关于乡村振兴负面清单管理的16条政策建议

北京国际城市发展研究院

首都科学决策研究会 制度供给与政策创新研究课题组

实施乡村振兴战略，是“三农”领域的一场深刻变革和系统工程，关系到农业和农村的长远可持续发展。要坚持问题导向，力戒急躁冒进，避免简单粗放，防止吊高胃口。要深度摸查乡村振兴战略的难点痛点，借鉴负面清单管理思路及山东枣庄等地的经验，对影响乡村振兴的各种问题高度重视并有预见性地加以防范和应对。

以科学规划为指引，防止简单化和“一刀切”

（一）防范过度行政化。政府不能凭借所掌控资源的优势和垄断权力，通过层层下指标、行政命令等方式强行推进乡村振兴，不能以损害乡村发展中的市场机制和要素配置市场化为代价推进乡村振兴。要特别防止求多求快、求大求全，超越现实基础，不充分考虑区域差距和差异的现实约束，人为追求提档加速、拔苗助长。

（二）避免农村城市化。乡村不能是城市的翻版，也不能是欧洲式的农庄，要防止乡村景观城市化、西洋化。要注重对原汁原味的乡村本色进行保护，强化乡村特色和差异性，突出农村纯朴、绿色、清新的环境氛围，强调天然、闲情和野趣，展现美丽乡村的魅力。精心规划、精致建设、精细管理、精美呈现，打造一批田园乡村、文化古村、休闲旅游乡村和现代宜居乡村。

（三）坚持特色化差异化建设，避免“千村一面”。美丽乡村建设要因村制宜，不能“千村一面”，更不可脱离实际。要充分结合村落原有的自然禀赋、历史风貌、风土人情等特色，处理好生产与生活、建筑与环境、历史与传承之间的关系，真正把美丽乡村的特色展示出来，把乡村建设成“秉性”各异的大景区、大观园，真正让村民想得起、记得住乡愁。

（四）注重软硬件同步建设，避免重“面子”轻“里子”。当前，美丽乡村建设过程中普遍存在重硬件轻软件现象。在加强农村基础设施建设的同时，要加强文化内涵建设，以乡土文化为核心，提高乡村的品位和档次。在建设乡村项目和设计中，要在乡村民俗、民族风情和乡土文化上做好文章，使乡村具有较高的文化品位和较高的艺术格调。

（五）加强农村环境综合整治，避免“涂脂抹粉”。严禁工业和城镇污染向农业农村转移，把村庄干净整洁作为美丽乡村建设的前提和基础，避免刻意“涂脂抹粉”和“过度粉饰”。结合农村人居环境整治三年行动，巩固城乡环卫一体化成果。强力实施绿色生产和生活方式，政府导向、自主参与和社会合作三位一体携手强化乡村人居环境综合整治，构建有效补偿机制，加大乡村生态环境的保护和修复。

做强产业支撑 ，严防“空心化”

（六） 大力发展村集体经济，避免产业“空心化”。目前，村集体经济“空壳”问题比较突出。要积极探索增加村集体经济收入的办法，特别是要积极盘活农村沉睡的集体资产，挖掘村内街道两侧、闲置荒地和房前屋后、边角旮旯的闲散土地资源。探索农村闲置宅基地和年久失修的老房屋有偿退出，多渠道增加村集体收入。

（七）培育壮大农村产业，补齐发展短板。美丽乡村缺少产业支撑就难以实现可持续发展。目前，美丽乡村建设中普遍缺少带动农民增收致富、壮大村级集体经济的产业项目。要把培育产业、发展农村经济作为重点，结合村庄实际，找准发展定位，宜农则农、宜工则工、宜游则游，结合互联网经济，支持鼓励发展农村电商和农村新型经营主体，培育壮大支撑产业，真正实现生产美、产业美。

