支援西藏高等教育政策60年的历史演进及其特征

张王勇

(陕西师范大学 教育学院，陕西 西安 710062；西藏民族大学 教育学院，陕西 咸阳 712082)

支援西藏高等教育是指在“中央关心西藏、全国支援西藏”方针的指导下，中央政府依据西藏高等教育发展实际及其受援需求，通过制定援助方案，组织相关中央国家机关、内地省市和高校通过财力、物力和人力等支持和帮助西藏高等教育发展的一种政策性行为。支援西藏高等教育政策作为西藏高等教育发展的重要外部动力，始终贯穿于西藏高等教育的发展过程中，并根据支援政策目标、政策环境的变化及西藏高等教育发展对支援政策诉求进行动态调整。自1958年创建西藏公学(西藏民族大学前身)至今，支援西藏高等教育政策大致经历了起步与探索(1958—1979年)、调整与成形(1980—2000年)、拓展与深化(2001至今)三个发展时期，通过不断地实践、探索与创新，支援政策逐渐成熟和完善，构建起了一个多层次、多领域、多形式的支援西藏高等教育的政策体系。本文以支援西藏高等教育政策目标调整和支援模式转变为主线，系统梳理了60年来支援西藏高等教育政策的演进过程，并对每个时期的政策特征及政策影响进行了简要评析，以期为当前和今后支援西藏高等教育政策创新提供有益借鉴。

一、支援西藏高等教育政策的起步与探索(1958—1979年)

西藏高等教育承担着为西藏经济社会发展培养干部、专业技术人才，传承和创新西藏民族传统文化的历史使命。1951年西藏和平解放后，受当时特殊的政治环境和经济发展水平等因素的制约，当时西藏尚不具备创办高等教育的条件，直到1957年3月中央书记处在召开西藏工作会议上做出“将已吸收的藏族学员送往内地集中培训，为将来改革准备干部”的决定后[1]3，西藏开始着手在内地办学。在中央的关心和陕西省委的帮助下，西藏公学于1958年9月在陕西咸阳正式开学，拉开了西藏高等教育的帷幕，随即开启了内地高校支援西藏高等教育的工作。

西藏公学建校伊始，中央民族学院就选调毕业生来校帮助西藏公学开展教学工作[2]。1959年8月，随着西藏公学办学任务由干部轮训向专业教育的转移，建立一支专业化的教师队伍成为西藏公学亟待解决的首要问题。为尽快解决师资短缺问题，经西藏工委报请中央批准，从1960年起逐年分派给西藏公学一批内地高校毕业生，并选调内地高校专业教师补充西藏公学的师资。在中央政府“帮助西藏地方进行建设”“建设社会主义新西藏”等帮扶口号的宣传动员下，220余名内地高校毕业生和青年教师相继奔赴西藏公学参加工作[1]36。大批支援教师的到来迅速改变了西藏公学的师资结构，使学校在短短几年内就建立起了一支稳定的专业教师队伍，加快了学校专业建设速度。这一阶段的支援工作体现出浓厚的政治动员色彩，虽然缺乏清晰的支援目标和政策框架，援助方式稍显粗放，但是却为西藏公学留下了一支“永久牌”的教师队伍，促进了西藏公学由干部培训学校向民族高等院校的转型与发展。1965年7月，学校正式更名为西藏民族学院，成为西藏历史上第一所现代高等学府。

1970年后，随着全国“文化大革命”混乱局面的缓和，西藏各级学校逐渐恢复教学工作。为加快发展西藏中等教育和筹建西藏师范学院，1974年4月26日，国务院批转印发科教组《关于内地支援西藏大、中、专师资问题意见的报告》，提出由国家机关及支援西藏卫生工作的6个省市采取定区定校包干方式选派教师支援西藏的6所中学，由上海市包干负责支援西藏师范学院。报告对支援教师人数、支援任务、选派条件、生活待遇及进藏时间等作了明确规定[3]291。按照国务院支援政策要求，1974—1979年上海市高校先后选派120名骨干教师，以两年为一期，分三批轮换支援西藏师范学院。援藏教师在藏期间承担了大量的教学任务和教学管理工作，并负责为西藏师范学院培训青年教师。西藏师范学院还利用援藏教师支教的机会选派了60名青年教师赴上海支援高校进修学习，提高本校教师的教学、科研能力[4]8。

