高质量发展先跨风险关

■本刊首席时政观察员

■按照党的十九大要求，今后三年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。根据木桶原理，打好三大攻坚战就是补齐发展中的三个最突出的短板，是决胜全面小康、迈向高质量发展征程上查漏补短、夯基御险的关键。中央将防范化解重大风险置于三大攻坚战之首，体现了“把防控风险放在更加突出的位置”的忧患意识和底线思维。

“思所以危则安矣”。党的十九大报告明确提出要打好防范化解重大风险的攻坚战。中央经济工作会议进一步要求，打好防范化解重大风险攻坚战的重点是防控金融风险。4月2日召开的中央财经委员会第一次会议就打好防范化解金融风险攻坚战提出了八个方面的思路和举措，构成了打好防范化解金融风险攻坚战的整体方案。习近平总书记在会上强调，防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。

1 结构性去杠杆是防风险重中之重

中央财经委会议首次提出“要以结构性去杠杆为基本思路”，不仅高度概括了自2015年以来中央去杠杆的整体思路，并将这一任务上升为顶层设计，为打赢防范化解金融风险攻坚战指明了方向。具体而言，就是要分部门、分债务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。

【本文重要信源】

1.清华大学国家金融研究院：2017年度中国系统性金融风险报告；2.经济参考报：中国去杠杆2017年进程报告；3.金融时报：“结构性去杠杆”意在去劣存优

★3月28日，中央深改委第一次会议审议通过了《关于设立上海金融法院的方案》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》等金融监管文件。

★4月11日，在博鳌亚洲论坛上，我国进一步扩大金融业对外开放的具体措施和时间表发布。金融领域开放六大举措，将在未来几个月内落实。

★《中国去杠杆2017年进程报告》显示，从1993年至2017年，实体经济杠杆率由107.8%上升至242.1%，24年间上涨了134.3个百分点。

国企是去杠杆的重中之重。降低国企杠杆，关键在于去除“坏杠杆”。首先，降低国企杠杆必须始终坚持效率原则，坚决加快推动“僵尸企业”的债务处置，果断完成国企“僵尸企业”的出清。各级政府要以市场化配置为主要机制减少对亏损企业贷款，大力破除无效供给，推动亏损企业杠杆率下降，同时通过开展混合所有制等并购重组、托管经营等方式对国有亏损企业与“僵尸企业”进行存量优化处理。其次，需要加快建立国有企业资产负债约束制度，防止新杠杆的出现。区分不同行业、企业类型设置资产负债率预警线和重点监管线，强化对企业及相关负责人的考核，限制高资产负债率企业过度融资等不良因素。改变原先主要监管企业经营行为的监管方式，转变为主要监管资本，强化出资人的资本意识。为避免国企重新走上债务高举的老路，各地要建立严格的财务制度和资本金约束机制。最后，要推进市场化、法治化债转股，避免降低国企杠杆硬着陆。国企体量大、就业人员多，牵一发而动全身，降低国企杠杆最好的出路之一是推进市场化法治化债转股。与此同时，应完善退市相关的社会保障制度，设立专项“企业破产国家保险基金”，解决好相关企业原有债务、员工安置等问题，减少“去杠杆”阵痛。

必须下大力气化解地方债务风险。目前，我国政府负债率为36.2%，从数据上看债务风险总体可控。但是，隐性担保、融资平台举债、假借政府购买服务变相举债……地方债务披上各种“马甲”，潜在风险不容小觑。为此，在2016年引发广泛关注的“权威人士”谈供给侧改革中就指出，“树不能长到天上，高杠杆必然带来高风险，控制不好就会引发系统性金融危机，导致经济负增长，甚至让老百姓储蓄泡汤”“不能也没必要用加杠杆的办法硬推经济增长”。2017年全国金融工作会议再次警告，地方政府举债行为不断扩大导致的财政金融风险已经成为当前经济运行中主要的风险之一，必须下大力气化解。“切实加强地方政府债务管理”，中央经济工作会议也为今年地方债管理定了调。

【决策看点】

●近日，国务院办公厅正式印发《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》。《意见》统筹兼顾政策需要的迫切性和基础建设的可行性，提出分阶段、分步骤地开展重点工作。《意见》明确，近期主要针对“守住不发生系统性金融风险底线”的迫切要求，重点开展建立交叉性金融产品统计、建立系统重要性金融机构统计、建立金融控股公司等金融集团统计、编制金融业资产负债表、完善货币信贷统计、建立并完善债券市场统计等金融基础设施统计、启动国家金融基础数据库建设等工作。

【链 接】

博鳌亚洲论坛：为金融防风险开出国际化“药方”

多位专家在博鳌亚洲论坛2018年年会“金融的风险：‘黑天鹅事件’与‘灰犀牛’”分论坛上表示，金融“去杠杆”“防风险”，与楼市去库存、工业去产能并列为中国供给侧结构性改革的重点。从全球防范金融风险的经验来看，需要在监管思路和体制上深化改革，进一步加大监管力度。中国银行业协会首席经济学家巴曙松认为，要高度重视影子银行的风险、高杠杆的风险。从长期来看，中国的杠杆要降下来，还是要培育新的增长点，提高实体经济的回报水平。

