治理平衡：现代城市管理中的公众参与价值

何艺丹

（中共克拉玛依市委党校 新疆 克拉玛依 834000）

一、相关概念解析

（一）现代城市管理

城市管理就是市政管理，主要是城市政府部门对城市的公用视野、公共设施等方面的规划和建设进行控制、指导。[1]简单的理解就是以城市政府部门为主体对城市的管理活动。这种以政府为管理主体的城市管理模式被学者们界定为传统城市管理。

现代城市管理是与传统城市管理相对而言的一个概念。随着“新公共管理理论”的兴起，政府为管理主体的传统城市管理模式发生变化。随着“参与性发展理论”的逐步清晰，使得城市管理主体更加多元。随着“治理理论”的提出，城市管理主体中“政府越来越小”。虽然理论基础的不断发展，城市管理模式由传统转向现代，政府角色由城市管理的直接管理者，转变为城市管理的宏观协调者，但是在城市管理活动中，政府作为管理主体，存在的意义依然重大，不可替代。有学者从政府的角度对传统城市管理模式与现代城市管理模式进行了比较：

伴随信息技术的兴起和迅速发展，这使得管理活动更为便捷与高效，城市管理主体在管理活动中越来越依赖计算机信息技术。传统城市管理模式和现代城市管理模式在管理工具方面的区别将更加明显，管理工具由单纯行政人员扩充为信息技术发挥越来越大作用。

传统城市管理模式与现代城市管理模式比较[2]

（二）治理平衡

联合国全球治理委员会（CGG）对治理的概念进行了界定，认为“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。此外，K·J·霍尔斯蒂（K·J·Holsti）强调治理在一定意义上就是秩序加上某种意向性，秩序意味着对行为的限制。星野昭吉将治理分为平行治理和垂直治理，认为治理的本质是一种非暴力、非统治的治理机制，而不是强迫和压制。库伊曼（J·Kooiman）和范·弗利埃特（M·VanVliet）认为“治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，其发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。

由学者对治理一词的概述可以看出，治理在手段和目标中即强调规则也强调意志。假设只强调规则而忽略主体意志，那么治理就变回管理，相反，假设只强调意志而没有规则规范，那么治理中的多元主体将会把治理带向无序。因此，当即有规则又兼顾意志时，治理才能达到平衡状态，才能实现治理目标。

二、现代城市治理中的失衡困境

随着计算机信息技术在政府治理中的运用，管理工具成为现代城市管理模式区别于传统城市管理模式的一项显著特征，计算机网络的工具价值在现代城市管理中发挥的作用也越加明显。现代城市管理对计算机信息技术的依赖日渐加剧，但是受观念局限、传统参与渠道限制、参与者媒介能力等因素影响，导致计算机信息技术成为硬性工具标准，限制公众价值在现代渠道中充分体现，也就是说政府在利用现代技术协调管理活动时，工具价值理性远大于公众需求价值理性，并且表现出技术限制需求表达的情况。相当于在治理中，规则大于意志，治理效果不能达到工具价值与公众需求价值的平衡。为了直接研究这种治理不平衡，本文定义现代城市管理的最显著特征是利用计算机信息技术进行管理活动，与传统城市管理模式相比较，管理目标、管理职能、管理手段、管理过程、管理领域在此不做针对性分析。

以计算机信息技术为管理工具的现代城市管理活动，遇到的治理平衡困境主要有四方面：

（一）公众现代参与存在现实与理论悖论

托马斯在《公共决策中的公民参与》一书中说到：“理解公民参与的必要性只是理解了公共参与挑战性的第一个部分，而且也可能是最简单的一部分。即便是公共管理者和政策规划者接受了公民参与必要性的观念,他们依然需要选择在什么时候、在多大频率上、以什么方式，以及在多大程度上接纳公众的参与……管理者面对的公民参与的第二部分挑战，可以直接被称为公共参与的难题，这需要回答：公共管理者在什么时候应该接纳公民参与，以及应该怎样邀请和吸引公民参与？”[3]托马斯提到的”第二部分挑战”也正是现代城市管理中所面临的困境，即政府具有接受公众参与的意识，并且公众也有参与城市管理的想法，但是随着计算机信息技术在城市管理中的运用，公众面临着如何用现代渠道表达诉求的问题。