上海市对西藏师范学院的支援是中央政府将对口支援模式运用于西藏高校的初步尝试，标志着支援西藏高等教育政策模式开始由粗放式向精细化转向。定区、定校包干的支援模式使支援方与受援方建立了相对稳定的联系，有助于支援方明确支援对象和支援任务，也有利于支援方规划援藏工作，开展持续支援。两年定期轮换方式改变了长期在藏工作给内地干部和教师带来的体质下降、夫妻长期分居、子女患病严重无人照顾以及退休安置困难等弊端[5]212。定区定校包干和定期轮换为特征的教师援藏政策不仅规范和指导了1974—1979年上海市支援西藏师范学院的工作，而且对上世纪80年代初期中央政府制定支援西藏高等教育政策起到了重要参考作用。

二、支援西藏高等教育政策的调整与成形(1980—2000年)

1980年3月，中共中央召开第一次西藏工作座谈会，标志着西藏开始进入全面拨乱反正、以经济建设为主的社会主义新时期，加快西藏经济和文化教育发展成为中央西藏工作的主要目标。此后，中央于1984年、1994年相继召开第二次、第三次西藏工作座谈会，讨论和制定西藏改革开放和加快发展的方针政策，并对促进西藏教育发展提出了指导意见。为加快西藏高等教育发展，中央国家机关加强了经费扶持力度，同时还制定了一系列支援政策和措施，有计划地组织内地省市和高校对口支援西藏高校。这一时期，针对西藏高等教育基础设施落后、师资队伍短缺、专业建设滞后等问题，中央政府不断创新支援形式，丰富支援内容，提升支援效果，初步形成了特色鲜明的支援政策体系。

一是中央国家机关对西藏高校的专项经费支持政策。为解决西藏高校办学条件差，基础设施落后等问题，相关中央国家机关给予了相应的专项经费补助。据不完全统计，1980—1999年西藏高等学校共获得中央国家机关专项经费补助3164.8万元(详见表1)。通过中央国家机关的专项经费补助，西藏高校的办学条件得到明显改善，基本满足了教学科研工作的需求。

二是教育部组织内地省市和高校对口支援西藏高校政策。从支援的“对口”关系看，1980年后的对口支援工作大致经历了两个阶段。第一阶段为省市对口支援西藏高校阶段。1979年1月，为解决进藏干部轮换问题，中央组织部印发《关于抽调干部支援西藏和在藏干部内返问题的通知》，决定采取“由几个省市负责一个地区、定期轮换”的办法选派干部进藏工作。针对西藏4所高校支援教师的选派工作，通知规定由上海、浙江等8省市分省分校包干负责，其中西藏医学院由上海、浙江负责，西藏农牧学院由四川、贵州负责，西藏师范学院由天津、吉林负责，西藏民族学院由陕西、黑龙江负责[6]406-407。1980年6月，中央组织部再次发出《关于解决西藏四所高等院校所缺师资的有关问题的通知》，要求8省市负责选派教师。1981年起，选派援藏教师工作改由教育部负责办理，国家人事局予以协助，同时因西藏医学院撤销，西藏师范学院改由天津、吉林负责，西藏农牧学院由四川、陕西负责，西藏民族学院由上海、浙江负责。此后教育部、国家人事局连续印发了第三、第四、第五批选派援藏大学教师的通知。据统计，1979至1986年8省市共选派出425名大学教师支援西藏高等学校[7]340。第二阶段为内地高校对口支援西藏高校阶段。1987年11月，国家教委与国务院西藏经济咨询小组联合印发《关于内地对口支援西藏教育实施计划》，将内地省市对口支援西藏高校改为内地高校直接对口西藏高校。根据文件规定，西藏大学由西北师范学院、南京师范大学、北京经济学院对口支援，西藏民族学院由陕西师范大学、西安医科大学、西安体育学院、陕西财经学院对口支援，西藏农牧学院由西北农业大学、南京林业大学、武汉水利电力学院、甘肃农业大学对口支援[8]332。对口支援任务也拓展至定期选派援藏教师、接收西藏高校教师进修，通过代培本科生、研究生为西藏高校培养师资，帮助西藏高校建设实验室，培训实验人员，联合办系或专业，共同协作搞科研等方面。

