我国制造业企业政府补贴异质性分析

范寒冰 ，徐承宇

（武汉大学a.质量发展战略研究院；b.宏观质量管理湖北省协同创新中心，武汉 430072）

0 引言

企业是微观市场经济的主体，在竞争中通过对价格、投入产出等因素的成本收益分析，来决策其投资、创新、研发等生产行为。由于外部性与市场失灵的存在，政府常通过多种形式的补贴来优化资源配置效率，以促进市场的有效竞争和持续创新。近年来，我国政府对企业的补贴逐年大幅增长，随着政府鼓励创新创业政策的出台，企业获得补贴的范围和金额也在快速增加。特别是《中国制造2025》计划的提出，使得政府在面向制造业行业的投入和补贴显著增加。虽然从总量上来看补贴的力度快速增长，但并非所有企业都能均等地获得被补贴机会，存在显著的异质性差异。政府对企业进行补贴的本意在于降低外部性对市场竞争的影响，但由于这一政策改变了企业的成本结构与市场相对价格体系，补贴的金额及方式又成为造成不公平竞争的潜在因素。由于政府对非上市公司企业的补贴数据难以通过公开数据准确地获得与估计，因而需要通过实际调查数据的统计分析，对这一问题进行进一步探究。

1 数据来源及变量选取

1.1 数据来源

本文所使用的数据来源于武汉大学质量发展战略研究院等机构共同开展的“中国企业-劳动力匹配调查”（CEES）。该调查于2015年在广东省、2016年在广东省与湖北省完成了两次大规模的入企调查。该调查以第三次经济普查的30.09万家制造业企业名单作为抽样总体，采取随机分层抽样方式，根据等距抽样原则按照县（区）、企业、员工的顺序依次抽样。2015年在广东省的调查涉及13个地级以上城市中，19个县（区）的570家企业和4794名员工；2016年在广东省和湖北省的调查涉及26个地级以上城市中，39个县（区）的1211家企业和8939名员工，广东企业的追踪率为84.4%。企业的调查内容覆盖了企业基本信息、经营信息、企业总经理/一把手情况、企业生产情况、销售情况、技术创新与企业转型、质量状况、人力资源情况。为尽可能全面地反映我国制造业企业的补贴状况，本文选择2012—2015年的企业调查数据作为研究样本。通过数据清洗，基于企业补贴指标的填写情况，最终获取完整样本1211份。

1.2 变量选取

本文选取的政府补贴变量，依据“中国企业-劳动力匹配调查”问卷中有关补贴的变量进行整理。经过清洗、筛选和归总，最终将问卷中企业所涉及的财政补贴、科技创新补贴、税收减免、税收返还、土地补贴、能源补贴、数控机器补贴、利率优惠等15类补贴形态、43个问项进行了分类整合，按照补贴形式合成为直接收入补贴、税收减免、利率优惠这三类政府补贴。在直接收入补贴中，还选择了科技创新补贴这一子类型进行重点分析。变量的选择与定义见表1。

表1 变量选择与定义

2 样本描述与异质性分析

2.1 样本描述

根据中国制造业分布的地理特征，CEES调查选取了广东省和湖北省这两个东部沿海工业发达省份，以及中部长江经济带重要省份作为调查的样本总体区域。在两个省内，依据等距抽样原则分别抽出20个和19个县（区）作为最终调查单元，这些样本单元既有经济相对发达的地区，也有经济欠发达的地区，区域的覆盖具有较好的代表性，能够反映两省制造业企业的区域分布。CEES调查样本的规模分布为：大型企业占比11.80%，中型企业占比24.15%，小微企业占比64.05%，与统计年鉴中制造业企业的规模分布基本一致（大型、中型、小微企业分别占比为3.59%、27.39%、69.02%）。从行业分布上来看，CEES样本企业覆盖了制造业行业全部31个类型，不同行业企业的抽样比例与统计年鉴中企业总体数量占比、规模以上企业数量占比和规模以上企业工业增加值的占比情况较为接近，在行业分布上具有较强的代表性。

