义务教育校内托管政策更迭及实施现状分析

刘丽梅,李 宁

(长春师范大学 教育学院，吉林 长春130032)

一、义务教育校内托管政策更迭历程

(一)政策初创期

我国托管教育兴起于20世纪90年代初，早在1991年《社会力量办学印章管理暂行办法》就提及各级各类补习班、辅导班、培训班和进修班是学校以外的社会力量办学机构。长期以来，由于缺乏相关管理政策的约束及监管，校外托管机构在审批手续、收费标准、资质水平等方面暴露出自身的缺陷及不足。面对校外托管所出现的种种现实性问题，广大民众开始把关注的苗头投向了学校内部。应广大家长、学生的实际需求，通过各方的不断努力和争取，东南部经济较发达的地区如上海、南京等地，率先对义务教育校内托管进行了大胆地尝试，个别学校开始实施弹性离校制，适当收取少量服务费用，校内托管政策初见端倪。

(二)政策中断期

21世纪初国家相继出台《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》以及新《义务教育法》等，规定义务教育免收学费、杂费。国家对义务教育收费进行了严格的界定，严禁学校以各种理由收取无关费用。自此，一些提供校内托管服务且具有收费性质的学校开始陆续取消托管服务。个别学校即使保留了托管服务，也因经费不足而造成托管内容单调、形式单一，这与家长对校内托管服务质量的期望和要求形成鲜明对比，校内托管政策曾一度中断。

(三)政策重塑期

随着中小学减负政策的不断升温，国家相继出台了多部文件，明确规定小学生在校时间不得超过6个小时，课后“三点半”问题也就随之欲出。越来越多的双职工家庭面临无法按时接送孩子、辅导孩子学习的现实难题。年轻家庭的这种社会需求不仅影响了校外辅导机构，也在一定程度上触动了地方政府。应广大学生、家长的需求，我国中、东部地区的一些省份开始积极探索政府帮扶下的校内免费托管。如2008年上海市教委提出各区县教育行政部门可在学生减负和不增加家长经济负担的前提下，通过加大投入提高教师加班费，支持各个学校继续开展晚托服务。校内免费托管在众人的呼声以及国家政策的支持下再次凸显，并有了更高的要求和标准。

二、义务教育校内免费托管政策实施的现状调查

为进一步了解C市义务教育校内免费托管服务的实施情况，我们对该市三所小学校内课后托管服务情况进行了现状调查。本次调查共发放学生问卷270份，回收有效问卷256份，有效率94.8%；访谈学生20位，教师6位。

(一)家庭基本情况

在被调查的所有学生中，有66%的学生来自双职工家庭，26%的学生来自单职工家庭，其余8%的学生来自于待业家庭(见图1)。在被问及放学后由谁来接送时，32%的学生表示由校外辅导机构代为接送，30%的学生表示由(外)祖父母负责接送，28%的学生表示由父母接送，还有4%的学生表示由保姆或者钟点工接送(见图2)。可见，当前城市中小学中大部分学生来自双职工家庭，年轻父母工作时间较长，压力较大。即便部分学校实施了校内托管，将时间延长到四点或者四点半，仍然仅有不到三分之一的父母可以亲自接送孩子，大部分孩子家长需要委托他人或校外机构代为接送。

图1 父母就业情况统计

图2 课后接送人员情况统计

(二)参与托管的态度及意愿情况

以C市为例，该市于2017年秋季在全市范围内实施义务教育阶段校内免费托管政策，在前期试点工作经验的基础上继续努力做大做实。在调查中我们也发现该政策确实起到了一定的积极影响，得到了广大家长的认可及支持，在一定程度上帮助家庭缓解了课后“三点半”难题。不仅如此，在对学生的调查中在被问及是否参加了校内托管时，有82%的学生表示参加了，仅有18%的学生表示没有参加。再进一步追问是否愿意参加校内托管时，有73%的学生表示愿意参加，说明学生参与校内托管的主观意愿比较强(见图3、图4)。