表1 1980—1999年西藏高校获中央国家机关专项经费补助统计

三是中央组织部组织实施的高校干部援藏政策。1994年7月，中央召开第三次西藏工作座谈会，对“全国支援西藏”方针进一步规范化和制度化，提出“分片负责、对口支援、定期轮换”的干部援藏方式，即由一部分中央国家机关和省市在选派干部进藏方面与西藏建立稳定的对口关系，由内地两到三个省市对口支援西藏一个地市，中央国家机关对口支援西藏自治区直属部门和单位。新的干部援藏方式使内地和西藏建立起了相对稳定的联系，形成了内地干部进、出藏的良性循环机制[6]415。依据这一援藏框架，高校援藏干部选派工作由中央组织部负责统筹协调，中央相关部委高校负责选派。1995—2001年，中央相关部委高校共选派了2批25名管理干部赴西藏高校挂职工作，加强西藏高校干部队伍建设，提高学校管理水平，其中支援西藏大学的高校干部4人，支援西藏农牧学院的高校干部21人[注]1995年7月至2016年7月，中央组织部共组织选派了7批145名高校援藏干部，每批次的援藏干部人数来源于《丰碑：对口支援西藏十年回顾》(国家民委人事司等编著)、《援藏：对口支援西藏纪实》(中共西藏自治区党委组织部编著)和《40周年校史：拉萨师范高等专科学校(1975—2015)》(拉萨师范高等专科学校校史编写小组编著)等著作。。

从上述支援西藏高等教育政策制定与实施看，主要体现出以下特征。1.中央国家机关加强了对西藏高校的专项经费投资。受西藏经济发展水平的制约，西藏高校办学经费长期处于短缺状态，基础设施建设严重滞后。1980年以后，在中央国家机关的专项经费支持下，西藏高校的办学条件得到了明显改善。2.对口支援模式趋于合理。20世纪80年代初的省市对口支援模式虽然能够调动更多内地高校资源支援西藏高校，但是以省市为主选派援藏教师导致支援、受援高校之间缺乏直接的交流与沟通，造成支援工作灵活性和机动性不足。1987年后实行的校际之间直接对口的支援办法减少了不必要的层次和环节，提高了支援工作的效率，调动了学校的积极性和主动性。3.对对口支援工作机制进行了初步探索。为落实内地高校对口支援西藏大学工作，1988—1990年在教育部的组织下，支援、受援高校相继召开了三次对口支援协商会议，总结支援工作经验，解决支援过程中存在的问题，制定年度工作计划，落实援藏任务。这一工作机制加强了对口支援双方的交流与沟通，提高了支援效果，并在2001年后东西部高校对口支援中得以推广应用。4.支援政策制定受政治因素影响较大。遵循高等教育自身发展逻辑，回应西藏高等教育发展诉求理应成为支援西藏高等教育政策制定的出发点，但是支援政策制定却体现出较强的政治逻辑。如1995年后的高校干部援藏政策虽有助于提高西藏高校管理水平，但却降低了专业教师选派力度，不利于学校教学科研水平的提高。

这一时期，通过中央政府的渐进调整和局部创新，一个多层次、多主体、多渠道的支援西藏高等教育政策体系已逐渐成形。在中央国家机关、内地省市和高校等多元主体的共同支援下，西藏高校办学条件得到明显改善，办学规模逐年扩大，办学层次不断提高。到2000年，西藏4所高校共设置本科专业47个，专科专业56个；有普通本专科在校生5 475人，教师1 577人[7]124。1998年西藏大学和西藏藏医学院开始设置硕士研究生教育专业，2000年共有硕士研究生教育专业4个，在校学生35人[7]166。

三、支援西藏高等教育政策的拓展与深化(2001至今)

21世纪初，为促进西藏经济由加快发展到跨越式发展，社会秩序从基本稳定到长治久安，中央于2001年、2010年和2015年相继召开第四、第五、第六次西藏工作座谈会，制定西藏工作方针，部署全国援藏任务。在历次座谈会上，中央都十分重视发展西藏教育事业，强调教育优先发展，实施“科教兴藏”“人才强区”战略。为加快西藏高等教育改革与发展，全面提高高等教育质量，教育部还于2002年和2007年召开全国教育援藏工作会议，安排部署教育援藏任务。这一时期，支援西藏高等教育政策不断向纵深发展，支援内涵不断丰富，支援形式更加多样，支援效果更加明显。