资料来源：根据媒体公开报道综合整理

围绕防范化解地方政府债务风险，财政部日前专门发出《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，为国有金融企业行为划定“红线”。篇幅不长的文件中，“不得”一词出现了23次之多。拆除地方债的风险隐患，一方面要坚决“堵暗道”，严查隐藏在政府隐性担保背后的违法违规融资平台，严防地方债变化多端的新品种，对出现的问题一查到底、终身追责；另一方面要积极“开明渠”，规范地方债发行，加快存量政府债务置换步伐，对地方事权给予相应的财力保障，引导地方树立正确的政绩导向，消除地方债违法违规行为存在的土壤。

目前，浙江、河南等地都在开展政府性债务和资产摸底工作。在此基础上，部分省份在化解债务风险方面已经迈向纵深，更多有针对性的举措陆续出台。政府投资项目的审批和融资，成为各地关注的重点。如新疆、湖南均提出要对现有政府投资项目进行分类清理，部分项目可能被叫停，未来政府投资项目也将严控。福建提出要分类施策、加强项目管理，不合规的，要坚决停止贷款发放，不得形成新增隐性债务。

防止P P P（政府与社会资本合作）泛化滥用也是防范化解金融风险的重要一环。按照财办金〔2017〕92号文的安排，各省应于今年3月31日前完成本地区P P P项目库集中清理工作。目前多地已明确项目退库以及整改意见。其中，新疆部分地区暂停了P P P项目建设，湖南高达80%的项目退库，江苏则停止了无收益性质的增量P P P项目。有关专家认为，未来P P P发展“两减一降”（减量、减速和降温）不可避免，规范理性是主基调。P PP作为公共服务的供给侧改革，要把老百姓满意作为最终目标，融入政府与社会资本合作项目的整个过程中。对于P P P项目中的财政资金，政府要进行全过程、全方位的动态监控，并引入专家组、预算单位和相关主管部门共同建立健全P P P项目的绩效评价体系。发现问题要及时提出改进措施，并且要将绩效评价的信息及时向社会公开披露，确保P P P项目的“阳光操作”。

2 强化打好防范化解金融风险攻坚战的组织保障

打好防范化解金融风险攻坚战，中央已发出总动员令，接下来就是相关各方打响战役的时候了。在结构性去杠杆的过程中要避免“制造风险”，中央财经委第一次会议明确提出，要强化打好防范化解金融风险攻坚战的组织保障，发挥好金融稳定发展委员会重要作用。这是在战术行动层面上强调金稳委的组织保障作用，也是健全党对重大工作领导体制机制的一项重要举措。

【链 接】

借鉴“监管沙盒”机制 完善中国金融科技监管

金融科技的快速发展为金融业带来了深刻变革，随之而来的风险也给金融监管部门带来了极大的挑战。目前，国际上部分国家已经开始尝试推出鼓励金融科技创新的规划和安排，主要包括创新中心模式（Innovation Hub）、监管沙盒模式（Regulatory Sandbox）、创新加速器模式（Innovation Accelerator）等。其中，由英国金融行为监管局于2015年3月率先提出监管沙盒理念和实践得到了最为广泛的关注和认可。有关专家建议，可以借鉴“监管沙盒”机制，完善中国金融科技监管。 资料来源：《金融时报》2018年4月2日

【决策看点】

●由国务院发展研究中心主办、中国发展研究基金会承办，主题为“新时代的中国”的2018中国发展高层论坛，于3月24日在北京召开。在3月25日“供给侧结构性改革中的金融政策”的单元中，新任的中国人民银行行长易纲表示，中国完全可以防范和化解中美贸易争端造成的金融风险。在谈及近期中美贸易争端的形势下产生的金融风险时，易纲表示，“市场的波动，特别是资产市场的波动，在市场经济条件下是时有发生的。对待这种波动，一是要防范系统性风险的发生。二是要把中国的事情做好。”

维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事，加强党中央对经济工作的集中统一领导至关重要。金稳委作为统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，在研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策方面，能够发挥重要作用，提高监管协调性和监管效率。这有利于解决监管真空、监管交叉和监管错位等问题。 “国务院金融稳定发展委员会”名称中既包含了“稳定”，又包含了“发展”，意味着未来发挥的作用将更加全面。经过新一轮党和国家机构改革，中央财经领导小组改为中央财经委员会，旨在进一步加强党对经济工作的集中统一领导，强化对经济领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。4月8日，中国银行保险监督管理委员会挂牌。至此，“一委一行两会”的金融监管新格局正式形成。在金稳委下面设立金融创新中心，负责“监管沙盒”运作、推动金融创新试点的条件已经成熟。通过这个中心来统筹银保监会、证监会以及其他监管部门和部委之间的监管协调，为金融创新形成整体的监管环境，从而避免“多头治水”给金融跨界创新带来的不利影响。未来我国金融监管体系朝着审慎监管、行为监管和功能监管统一方向发展的思路已经清晰显现，进一步整合的趋势也十分明朗。从长期来看，我国金融监管应该逐步由行政监管让位于市场监管，由人力监管让位于智能监管，从而建立起公开、公平、公正和有效的中国金融体系。