图3 参加托管人员统计

图4 参加托管主观意愿统计

(三)校内托管服务的形式及内容情况

从托管的具体形式来看，目前C市托管主要分成两大类：一类是静态托管，主要以学生完成当日书面作业为主、以阅读课外读物为辅，看管教师均为在校教师，以班主任为主，看管场所为本校教室，托管环境相对稳定、安全。另一类是动态托管，通常是指一些丰富多彩的社团活动。动态托管是静态托管的有益补充，负责教师一部分是校内教师，一部分可能是校外公益团体、教育机构的指导教师或部分有专业特长的学生家长，教学地点为本校教室或者操场，每周一到两次。与静态托管相比，动态托管活动内容较为丰富，如篮球社团、足球社团、乒乓球社团、舞蹈社团、合唱社团、非洲鼓社团等。动态社团深得孩子的喜欢，但在实际调查中我们发现目前各校还是以静态社团为主，受人员、地点、经费、器材等资源的限制，动态社团开设比例不高，部分学校动态社团活动内容受限，有些社团形同虚设，并没有实质性的活动内容，对学生影响不大。如在被调查学校中，仅有38%的学生表示参加过动态社团(见图5)，说明大部分学校参加动态社团的名额有限、课时有限，部分社团通过选拔形式吸纳会员，导致大部分学生即使有意愿也无法正常参加。在被问及喜欢什么类型的社团时，有35%的学生选择了体育类社团，23%的学生选择了艺术类社团，24%的学生选择了实践类社团，还有18%的学生选择了其他。

图5 托管服务形式统计

图6 托管服务具体类型统计

(四)对校内课后托管作用的评价情况

对参加校内托管活动后自己最大的收获是什么这个问题，有33%的小学生选择通过托管课程自己可以结识更多的朋友。这一点在与个别同学的访谈交流中也得到验证。对小孩子来说，认识其他班级、兴趣相投的好朋友是件非常自豪和高兴的事情，说明随着年龄的增长、认知水平的提高，小学生对人际交往有着更大的需求。被调查学生中，有29%的学生认为通过托管活动可以帮助自己提升各方面的能力，尤其是在动态社团中，形式多样化的社团活动能够让孩子进一步接触自己感兴趣的内容，极大地满足孩子的好奇心。尽管如此，仍然有20%的孩子选择了能帮助自己完成作业的静态托管(见图7)。

图7 学生对托管服务作用的认识统计

三、义务教育校内免费托管政策实施的主要问题

(一)政府支持力度有限，学校执行力不强

义务教育校内免费托管服务政策出发点是好的，但在政策实施过程中确实存在着一些现实性问题。如地方政府对义务教育投入不足，生均补贴额度少，导致学校无法提供优质的托管服务。一方面，学校教学设施无法满足所需，学校托管服务不到位。不同类型及规模的学校校园环境和教学设施有着很大的差距，大部分学校不能满足学生兴趣的多样化需求，导致学校只能在现有资源的基础上为学生提供有限的托管服务项目，而非真正以学生兴趣需求来进行设计，学生参与主动性不高。另一方面，由于补贴太少，大部分教师的参与积极性不高，个别教师甚至极为抵触和反感，势必会影响托管服务的效果。

(二)托管服务形式单一，内容缺乏吸引力

从国家出台的系列政策文本来看，校内免费托管服务除静态形式外，还应配有一定比例的动态形式。通过调查，我们发现目前C市校内托管服务以静态形式为主，主要是在班级完成课后作业，从形式上来说基本上是课程教学时间的延续，这无形中与“减负”政策相矛盾。在调查中个别学生反映以下问题：“托管就是写作业呀!”“托管就是做做作业，读读书，老师只看着我们，不辅导。”“托管可以看课外书，如果作业写完，又没带课外书，我们就只呆坐着等着放学，很无聊！”调查发现，很多孩子羡慕能够参加动态社团的孩子，如在足球社团踢踢球、在非洲鼓社团学习非洲鼓、在合唱社团练唱歌等，以丰富自己的课余生活，愉快地度过课后托管时间。

(三)校内教师压力大，校外资源利用率低

校内免费托管服务在一定程度上缓解了双职工家庭因上班无法按时接送孩子的难题。相比较课外辅导机构而言，校内辅导教师更专业，教学环境更稳定、安全。但大部分有托管看护任务的教师，尤其是一些班主任主观参与意识并不强，感觉时间太紧张，工作压力太大。在调查中，我们也随机对个别托管教师进行了访谈，如有教师提到：“我们平时上班时间就非常早，班主任老师基本在7点就到学校准备开始工作。负责低年级的老师，中午也没有午休，需要随时在班级。我们一天都处在一种紧张管理的状态，现在又加上课后托管，时间、工作量和压力都很大。”还有的老师提到：“现在家长们是满意了，解决了他们无法接送孩子的问题。可是，我们的孩子呢？我们又怎么解决这个问题？”目前，大部分校内托管服务主要依靠校内教师，个别动态托管项目聘请了校外教师，但为数较少，个别教师专业技能和水平也有待于提高。还有些社团活动只做了表面工程，只为应付上级检查。