一是中央国家机关对西藏高校的专项经费支持政策不断强化。2001年6月，中央召开第四次西藏工作座谈会，将西藏大学和西藏民族学院的基础设施建设项目列入“117项工程”，投资9 410万元为西藏大学建设体育馆、图书馆及学生宿舍，投资7 753万元为西藏民族学院建设教学楼、综合实验楼、学生宿舍、礼堂及校园改扩建[9]318。2003年11月，国家发展与改革委员会批准西藏大学改扩建工程项目立项，投资5.33亿元用于老校区改造、新校区建设、医学实习基地建设和学科专业建设。2004年9月，西藏自治区人民政府与教育部签订协议，将西藏大学纳入省部共建高校名单。2008年，教育部、财政部将西藏职业技术学院列入全国“百所示范性高等职业院校建设工程”项目予以重点建设。同年10月，国家发展与改革委员会批准拉萨师范高等专科学校和西藏警官高等专科学校的改扩建工程可行性研究报告，对两所学校进行重点建设。2007年1月，教育部、财政部在“高等学校本科教学质量与教学改革工程”中设立“对口支援西部地区高等学校”项目，资助包括西藏高校在内的西部受援高校教师和教学管理干部到支援高校进修锻炼。2013年2月，教育部启动“中西部高等教育振兴计划”，将西藏大学纳入“中西部高校综合实力提升工程”，西藏大学、西藏民族大学纳入“中西部高校基础能力建设工程”。

二是中央组织部的干部援藏政策力度不断加强。2001年后，中央组织部继续组织实施“分片负责、对口支援、定期轮换”的干部援藏政策。在中央组织部、教育部的统筹协调下，内地高校选派援藏干部人数逐批次增加，支援范围扩展到西藏的7所高等学校。2001—2016年，内地高校共选派了5批120名管理干部到西藏高校重要岗位挂职工作。

三是教育部再次启动内地高校对口支援西藏高校政策。2001年6月，教育部印发《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》，确定由西南交通大学采取“一对一”的方式支援西藏大学，帮助西藏大学制定发展规划，筹建工科专业，拉开了新一轮内地高校对口支援西藏高校工作。2002年10月，为落实中央第四次西藏工作座谈会精神和全国支援西藏的战略决策，教育部主持召开全国第三次教育援藏工作会议，提出由20所内地高校和11个教育部直属单位采取“多对一”的方式对口支援西藏大学、西藏民族学院和西藏藏医学院等3所高校，重点支持受援高校的学科建设、教师队伍建设、教学科研和管理工作以及援助教学设备，改善办学条件，使受援学校的综合办学条件基本达到教育部规定的有关标准。[10]13772006年12月，为完善和提高教育对口支援西藏工作，教育部等部委联合印发《关于进一步加强教育对口支援西藏工作的意见》，提出“十一五”期间全国教育援藏工作目标和主要任务，并指定由内地35所高校对口支援西藏6所高校，支援重点为帮助西藏高校制订整体发展规划，加强学科和教师队伍建设，帮助提高教学、科研和管理水平，援建实验室，加强资源库建设，使西藏高校的综合办学和科研能力得到显著增强[11]1247。2011年6月，教育部印发《关于对口支援西藏自治区高等学校工作的通知》，组织内地27所高校组建成6支团队对口支援西藏6所高校[12]21。经过十余年的发展，内地高校对口支援西藏高校工作不断完善，形成了管理能力建设、师资培养、人才联合培养、学科专业建设、科研合作、数字资源共享、物资捐赠等多种支援模式，推动了西藏高校的全面发展。

此外，相关省市还组织开展了对口支援西藏高校工作。自1994年中央确定江苏省和北京市对口支援拉萨市以来，两省市在资金、人才和管理方面给予了拉萨师范高等专科学校(原为拉萨师范学校)强有力的支援，使学校步入快速发展轨道，并于2006年10月顺利升格为高等职业学校。2015年5月，陕西省把西藏民族大学纳入本省援藏工作规划，安排本省4所高校对口支援，形成了陕西省对口支援西藏民族大学“4+1”工作模式[13]。

