矿山地质环境治理主体责任。烟台市应尽快出台相关文件，进一步明确各级政府的责任，将压力传导到位、责任分解到位、任务落实到位。

4.3 建立联动部门协作机制

在地方政府的统一领导下，整合国土、发改、财政、环保、林业、旅游、煤炭、水利等相关部门的力量，通过“多条腿走路”的方式，切实改变当前国土部门“独木支撑”局面，快速推动历史遗留矿山的治理进程。进一步按照矿山位置归属部门管辖地域的原则，确定各矿山治理责任主体，把任务落实到具体责任单位和具体责任人，明确完成时间，实行一个矿山，一个责任单位，一个领导，一抓到底；形成相关部门各负其责、密切协作、齐抓共管实施历史遗留矿山治理的新格局。

4.4 建立健全考核机制

尽快确定烟台市历史遗留矿山治理的目标和任务，并纳入各级政府国民经济和社会发展规划中。建立烟台市历史遗留矿山治理工作领导小组，制定矿山地质环境治理责任综合考核办法，建立奖惩机制，并进行定期考核。对治理任务完成好的县市区或部门，在烟台市掌握的资源配置上给予适度倾斜，在列入全市重点工程项目、配套资金、审核审批、投融资等方面优先安排和支持；对任务完成不好的县市区或部门要通报批评，责令改正，对持续改进不力的进行约谈或者问责。

4.5 提高资金保障水平

积极探索矿山治理资金多元化投融资渠道，提高治理资金的保障程度。一是，积极争取中央财政和省财政的各类专项资金；二是，积极学习外地治理经验，按照“谁投资、谁受益”的理念，综合运用财政补贴、税收减免、金融支持、土地权益、行政激励、治理收益分配等各方面政策，出台吸引社会资金参与废弃矿山治理的有关政策，大力构建政府、企业、社会共同参与矿山治理的新模式，扩宽资金来源渠道，缓解财政治理资金严重不足的局面；三是，充分利用历史遗留矿山缴纳的矿山地质环境恢复保证金，在此基础上各级政府强化兜底意识，做好年度财政预算，保障治理资金及时到位。

4.6 分门别类实施治理

针对历史遗留矿山不能满足于需治理而治理，在治理前，应注重对各治理矿山所在地域进行调研，充分挖掘历史遗留矿山的价值，在优先消除地质灾害隐患基础上，尽可能与其他有关社会、民生等建设工程相衔接，协同治理与建设。在城市建设规划区及周边，尽可能与建设项目、休闲娱乐场地、园林景观建设相结合；在有地质遗迹或其他价值地区，尽量与地质公园建设相结合；在缺水地区，尽可能与水库建设相结合；在旅游景区，尽可能与景区建设相结合；在农业种植区，尽可能与土地整治相结合；在保护区，尽可能与环境保护工作相结合；在地面沉陷范围较大且积水的地区，尽量与湿地、养殖、水上乐园建设等相结合；破损严重的矿山，尽量与残留资源开发利用相结合[16-17]。最终通过实施治理，不仅消除了矿山开发遗留的各类问题，而且通过变废为宝，实现更好的社会、经济、环境效益，服务于当地社会经济的可持续发展。

4.7 全面规划、阶段推进

对区内历史遗留矿山进行全面梳理，统筹规划，合理布局，分步实施。对当地人民生命财产、社会安定、工农业生产构成严重威胁的矿山、“三区两线”可视范围内矿山优先开展治理，树立典型示范工程，带动和促进历史遗留矿山治理全面展开[18]。

4.8 依靠科技进步，提高治理水平

在现有治理手段上，加强关键技术攻关，加快研究推广一些新的治理技术支撑矿山治理工作，在降低治理成本的基础上，提高治理效率。其二，矿山地质环境治理是一项多学科交叉的工程项目，要在现有地质、采矿、水文地质、工程地质等学科基础上，加强与环境保护、园林生态、景观等相关学科的融合。其三，对固体废弃物尽快开展回收与综合利用技术研究，充分发挥固体废弃物的资源价值，既能变废为宝，更能从根源上消除其对地质环境的影响。

5 结语

烟台市历史遗留矿山点多面广，存在的地质环境问题较为复杂，虽然当地政府高度重视，前期开展了大量的治理工作，但受历史原因造成“欠债”过多，治理任务仍然繁重，形势比较严峻。建议烟台市下步加大历史遗留矿山治理工作力度，明确责任，创新机制，积极探索出一条推动矿山地质环境治理的新路径，逐步解决历史遗留矿山开发带来的地质环境问题，为生态烟台美丽烟台建设奠定良好基础。