大湖流域乡村耕地利用问题调查分析——以鄱阳县为例

孔誉婧

（江西财经大学旅游与城市管理学院，江西 南昌 330000）

土地，是人类赖以生存和发展的物质基础，也是可以持续利用的重要生产资料。而土地资源的日益减少是一个毫无争议的事实。家庭联产承包责任制发展至今已经在集约化、现代化等方面表现出诸多局限性，而其衍生出的土地利用模式在很多方面也已经不能满足时代发展的要求。为了探究农村土地利用现状，挖掘土地利用尤其是耕地利用方面存在的问题，笔者于2017年7月在江西省鄱阳县29个乡镇选取了61个自然村，走访了647户农户，通过调研问卷和访谈的形式了解鄱阳县农村耕地利用情况。

1 农村耕地利用现存问题

1.1 人均耕地占有量有限且近几年持续减少

随着改革开放的深入进行和社会主义市场经济的蓬勃发展，城镇扩张不可避免地占用了宝贵的耕地资源。与此同时，随着农村生活水平的不断提高，农民建新房的利益诉求越来越大，受传统的“一户一宅”理念影响，农户子女分家后建新房成为一种常态，而部分农民错误运用了土地使用权，擅自更改土地利用性质而在耕地上违章建设。在被调查的647户农户中，有107户在老房保留闲置的情况下使用耕地建新房，约占所调查家庭的16.54%；在被调查的61个自然村中，近40年来村集体所有耕地总量无一例外地持续减少。

耕地数量减少和农村人口缓慢增长的共同作用造成了人均耕地数量的减少。通过对近4次人口普查数据的分析发现，鄱阳县农村人口总量维持在一个较低的增长率上，这种增长在一定程度上加剧了人地矛盾。

2010年，第六次全国人口普查数据显示，鄱阳县常住人口为1 296 756人，是江西省人口第一大县。而鄱阳县7.201万hm2的耕地总面积意味着作为全国产量大县的鄱阳县人均耕地面积不足0.056 hm2，远低于全国0.083 hm2的平均水平，离国际公认的0.053 hm2的警戒线十分接近。被调查的647户农户人均耕地面积如图1所示。

图1 受调查农户人均耕地面积

1.2 分配更新不及时

耕地面积和人口结构的变化要求村集体对于集体所有耕地的使用权分配及时进行调整，但是部分村庄没有做到及时更新。在被调查的647户农户中，有367户农户（约占所调查农户的56.72%）所在的村庄从2000年至今从未依据实际情况的变化重新分配耕地使用权。

1.3 部分耕地存在撂荒现象

随着农村人口转移到城市，耕地撂荒问题长期存在，且随着农村常住人口结构的变化有愈演愈烈的趋势。调查发现，家中耕地部分或全部撂荒的有66户，约占所调查农户的10.20%。而造成当地耕地撂荒的原因主要有以下4个。

1.3.1 农民自身的原因。部分农民全家外出务工将土地交由他人代种，而种植责任人没有完全尽到责任；或是家中青壮年都到外地打工，承包地留给在家的父母或未成年子女耕种，在家劳动力不能完全胜任种植任务。还有部分农民的土地地处低洼地带，由于鄱阳县湿度大且多雨，低洼地带极易积水导致耕种产量低，因而农户干脆弃耕不种。

1.3.2 国家没有出台专门针对土地撂荒问题的政策。尽管《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》先后出台，但在其中并没有明确的针对土地撂荒问题的相关法律法规，这就使得在处理撂荒问题上找不到准确可行的依据。

1.3.3 政府对土地撂荒问题不够重视。土地撂荒问题由来已久，而且近年来还有进一步扩大的趋势。当地政府并没有对土地撂荒问题引起足够重视，没有对土地进行定期检查，对土地撂荒情况掌握不清。在本次走访调研中，部分受调查农户表示当地政府对于小规模的零散撂荒地块管理不足。

1.3.4 现行的农业补助政策不尽合理，挫伤了部分种粮农民的积极性。近年来中央政府出台了一系列强农惠农补贴政策，这些在鄱阳县都是按照农村承包地面积直接下发的，但下发过程中并没有核实农户实际种地的情况，还存在一些暗箱操作问题，部分弃耕农户同样享受国家政策，极大地挫伤了实际耕种者的积极性。