四、义务教育校内免费托管政策实施的相关建议

(一)各级政府各司其责，地方学校积极参与

有效实施校内托管服务政策，一方面需要政府发挥积极作用，统筹规划，履行职责。政府在现代社会中扮演着生产者和提供者的角色，也应承担起相应的责任与义务。政府除了进行义务教育经费投入以外，在义务教育阶段学校没有能力提供托管服务时，应该通过制定一定的制度安排或设计，帮扶学校完成社会所需，必要时还要有一定的经费补贴。另一方面，学校作为政策执行主体，也应按照国家统一政策部署安排，积极参与和执行。首先，应保证托管学生的人身安全，完善托管教育教学设施。其次，要选择负责、专业、有爱心、责任心的托管教师，对教师职业道德、教学水平以及综合能力等进行审核和考评。再次，拓展托管服务内容，在学校资源允许的情况下提供给学生更多的选择机会，让他们在托管活动中有更大的收获。最后，要做好家校合作共育工作，取得家长的支持和认可，必要时可以成立家长委员会，也可以邀请从事专业工作领域的家长进行职业宣讲，参与动态社团活动。

(二)加强校内外沟通合作，丰富托管形式及内容

发展义务教育的主体责任在政府，同时也需要全社会的推动与支持。世界各国儿童托管教育服务大部分采取以政府为主、以社会多元主体参与为辅的方式，以提高教育公共服务质量。如美国的课后托管服务主要由公立学校与民办组织来提供，其中社区在承担各项责任上发挥着重要作用。美国政府的主要职责是提供政策优惠、税收减免和免费场所等。相比之下，国内社区教育发展比较滞后，服务水平不高，设施不够完善，社区托管服务的探索有待于深入研究。为丰富校内课后托管服务质量，各校可以结合各自的历史和优势，开设不同内容和形式的托管。静态托管除指导学生完成课内作业以外，还可以适当加入学生自学、预习、个别辅导以及相应的其他学习活动。动态托管则可以尝试引入校外资源，如街道、社区、校外机构等，在人员、设备、学习资源等方面进行有效整合。政府要搭建更为广阔的平台，充分调动社会多方面的资源和力量，共同提升学校托管服务的质量。

(三)加强专业师资队伍建设，适当聘请校外优秀教师

义务教育校内托管服务效果与任课教师的专业素养密不可分。因此，加强校内教师专业技能，鼓励教师根据自身特长开设动态课程，有利于提升托管服务的教育质量，促进学生的全面发展。在师资队伍建设上，除注重发掘校内教师资源外，学校领导可以将范围扩展到校外，邀请少年宫、科技馆、博物馆专业工作人员进入学校，进行专业知识讲解，丰富学生各科知识视野；可以邀请校外培训机构的书法教师、美术教师、舞蹈教师、体育教师、茶艺教师、陶艺教师、英语教师等入校，开设动态课程，让学生们根据自己的兴趣、爱好加以选择，适当给予经费补助，这既能减轻校内教师的工作压力，又可以带来新的学习契机，还可以邀请当地高校大学生自愿者参与校内托管服务，辅导小学生做作业、做手工等，既能给志愿者提供实习教学的机会，又能拉近小学生与大学生志愿者的距离，培养他们良好的学习习惯。

(四)健全相关法规政策体系，保障托管服务有序落实

应逐步完善系列相关政策和法律，将托管服务纳入法律议程。事实上，欧洲很多国家在这一问题上已经有了相对完善的法规政策。如法国2006年修订了《社会行为和家庭法》，对儿童托管教育涉及的教学计划、活动组织、人员配备、卫生和评估等进行了详细的规定。美国于2002年通过了《不让一个孩子掉队》的法案，将托管教育正式纳入国家公共服务体系，各级公立学校都可以申请托管教育项目，所需经费由所在州政府承担。可见，欧洲部分国家已经意识到要从法律上对儿童托管教育进行要求和约束。我国政府也应制订适用于本国义务教育发展的校内课后托管服务的系列法规政策。

ResearchontheChangeandImplementationoftheTrusteeshipPolicyinCompulsoryEducation

LIU Li-mei, LI-Ning

(College of Education of Changchun Normal University，Changchun Jilin 130032, China)

Abstract:Free trusteeship in compulsory education is a hot educational issue. The implementation of this policy is not only conducive to alleviating the problem of two-employee families unable to deliver their children on time, but also conducive to curbing the proliferation of non-performing education and training institutions outside school, highlighting the responsibility of the government to provide public services. This paper makes an empirical investigation on the present situation of the trusteeship service in schools of compulsory education in C city, combs out the main problems existing in the current trusteeship service in schools, and puts forward some pertinent suggestions, hoping to provide experience for the effective implementation of the trusteeship service in schools of compulsory education.

Keywords:compulsory education; school trusteeship; free