创新思路统筹城乡融合发展研究

王传宝 刘文旻

摘要：城乡融合发展是实现城乡发展一体化的重要途径，也是新形势下城乡发展一体化的阶段性目标，但是这一目标的实现仍然需要面对大量的问题，本文从提高人口城镇化水平、促进城乡要素自由流动、推进城乡基本公共服务均等化、推动规模经营，消除城乡二元经济四个方面进行了探索。

关键词：创新；统筹；城乡融合

城市的发展离不开乡村，乡村的振兴与繁荣也离不开城市，城市与乡村地域相连、血脉相融。当前，我国社会的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这当中城乡发展的不平衡、农业农村发展的不充分表现得尤为突出。从20世纪80年代的“城乡二元结构”到2002年，党的十六大提出统筹城乡发展、2007年，党的十七大提出城乡一体化、2012年，党的十八大以后城乡发展一体化成为党和国家的工作重心之一、2017年，党的十九大明确提出建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，这一系列的政策决定，体现出党中央对于城乡发展失衡问题的重视程度不断提高，对于构建新型城乡关系的思路不断升华。

一、当前城乡融合发展存在的主要问题

城乡融合发展是实现城乡发展一体化的重要途径，也是新形势下城乡发展一体化的阶段性目标，但是这一目标的实现仍然需要面对大量的问题。

1、城乡二元经济问题突出

改革开放以来我国经济保持高速增长国民经济显著提高，人民生活不断改善，城乡面貌发生了翻天地的变化。然而我国的经济发展并不平衡，城镇居民人均收入明显高于农村。由于收入差距的扩大，城乡二元经济结构的矛盾也日益突出。国家虽已出台多项惠农政策，在一定程度上使收入差距有所缓解，但城乡元经济结构是一个统性问题，不是短期内就可以消除。产业结构上，农业仍然是中国的弱势；消费结构上，农民仍然是中国第一购买力的群体；区域结构上，农村仍然是中国发展的洼地；收入分配结构上，农民工也依然是中国低收入阶层。若再谈到中国的知识结构、各种资源的配置结构等，都会发现农民工的影子，但其利益保护机制却总略低于城市居民。

2、城乡要素自由流动受阻

我国要素市场改革明显滞后，要素在城乡之间的流动受到诸多限制。长期以来，资金、土地、人才等各种要素单向由农村流入城市，造成农村“失血”，严重制约城乡融合发展水平的提升。一是，农民进城的“门槛”需要降低，促使农民家庭整体迁入城市的制度环境依然没有建立；二是，城乡金融市场的“藩篱”需要破除，资金缺乏有效的双向流动；三是，人口素质城镇化的“瓶颈”需要突破，土地城镇化速度显著快于人口城镇化速度，一方面造成了土地利用的低效率，同时也使得农民无法同等分享城镇化发展的好处，加剧城乡发展不平衡程度。

3、公共服务均等化任务艰巨

均等化并非数量上的绝对平均，也并非全体公民均要享受到等质等量的公共服务，而是要在基本民生领域中最大限度缩小彼此之间的差距，最大限度确保城乡居民均可以享受到基本公共服务。虽然近年来，我国城乡基本公共服务均等化取得了显著成效，城乡居民在医疗保障、义务教育以及基本养老保险方面均实现了制度全覆盖。但是，城乡基本公共服务标准差距依然较大，其中教育发展不均衡和卫生发展不均衡是主要短板。对很多农村家庭来说，看病和受教育是十分沉重的负担，而城市教育系统发展良好，生活在城市中的孩子能享受到良好、低成本的教育福利和教育便利。

二、統筹城乡融合发展对策与思考

1、稳步提高人口城镇化水平

一是推进农业转移人口市民化。进一步放宽落户条件，允许农业转移人口在就业地落户；全面实行居住证制度，提升城市公共服务水平，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖；建立农业转移人口市民化激励机制，维护进城落户农民在农村的合法权益。

二是提升县城和重点镇基础设施水平，加强县城和重点镇市政设施和公共服务设施建设。加快特色镇发展，带动农业现代化和农民就近城镇化。

三是完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。推进集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款改革。

2、促进城乡要素自由流动

城乡要素的自由流动是城乡融合发展的本质要求和重要体现。就目前来看，主要是要打破要素从城市向农村流动的体制和机制障碍，推动优质要素向农村流动。

一是建立城乡劳动要素充分对流双向机制。深化户籍制度改革，逐步消除户籍壁垒，推动城乡人口合理流动与有序分布；全面建立职业农民培育引进机制，积极培养新型农业经营主体；促进城市成功人士、科技人员返乡回乡创新创业。

二是建立城乡资本要素自由流动开放机制。政府财政加大向农村倾斜力度的同时，积极引导城市工商资本进入农村农业领域；通过建立健全多元投融资体制机制，吸引城市富余资金进入农村；改革财政投入机制，提高财政资金的集中度和使用效益，发挥好财政杠杆作用，撬动更多金融和社会资本投向乡村振兴；完善农村金融体制，规范发展农村民间金融组织，建立健全农业保险体系和农村信用体系。

三是建立城乡土地要素平等交换公平机制。深化土地制度改革，建立规范的土地供给需求制度；深化农村集体产权制度改革，发展壮大集体经济；加快农村产权交易流转市场建设，建立公城乡土地交易平台和公共信息平台；优化城乡建设用地布局，健全土地流转监管机制。

3、推进城乡基本公共服务均等化

一是促进城乡教育一体化发展。按照就近入学的原则，进一步完善以常住人口为准的教育服务体系，按照人口动态监测情况布局教育资源，并通过财政拨款、设备添置和教师配置等向农村学校倾斜。积极推动优质教师资源在城乡的合理流动。

二是加快城乡一体的就业服务体系建设。建立城乡统一的就业失业登记制度和就业援助制度。建立健全以国有公益性人力资源市场为主体、职业中介机构为补充的人力资源市场体系；开展城乡劳动力免费职业培训，提高城乡劳动力就业素质和能力。

三是加快城乡一体的社会保障体系建设。建立健全更加公平可持续发展社会保障体系，注重统筹各类社会群体和各类保障待遇；建立健全覆盖全民的社会保障体系，加快社会保障向外来落户人口覆盖。

4、推动规模经营，消除城乡二元经济

针对农村劳动力素质继续恶化的趋势，国家应该继续加大农村基础教育投入，并且对农村留守人员进行继续教育和职业教育培训。进一步可以考虑将职业农民教育纳入现行教育体系当中，并从人、财、物等方面给予大力支持，尤其在办学用地场所、创业基地建设、办学设备购置和税收等方面给予政策支持，推动职业农民教育顺利、健康发展