例如，在现代城市管理模式中，城市网格化管理最具代表性，这种高度依赖计算机信息技术的管理模式就面临着这样的困境：首先，网格化管理把社区作为社会管理中的基础单位，社区成为管理中的触角，是公众表达诉求的基础平台。何军认为，网格化管理给公众参与带来了新变化，诸如公众参与渠道更便捷通畅、公众参与频度下降，参与更加有序，没有出现有些人预想的“参与爆炸”、公众参与热情适中，趋于理性、公众参与效果明显，主体意识和主动性增强。[4]事实上，多数公众受自身主观或条件客观因素的影响，并不能直接通过计算机网络这种现代工具参与城市管理，还是依赖通过社区工作人员将个人诉求上传到城市管理网络平台。其次，一些城市在网格化管理中，明确要求社区工作人员走访入户，以这种方式收集和处理自己网格中的问题和建议。但是，作为群众自治组织的社区居委会已经变成了一个变相的行政执行机构，社区除管理居民区内的事务外，还要完成许多职能部门交代的任务，难以把重心放在收集、处理居民需求上，行政事务工作占据了他们的主要精力。同时，社区居委会存在的性质、工作人员的能力等都导致社区难以担起城市管理重任，因此面对居民的诉求,社区还需借助上级职能部门的行政治理能力进行管理反馈。可见公众参与的形式依然是限于传统渠道的告知性参与。最后，现代城市管理过程中，计算机信息技术的运用成为了“变量因素”，由于使用效率不同可能造成两种极端现象，一种是有效的使用计算机信息技术，城市管理效率大大提高，一种是不会使用计算机信息技术，城市管理信息网络成为难以逾越的鸿沟。社区工作人员作为网格化城市管理模式中的基层调和工具，在两种极端现象中发挥调和作用。社区工作人员在这个新的管理环节中的触角作用发挥充分，则计算机信息网络会成为有效的管理工具，相反，社区工作人员形式化，则城市管理信息网络将会成为局限公众参与的难于逾越的障碍，或者是掩盖公众诉求的错位需求集合。

理论中计算机信息技术使得现代城市管理中公众参与更加有效、更加充分，但是，公众参与城市管理的实践中，还存在技术限制、体制缺陷、人为局限等现实困境。因此，网格化城市管理中的公众参与出现了现实与理论的悖论，那就是计算机信息技术在城市管理中的运用，并不一定使公众参与更加有序、理性、主动。

（二）传统参与惯性限制现代管理方式功能发挥

公众利用传统参与渠道参与城市管理的表现有两种：一种是政府主导的公众参与活动，如民意调查、听证会、公民投票、座谈会等；一种是公众自发维权的自下而上的参与活动，如上访、请愿、抗议等。总体上，市民参与城市管理表现为这两种方向。而现代城市管理中倡导公众通过计算机信息网络参与城市管理，这种现代参与渠道符合现代管理方式的要求，能够体现现代城市管理模式的优势。

但是，由于社会惯性、体制局限、技术限制等，导致目前公众参与还是依赖传统渠道，现代参与渠道不能够全面铺开。首先，公众参与的积极性与自觉性很大程度上取决于参与者对参与程度的感知，但是公众已经习惯了政府主导下的假参与，当公众个人需求达到高值时才会有自觉参与的意识，而这往往会让公众的参与走向另一个极端，即以无序性、非理性为特征的非制度参与。这两种参与表现已经成为社会参与的普遍习惯，如果不改变这种习惯，公众参与将会在惯性作用下表现更加极端。例如，公众维权参与所引发的群体性事件就是非制度化参与的一个极端表现，但是这种导致社会不稳定的非制度化参与越来越被民众认为是最有效的参与方式。在全媒体作用下，这种极端参与惯性正逐渐加剧。介于被动的政府主导参与和无序的非制度参与之间的理性的、有序的、自觉的参与习惯需要政府有意识的引导和培养。其次，与现代管理方式相适应的现代公众参与制度还没有完全配套，使得制度改革成为局限现代管理工具功能发挥的一大因素。例如，在城市管理精细化的趋势下，要求必须理顺各管理部门的职责，但是部门权责不清现象依然存在，导致公众参与城市管理时出现参与无门或参与无效的情况。最后，公众对于计算机信息技术的掌握程度赶不上政府对计算机信息网络在治理中的效能开发程度。近些年政府在管理中借助计算机信息技术不断创新电子政务、网络问政、网络行政等，但公众对计算机信息技术的掌握程度参差不齐，直接表现就是多数公众不会运用政府开发的网络参与平台。例如，网格化管理的最基础工作就是信息的采集，理想中的网格化管理应该由公众担任城市管理中最基本的信息采集员，直接由公众发现问题，并通过网格化管理平台上传问题，甚至参与后续的管理决策，虽然一些城市网格化管理平台建设已经相对完善，但是这种理想的网格化管理状态却由于公众不会、不能、不想运用计算机信息网络而变得难以实现。

计算机信息技术的运用应该是现代管理模式的最显著特征，计算机信息技术成为公众参与的现代渠道，但在各因素限制下，现代公众参与渠道不能充分发挥功效。因此，公众还是习惯于通过传统渠道参与城市管理，这显然不能满足现代管理需要，将会大大限制现代管理手段功能发挥。