表2 变量的描述性统计

表2为变量的描述性统计结果。从企业的总体情况中可以看出，超过60%的企业获得了至少一种类型的政府补贴，补贴占企业净利润的比重接近20%，表明当前政府补贴在大部分企业的盈利中占据了较大的比重。其中，接近40%的企业获得直接收入补贴，23%的企业获得科技创新补贴，21%的企业享受税收减免，30%的企业享受利率优惠。这表明，直接收入补贴仍然是政府对企业进行补贴的最主要形式。从补贴金额来看，企业平均获得补贴368.77万元，但最大值超过1亿元，显著超过补贴的均值，这表明企业获得补贴的程度差异显著。

2.2 政府补贴的异质性分析

2.2.1 所有制差异

在我国政府面向制造业企业的补贴政策中，虽然很少出现对被补贴对象的所有制限制，但是从统计数据的结果来看，所有制在企业获得政府补贴的概率和金额上都扮演着很重要的角色。表3的统计结果表明，80%的国有企业获得了至少一种类型的政府补贴，这一比例明显高于民营企业和外资企业约20个百分点。这一差异最直接地体现在直接收入型补贴上，不论是获得的概率还是金额都显著高于民营企业和外资企业。对比民营企业和外资企业这两类非国有企业可以发现，外资企业获得直接收入型补贴和税收减免的比例和金额显著高于民营企业，而民营企业相对获得更多的利率优惠。

表3 不同所有制企业获得政府补贴的统计

政府在选择被补贴企业时，存在“挑选赢家（picking the winner）”的倾向，特别是面向科技创新的补贴，更是容易选择绩效更好的企业来作为补贴的对象。然而表4的调查结果显示，我国获得政府补贴的制造业企业中，亏损企业获得补贴的企业占比和获得补贴的金额均高于没有亏损的企业，而且这一差距在国有企业中表现得更大。在国有企业组别中，亏损企业获得的科技创新补贴总额明显高于非亏损企业，而非国有企业组别中则是非亏损企业获得的补贴金额略高。结果表明，所有制对于亏损企业获得补贴的程度（见表4）有较大的影响。

表4 亏损企业获得政府补贴的统计分布

2.2.2 企业规模差异

表5描述了不同规模的企业获得政府补贴的企业占比与金额。调查结果显示，大型企业获得补贴的企业占比和金额，都显著高于中型企业和小微企业，84%的大型企业都获得了至少一种类型的政府补贴。在政府大力促进营商环境与企业融资环境的推动之下，数据显示中型、小微企业获得政府利率优惠的企业占比与大型企业非常相似，而获得直接收入补贴和税收减免的企业占比则明显低于大型企业。从政府补贴占企业利润的比重来看，大型企业的利润中补贴的占比最高，明显高于中型、小微企业。

表5 不同规模企业获得政府补贴的统计

2.2.3 行业差异

下页表6的数据显示了将制造业企业按照8个行业大类划分后，各行业企业获得政府补贴的企业占比和补贴金额。数据表明：食品、化学、金属、机械和电子设备行业获得政府补贴的企业占比明显高于其他行业；木材加工、化学、机械和电子设备行业获得的政府补贴金额则明显高于其他行业。特别是科技创新类补贴，可以看到政府的补贴资源明显地投入到了化学和电子设备制造行业，这也与我国这两大类行业的世界影响力相一致。从调查结果还可以看出，我国政府在金属、机械两大类行业的补贴力度并不高，而这与《中国制造2025》计划中所重点发展的多个领域并不契合。

表6 不同行业企业获得政府补贴的统计

2.2.4 地区差异

表7和表8是广东省与湖北省的所有样本所在城市，按照人均GDP降序排列的各城市制造业企业获得政府补贴的企业占比与补贴金额。数据表明，各地政府在对制造业企业进行补贴的广度、力度和方式上都存在较大的差异。在制造业普遍更为发达的广东省，市场化程度更高的城市政府补贴广度更小，更加倾向于利用税收减免的补贴方式，对科技创新的补贴有更大的投入。而在中部的湖北省，则是市场化程度更高、制造业发展更好的城市政府补贴广度和力度更大，对科技创新补贴的投入更多，更加倾向于利用税收减免和利率优惠的补贴方式。