1.4 耕地利用相对低效粗放

耕地低效利用在耕地资源紧缺大背景下是一个不容忽视的问题，关系到粮食安全和国计民生。调研发现耕地利用低效主要有以下三方面原因。

1.4.1 劳动力不足且对耕作期望低。城镇化进程的加速从根本上改变了传统农村人口结构，大量青壮年离开土地、离开村庄到城镇谋生。在被调查的647户农户中，有609户农户有家中成员常年在城镇工作，约占调查农户总数的94.13%。留守村庄的老人和小孩较低的劳动力水平带来的往往是土地的薄种薄收。同时，农民对于土地收益的期望长期以来保持在很低的水平，相当一部分农户耕种的初衷在于消遣时间和自耕自食而非挣钱，对于农业的投入严重不足。

1.4.2 农业机械化普及力度不足。在农业机械化发展的今天，农机下乡已成为一个趋势，然而被调查的647户农户中，仍有194户农户在耕种过程中从未使用过农机，约占调查农户总数的29.98%。鄱阳县普遍的农机运用方式是租赁农机和农机操作服务，并按耕地面积支付报酬，但是农机过高的成本让很多人望而却步。事实上，农药、农机、化肥3项支出在整个农业生产过程中所耗费的资金占到了农业产值的60%以上，这就迫使人们更愿意采用传统的方式耕耘自己的“一亩三分地”，也造成了耕地的低效利用。

1.4.3 土地流转推动受阻。近年来，土地流转成为缓解土地粗放低效利用的一项重要制度，然而，土地流转在实际实施过程中存在着诸多问题。在被调查的647户农户中，有260户农户的土地全部或部分参与了流转，约占调查农户总数的40.19%。通过访谈得知，鄱阳县的土地流转主要存在三大问题。一是流转对象多为村内熟人，流转动因多为无力耕种，因而在实际操作过程中考虑情分多于考虑经济效益。二是流转年限短。绝大多数农户土地流转年限在3年以内，短暂的流转年限意味着土地流入方难以从长远的角度来经营土地。三是流转程序不规范。在全面实行依法治国的背景下，契约精神在流转过程中并没有得到有效贯彻。流转时签订流转合同的做法没有完全普及，口头约定成为常态。在这种情况下流转双方的权益都难以得到有效保障，一旦发生纠纷会严重打击流转积极性。

2 深化土地利用现状改革，提高耕地利用效率

当前农村正处于转型期，传统农业向现代农业转型，旧农村向新农村转型，传统城镇化向新型城镇化转型。如何直面转型期间暴露出的弊病并及时改进成为当前亟待解决的问题。在农村土地利用方面，针对调研中发现的问题提出以下建议。

2.1 加强土地资源有效利用的宣传

要把保护土地资源提升到战略高度来看待，要让保护土地资源的理念深入人心，让民众意识到土地资源的重要性，自发地在土地利用过程中注意保护土地，合理利用土地，尤其是注重保护耕地、捍卫粮食安全。

2.2 提高对基层土地利用状况的监管力度

“早发现”才能“早治疗”，在政府层面通过严格的行政审批和违法监管控制土地资源的随意开发，及时发现土地撂荒等直接浪费土地的行为，建立数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护评价机制，以政府为重要的引导力量推动土地有序流转，并加强管理，以提高耕地利用效率，减少低效用地现象［1］。

2.3 建立长效的宅基地退出机制

在切实保障农村居民居者有其宅的情况下，建立健全宅基地退出机制，贯彻落实“一户一宅”的农村宅基地改革制度，改变农村宅基地只增不减的情况，鼓励宅基地有偿自愿退出。

2.4 深入村级土地利用规划改革试点

目前，村级土地利用规划尚处于试点阶段，在试点过程中需要及时总结经验教训，全面权衡利弊，早日形成完善的可推广的经验成果，缓解当前农村土地利用规划布局混乱的局面。

2.5 全面贯彻落实相关耕地保护政策

贯彻落实耕地占补平衡制度、土地用途管制和基本农田保护等耕地保护制度，切实保障被建设用地占用的耕地得到补充，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，保持耕地总量的动态平衡。