（三）信息网络加剧个体与整体诉求偏差

城市管理中的公众参与主体不仅指具有当地户籍的城市市民，还应该包括城市常住人口、流动人口、法人、其他组织，城市管理主体的主要职责是协调和兼顾城市中各群体的利益。但是，城市中各利益群体由于群体特性不同，会表现出不同的群体特征，包括理性、情感、偏好、需求等群体内部特征，以及职业、学历、社会地位、影响力等群体外部特征。在不同的群体内外部特征作用下，各群体在表达本群体利益诉求时会有自己相对偏好的参与方式。例如知识精英、经济精英、政治精英具有更宽广的参与渠道和有效的参与方式，可选择如听证会这种方式直接、集中、高效的表达诉求。相对的，城市生活中话语权弱势群体参与渠道相对狭窄。对上访事件的调查发现，上访的参与者身份多是农民工、退伍军人、民办教师、下岗工人、政府分流人员等，上访成为弱势群体偏爱的参与方式。事实上，偏爱的参与方式并不一定等于有效的参与方式，上访事件中近五成没有结果或上访者没有实现诉求目标。因此，不同群体在表达利益诉求时会有自己相对偏好的参与方式，而不同的参与方式会使诉求表达结果不同。

现代参与渠道依托计算机信息技术而产生，虽然拓宽了参与途径，但是相对拉大了群体之间参与渠道的鸿沟。城市公众包括不同类型的群体，不同的群体有自己的内外部特征。忽略其他群体划分标准，以计算机使用能力为标准，可以将城市公众划分为四类群体，一类是不会、不能使用计算机信息技术；二类是认识、识别计算机信息网络及其所传递的信息；三类是参与、使用计算机信息网络及其信息；四类是辩证、理性接收、使用计算机技术及信息的能力。这四类群体在使用计算机信息平台参与城市管理方面会有四种需求表现结果：一是由于不会、不能使用计算机信息技术，而导致诉求不能通过现代渠道表达，成为城市管理中诉求被忽视的一个群体；二是对计算机信息网络技术的使用处于基础阶段，只会单方面接收网络信息，不能够借助互联网与政府形成互动，不能做到通过网络平台参与城市管理；三是有一定的计算机使用能力，可以就城市管理方面通过网络平台与政府互动，但是受个人素养限制，表达的诉求多是以个人利益为出发点，参与城市管理有很大的价值局限性；四是有一定的计算机使用能力，可以就城市管理方面通过网络平台与政府互动，并且可以给出整体性的、战略性的建议，成为城市管理主体。现代参与渠道的理想状态就是第四种群体参与结果，但是现实中前三种群体在城市公众中占多数。

因此，现代参与渠道所呈现出的公众需求会存在两种偏差：一种是不能够代表所有城市公众群体的需求，另一种是表现出的需求可能是不客观、不合理、不合法的需求。

（四）现代城市管理中工具理性与需求理性不平衡

我们标榜计算机信息技术给城市管理决策模式带来变革，城市管理决策模式由原来主观经验决策向最优决策转化，使得决策所回应的利益诉求更具有广泛性和科学性。现代城市管理不仅要高效还要兼顾公平，高效依托于计算机信息技术的使用，公平则需要依托于城市公众个人需求的充分表达，这需建立在全面、准确收集公众信息的基础上。

公众参与城市管理存在理论与现实的差距、传统参与渠道的限制、现代参与渠道未全面铺开等问题，这些问题将导致城市居民简单粗暴的分成两大类,一类为城市管理参与主体，由城市行政人员和善于利用信息技术表达诉求的城市居民组成,另一类为城市管理非参与主体，由不能通过计算机网络这一现代工具表达诉求的居民组成。是否拥有便捷的互联网络、是否具备计算机网络使用能力，成为城市居民能否成为现代城市管理参与主体的重要限制因素。不能使用计算机网络的这类居民群体在一定时期内是难以改变的，在现代城市管理中，计算机网络作为参与管理的标准要素其限制作用越发明显，这种驱使下导致现代城市管理中计算机信息技术的工具理性远远超越了公众需求价值理性，二者会出现不平衡，这种不平衡将导致基于计算机信息技术做出的城市管理决策与城市全体居民的真实诉求相距更远。

如果现代管理技术的运用不能建立在精准把握公众需求的基础上，这将使得城市管理低效，甚至无效。

三、公众参与：兼顾效率与公平

计算机信息技术作为现代管理工具发挥出很大价值，但现代治理理念是以人为本，所以现代城市管理中公众参与的价值才是最基本的价值，那么政府在城市管理中，如何发挥公众参与价值，兼顾城市管理的效率与公平？主要从四个维度把握：