全国金融工作会议以后，中央要求各地金融监管部门（包括地方金融办、地方金融工作局等）加挂地方金融监督管理局牌子。由此，监管职能将持续加强，与一行三局（地方人行、银监局、保监局、证监局）形成错位监管和补充。目前，地方金融监管普遍存在监管职责不明确、队伍编制紧张、缺乏执法权等难题。从地方金融监管职能来看，担子越来越重；从中央决策部署来看，要求越来越严。各地要在接下来的机构改革中顺势而为、大胆创新，按照刘鹤副总理在参加中国银行保险监督管理委员会揭牌仪式时提出的努力做到“忠、专、实”的要求，强化打好防范化解金融风险攻坚战的组织保障。

【决策看点】

●结构性通货膨胀是当前及未来一段时期中国经济面临的一大风险点。今年春节之后出现了一轮较为普遍的涨价，大批企业在向上调整产品销售价格。中国社科院财经战略研究院冯明4月11日在《经济参考报》撰文提出四点政策建议：其一，加强石油等基础能源品供给能力建设，密切关注俄罗斯、中东、非洲等地石油进口来源地的政治经济形势变动，确保能源供应安全。其二，提高猪肉等重点食品原材料的供给弹性，通过大数据、供应链金融等技术手段降低农产品市场价格波动。其三，大力加强一线城市住宅租赁市场建设，以多种途径多管齐下确保住所有居，特别是要减轻新就业大学毕业生群体的住房负担，为青年人创业创新打消后顾之忧。其四，紧密跟踪监测人民币对主要货币的汇率变动和跨境资金流动情况，防止内部通胀和外部汇率变动交叉影响，陷入恶性循环。

3 进一步理顺优化中央和地方金融监管机制

防范化解风险，除了对金融乱象的集中治理，关键在于通过长期的制度建设来巩固前期治理效果，瞄准存在监管不协调、监管真空等问题的领域，为防风险提供更加持久稳固的保障。自“一委一行两会”的新金融监管框架浮出水面，除了弥补监管空白，也释放出宏微观监管不断结合的信号。4月2日召开的中央财经委员会第一次会议，明确提出要抓紧协调建立中央和地方金融监管机制，强化地方政府属地风险处置责任。目的就是调动两个方面的监管积极性与主动性，加强中央和地方金融监管之间的协调性，牢牢守住不发生区域性和系统性金融风险的底线。中央与地方的协调分工，才能让金融监管形成“全国一盘棋”的局面。

近年来，我国金融监管机构大踏步变革，分离规则制定与执行部门，一手抓金融系统发展与稳定、一手抓市场行为监管的“双峰”监管模式已经确立，但地方金融监管协调机制尚未建立。从民间借贷领域的风险可以看到，地方政府金融监管职能配置过于分散、地方监管能力不足，地方政府在金融风险防控中的作用有待加强。未来地方政府需要积极配合金融监管机构处理地方金融风险。在坚持金融监管主要是中央事权的前提下，应进一步完善地方金融监管机制，制定新办法、探索新模式，发挥地方政府在金融监管和风险处置中的作用。实现金融监管“全国一盘棋”。

要建立防风险督察机制，加强地方金融管理部门力量。除增加编制外，可借助社会力量提升监管能力，如通过政府购买服务方式聘请专业顾问，从专业机构抽调人员等，一些政府事业平台如上市办、经信委等部门的工作力量可以打通使用。同时，明确授权金融办对地方金融进行统一管理，重点强化其监管及执法检查职能，并逐步剥离金融发展职能，避免内在利益冲突。

我国金融监管仍存在诸多薄弱、空白环节，在金融深入发展的过程中，风险点已不是孤立的，而是跨市场交互影响，因此金融协同监管亟待加强。为此，必须加强金融协同监管，尽快对各类金融业务制订全国统一的监管规则，跨行业、跨市场动态监控各类资管计划的风险组合及资产配置状况，防范和化解混业经营的潜在金融风险。监管部门应尽快建立适应快速金融创新的制度性安排，将所有金融行为和业务纳入监管，不留政策漏洞，还应未雨绸缪，不能每次风险积聚到火烧眉毛，才来一次暴风骤雨式的监管，以免“按下葫芦起了瓢”。面对防风险的重任，相关部门还应进一步提高监管能力，加强监管协调，增强监管合力，不留任何监管真空，形成全国一盘棋的金融风险防控格局。唯有如此，监管部门才能逮得着“黑天鹅”、挡得住“灰犀牛”，切实维护金融安全，以充分的金融监管保障行业稳定运行，助力高质量发展的实现。