3 结论及建议

3.1 结论

从1211家企业的调查结果中可以看到，为了提升中国制造业的整体水平、加速企业转型升级，我国政府面向企业提供了多种不同形式的大量政府补贴。虽然政府补贴的初衷是降低市场竞争中市场失灵所带来的效率损失，以促使企业不要退出市场并持续创新，但由于政府和企业之间信息不对称的存在，政府在补贴对象的选择上存在难以避免的缺陷，因而企业并不能公平地获得政府的补贴资源。数据表明，国有企业比民营企业和外资企业获得了更多的补贴资源，亏损企业比非亏损企业获得了更多的政府补贴，特别是亏损的国有企业获得了更多的补贴资源，大企业比中型、小微企业获得了更多的直接收入补贴和税收减免。不同行业的企业在获得政府补贴上存在很大的差异，但当前政府补贴的重点行业与国家重点想要发展的行业间还存在一定的差异。在不同的区域间，政府补贴的政策也存在较大的差异，区域既有的制造业发展水平和市场化程度，对政府补贴的广度、力度和补贴方式都存在较大的影响。

表7 不同区域企业获得政府补贴的统计（广东省）

表8 不同区域企业获得政府补贴的统计（湖北省）

3.2 建议

第一，加大针对非国有企业和中小微企业专项补贴的立项，提升非国有企业和中型、小微企业获得补贴的比例。国有企业和大企业拥有更多的资源，因而获得了更多的政府补贴，然而实证结果表明其效率并不比中小企业和非国有企业高。虽然国有企业承载了多种国家战略，需要通过政府补贴来平衡相应的支出，但在以科技创新为驱动、企业高质量发展的要求之下，大量的民营企业和中小微企业同样是我国创新、创业的主要创新动力。因此，加大对这些企业的投入，建立机会更公平的政府补贴政策显得尤为紧迫。

第二，建立更加公平的政府补贴机制。从调查结果可以看到，直接收入补贴在当前我国政府的各种补贴形式中是使用最广泛、力度最大的一种方式。直接的财政投入对于企业而言，是最直接、有效的抵消成本、提升利润的方式，短期来说能够较好地实现政府补贴的目的。然而，直接收入型的补贴多为事前审批式的申请方式，容易将资源集中于特定的少部分企业，从而造成补贴机制的不公平。因此，政府应当优化补贴项目申请程序，扩大潜在补贴对象（特别是中型、小微企业）获取补贴资源的信息渠道，完善同行专家评审机制和第三方监督，建立政府补贴的绩效评价制度，逐步转向基于税收政策、奖励为主的事后补贴机制，并建立单位补贴额度逐步降低的机制。

第三，调整重点补贴行业，服务重点制造业企业高质量发展。在行业发展的初期，政府的导向和补贴对于行业的崛起和发展非常重要。特别是对于基础研究需求大、初期投入门槛高的行业而言，政府补贴的作用就显得尤为重要。因此，地方政府应当尽快针对国家未来重点发展的行业，调整本区域政府补贴的重点行业。当然，针对某一个或几个行业的大投入补贴，也容易带来企业追逐利益的“补贴式发展”，最后往往造成一个行业的快速产能过剩，或是大量企业“骗补”的现象。因此，建立公平的规则和机制是保障政府补贴效率的重要要素。

第四，加速推进区域的市场化改革，优化企业营商与创新环境。市场化进程差异对政府补贴存在明显的影响，地方政府对要素市场的定价权、分配权的控制和管制等不仅会制约政府补贴有效性的发挥，也会阻碍地方企业创新水平的提升。因此，政府应当积极推进市场化改革，逐步放开要素市场的定价权和管制权；同时，应当加强知识产权保护，改善企业研发环境，降低企业研发风险，为企业实质性创新发展奠定良好基础。