（一）精度

即精确把握公众参与所表达出的诉求及意愿，做出科学的归纳。计算机平台作为连接政府与公众的渠道，网络平台上所收集的民意需要作为政府决策中的重要参考，但是还要意识到多数以上的公众还不善于在网络平台上表达意愿的现实，因此政府决策时，要通过现代参与渠道和传统参与渠道，同时全面收集民意，切忌重视计算机信息技术的效率，却忽略了公众参与的公平性。回顾以往城市管理的失败案例，呈现出一个共性，政府的决策缺乏对民意科学的把握，导致原本利民的政策在实施中发生扭曲，引发公众疑虑和批评。

（二）尺度

即权衡各方诉求，把握总体利益。公众会根据不同诉求随机组成不同的群体，这些群体有着各自的利益诉求，相悖诉求之间必然存在冲突，这时就需要政府协调参与各方的利益，减少矛盾，这是政府在城市管理中的一项重要功能。政府在权衡各方利益时，要注意把握好尺度，例如，在城市可规划土地的使用，究竟是扩大绿化？还是拓宽道路？二者之间不是简单的五五分配，这就需要政府向生活在城市中的民众收集他们的感受，此消彼长，把握尺度，综合决策。

（三）准度

即决策内容要对准民意焦点，直击“民心”。从近年来引发质疑和争议的城市管理案例来看，“药不对症”是诟病最多的问题。政府在统筹决策时忽略核心问题，绕开民意关切的内容，政策的制定是为了展示政府“我做了什么”，却不解决民众“你关心什么”的问题。例如，市民举报夜市小摆摊扰民，政府就直接严令禁止一切夜市摆摊。这样看是回应了民众举报的最终诉求，但是却忽略了另一部分民意，那就是迫于生计才要摆摊的小商贩们怎么办？小商贩也是市民的重要组成部分，难道等到小商贩从其他途径参与城市管理表达摆摊诉求时，政府再准许一切夜市摆摊吗？市民举报夜市摊贩扰民，他的真实关切点是“扰民问题”，而并不是“夜市摆摊”。因此，政府在面对民意时，要直击“民心”，找准民众参与的真实关切点，决策的内容一定要精准回应民意。

（四）长度

即政府要重视回应的连续性。在舆论监督的事件中，“烂尾”新闻并不鲜见。面对媒体曝光和网民热议，一些政府部门往往以“正在调查”作为万能回应，之后却再无下文。这种做法的危害在于，热点新闻在“烂尾”之后，并不会像一些人期望的那样逐渐淡出，而是在媒体与公众的强烈关注下再次发酵。事件的发生已经带给公众一种不良印象，而后续的乏力还让这些不良印象失去消除的机会，经过一次次的叠加累积，便演变成民众对政府回应、处理的“本能”不信任。

连续性,一方面体现在前后回应的一致性。我们再来看网约车的事情，在两会期间，对采访的回应是“永远不允许”私家车进入专车运营，但是到2015年10月交通运输部草拟了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，在国务院法制办网站公布。这份征求意见稿要求网约车登记为出租客运，网约车经营者应当与驾驶员签订劳动合同。这就说明允许私家车进入专车运营，前后只有半年左右的时间。前后回应的不一致很容易动摇民众对政府政策的信任。另一方面连续性体现在事情完结前的持续回应。例如，某城市为进行供热管道改建，封闭了部分施工道路，使得城市交通拥堵严重，此种情况持续一周后市民抱怨逐渐强烈，市委宣传部通过手机平台向本市居民推送了一条“说明”短信息，后再无回应。城市基础设施改造是市民乐见的事情，但某市的滞后回应已经无法控制居民对道路拥堵的抱怨，并且在简短的推送信息中政府只说明了道路封闭原因，而居民密切关注的道路封闭路段、改建工程施工周期、公交线路调整等内容都未做持续说明，基础设施改造被认可度大打折扣。因此，政府在现代城市管理中，回应持续性是城市管理措施的合理性和有效性的保障。

计算机信息技术给现代城市管理带来高效率,它的工具价值被广泛认可,那么基于计算机信息技术的现代城市治理是否达到公平,这是本文所关注的重点。本文理论角度在探讨效率与公平，实际角度在探讨工具理性和公众需求理性的平衡问题。计算机信息技术的工具价值不可否定，但是不能以此为单一标准衡量城市治理。无论是传统城市管理，还是现代城市管理，公众需求价值一定是城市治理的出发点和落脚点。因此，现代城市管理行政主体将焦点放置于如何加强计算机信息技术的工具效率的同时，还需兼顾如何在现代管理工具中体现公众需求价值。