这一时期，支援西藏高等教育政策特征主要表现为以下4个方面。1.支援政策体系趋于完善和成熟。中央专项经费支持政策、高校干部援藏政策、内地高校对口支援政策并行发展，相互补充，形成了以资金援助、干部援助、教师援助为主的全方位支援格局。2.各支援政策子系统逐渐制度化和规范化。如国家通过部委与西藏自治区共建西藏高校，“质量工程”项目、“中西部高等教育振兴计划”等持续不断地给予西藏高校经费支持；教育部通过成立“对口支援西部地区高等学校工作协调小组”，建立对口支援工作年报制度、年度例会制度，支援高校双方领导定期互访制度等进一步规范了对口支援工作管理和运行过程；中央组织部出台了《对口支援西藏干部和人才管理办法》，加强了对援藏干部的选派、管理和考核。3.中央制定出台了一系列配套政策。如2007年教育部在“质量工程”项目中设立的“对口支援西部地区高等学校”项目有效解决了西藏高校管理干部和教师到支援高校进修学习和挂职锻炼的经费来源。2010年教育部出台的对口支援高校联合培养本科生政策为支援高校和受援高校联合开展本科生人才培养工作提供了政策依据和操作规范。同年教育部出台的定向培养博士、硕士研究生单独招生政策允许支援高校申请定向培养博士、硕士研究生单独招生指标，规定此指标专项专用，有效解决了支援高校招生指标紧张的问题。4.支援工作开始由对口支援向对口合作转移。随着西藏高校办学水平和自我发展意识的增强，对口支援高校双方开始突破单向援助模式，向互利共赢的双向合作模式发展，其中在科研攻关、高层次人才培养、学术交流等领域合作交流日益频繁。

2001年以来，在中央国家机关、内地省市和高校的强力援助下，西藏高等学校办学条件得到根本改善，办学规模迅速扩大，教育质量显著提高。到2015年，西藏6所高等学校共有博士学位授权一级学科点5个，硕士学位授权一级学科点24个，本科专业142个，专科专业108个；本专科在校生人数达到33 474人，研究生达到1 403人，博士研究生25人；教师队伍人数增加到2 601人，其中具有高级职称的教师1 072人，具有博士学位的教师231人，具有硕士学位的教师1 178人[注]本组数据依据《2014—2015学年西藏自治区教育事业统计资料》中的相关数据整理所得。。

支援西藏高等教育政策是中央政府统筹西藏高等教育与全国高等教育协调发展的一种治理方式，在60年的演进过程中体现出了较强的灵活性和创新性。在不同的历史时期，针对西藏高等教育发展面临的外部环境及高等教育自身改革发展中存在的问题，中央政府都会及时对支援政策作出调整和完善，使支援政策能够更好地促进西藏高等教育的改革与发展。但同时也必须看到，支援西藏高等教育政策与实践还存在着一些急需改进的问题，如支援工作存在多头管理，各部门职责分工不明，各支援高校对援助工作重视程度不够，支援过程用力不均，支援的对口关系频繁变动，援助工作缺乏连续性等。这些问题在一定程度上影响和制约着支援工作的顺利开展和支援效益的提高。为进一步做好支援西藏高等教育工作，提高支援成效，推动西藏高等教育改革创新和科学发展，增强西藏高等教育服务地方经济社会发展的能力，笔者认为今后应该重点做好以下几个方面的工作。一是加强支援政策的顶层设计和总体规划，制定统一的支援工作制度和执行方案，将中央支持、西藏高校的努力和内地高校的支援有机结合起来，形成合力，共同促进西藏高校的改革与发展。二是政策执行主体要改变支援政策理念，从战略全局的高度认识支援工作的重要性，增强政策执行的主动性，在政策执行过程中要目标明确，重点突出，精准支援，把提升西藏高校的管理水平、学科专业结构调整优化和教师队伍建设作为支援工作重点。三是加强对支援工作的监督检查力度，中央政府要制定统一的政策评估标准，通过监督检查和科学评估促进支援工作运行的规范化和制度化。