（八） 防止资源同构、产业同构。基于我国农业资源种类丰富、布局分散、差异明显，以及人多地少的基本现实，乡村振兴中产业选择总体上应坚持以优势特色产业为主的、寻优推进的产业选择基准，高度重视适度规模引领，不过度追求高成本的连片集中，要以“小群体”“小集中”加“强服务”的方式实现“大规模”，创新具有中国特色的现代农业发展模式。

（九）防范业态单一供过于求。乡村振兴要防止在乡村所有领域无所不在地选择产业覆盖，防止主要由行政力量推动的超越现实需求的过度和过量扩张，造成因产业供过于求带来严重的利益损失。加强农业与加工流通、休闲旅游、文化体育和电子商务等产业深度融合，形成多业态打造、多主体参与、多机制联结、多要素发力、多模式推进的农村产业融合发展体系。

（十）严防脱离工业化、城镇化的现代化。农业现代化要和工业化、城市化共同推进，不能顾此失彼。工业化、城市化、农业现代化都要“化”在农村，而不是一味发展大城市。应当在供给侧结构性改革的大背景下，把生产要素用政策引入农村，把工业引到农村，把人才留在农村。

强化农民主体地位，防范侵蚀农民利益

（十一） 调动村民积极性，避免被动参与。乡村振兴务必要发挥农民的主动性，激活村民的活力和潜力，采取自下而上和自上而下相结合的方式，制定具体村庄的振兴规划和方案，使村民积极为乡村发展献计献策，参与乡村的有效治理，把良好乡风融入自身习惯和日常行为，为乡村的“富强、民主、文明、和谐、美丽”发展贡献自身力量。

（十二） 发展农业大户，但也要防止挤出小农。推进乡村振兴既要充分预见小农结构性分化的必然性和合理性，因势利导地加以引导和促进，又要防止以非正常方式挤出小农，以发展现代农业之名行消灭小农之实。要充分注重保护小农的基本权利，以更精准有效的扶持政策促进小农提高效率和融入现代农业发展轨道。

（十三） 鼓励市民下乡，但要严禁农地违规违法交易。宅基地可以“三权分置”，所有权归村集体，资格权归农户，使用权则放活。城里人不能买宅基地，尤其不能被拿来建别墅、会所。农村集体建设用地入市必须要在“权属不变”的前提下进行，买卖需要一定的前提和程序。要用好乡村的耕地、农房等，让农民更多分享产业链和土地增值收益。要维护集体资产的集体属性，不能被少数人或者村集体之外的资本变相侵吞。

建长效机制，避免无序发展

（十四） 注重建立健全长效发展机制，避免“一时光鲜”。美丽乡村建设重点在“建”，关键在“管”，建管并重才能实现美丽乡村“青春永驻”。要充分发挥村“两委”、村民理事会、党员和入党积极分子先进带动作用，承担村庄日常管护工作。采取设立街长、红黑榜、评选热心村民和星级示范户等方式，鼓励村民筹资筹劳，进一步调动村民建设爱护家园的主动性。

（十五） 拓宽资金筹措渠道，不得借乡村振兴之名违法违规变相举债。地方政府在资金层面推动乡村振兴的正确思路应当是聚焦公共财政机制和高效利用财政金两大手段，而不是变相举债。要深化农村金融制度改革，健全完善县域金融服务体系，加强信用体系建设，更好满足乡村振兴多样化的金融需求。实施普惠金融工作，提高乡村金融服务质量。鼓励企业家、成功人士、乡贤等社会各界捐资捐物，采取农投平台融资、PPP融资等模式，多渠道吸引社会资本投入美丽乡村建设。

（十六） 加强基层组织建设，避免“头羊不领”。在当前正进行的新一届村（社区）“两委”换届中，选优配强村两委班子，特别要选好配强村党支部书记，提高村级带头人的思想认识和工作能力。开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，切实加强扶贫资金管理，对挪用和贪污扶贫款项的行为严惩不贷。严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题。持续整顿软弱涣散村党组织。