推动县域经济高质量发展的17条政策建议

■ 北京国际城市发展研究院 制度供给与政策创新研究课题组

首都科学决策研究会

县域经济已占据我国国民经济总量的半壁江山。县域经济要实现高质量发展，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，以供给侧结构性改革为主线，加快产业转型升级，推动新兴业态集聚壮大，实现县域经济的高质量发展。

加快工业集中区建设，培育县域经济增长极

（一） 完善规划编制，科学合理布局。加强工业集中区发展规划编制工作，推动创新发展、集约发展、集聚发展、绿色发展。在统筹规划的基础上，开展县域工业集中区清理规范工作，压缩过大规划面积，归并分散园区，原则上按照一个县（市、区）不超过一个为宜，防止精力分散、资源浪费和恶性竞争。坚持工业集中区建设与城市功能完善同步推进，打造宜居宜业的产城融合综合体，积极推进乡村振兴战略。

（二） 优化产业布局，打造产业集群。精心编制修订集中区产业发展规划，把优化产业结构、推动产业升级作为今后工作的重中之重，县域工业集中区主导产业一般不超过2个。围绕区域优势产业链、特色产业集群，组建一批产业联盟，引导中小微企业与大企业协同创新、协同制造，丰富完善配套产业，形成纵向成链、横向成群、区域大循环、具有综合优势的产业集群。

（三） 加大科技创新力度，增强竞争实力。建立产学研相结合的工业集中区技术创新体系，围绕主导产业发展，加强共性关键技术研究。鼓励省内外高校、科研院所联合骨干企业组建产业技术联盟、产业技术研究院等新型创新组织，每个工业集中区至少对接一所高校、一个科研机构、一个行业协会，鼓励“一企业一技术”创新发展。

（四） 借力“互联网+”，打造智慧园区。积极实施“互联网+”发展战略，开展智慧园区培育和建设工作，推进集中区光纤宽带网、公共移动通信网络、无线局域网等信息基础设施建设，不断满足企业经营、产业发展以及园区管理数字化、信息化、网络化、智能化需求。利用大数据、云计算、物联网、移动互联等手段，以工业集中区为单元，探索建立智慧园区运营服务集成平台，促进各种生产要素优化协调配置，提升园区管理和企业生产的智能化水平。

（五） 积极引入社会资本，创新开发模式。按照市场经济规律，广泛吸收各类资金参与工业集中区建设，构建市场引导投资、企业自主决策、投资主体多元的发展模式，提高市场化运作水平。建立银区合作机制，各地政府、集中区管委会要加强与政策性银行、商业银行的沟通，鼓励银行与企业探索新型银企合作关系。

（六） 建立健全综合评价指标体系，奖优罚劣淘汰落后。坚持分类指导、差异考核的原则，建立健全县域工业集中区综合评价指标体系，把集中区的产业规模、税收贡献、盈利能力、每亩投入产出强度、提供就业岗位、科技创新能力、生态环境保护、基础设施和配套服务、投融资环境等指标量化比较。以最高层级平台为核心，对区域范围内的各类开发区、集聚区、园区等进行实质性整合，形成“一个平台一个主体一套班子”。

推进体制机制改革，激发县域经济活力

（七） 深化省直管县改革。科学划分省和县级政府职责，依法探索省直管县的体制机制，扩大县级政府社会管理和经济管理权限，充分发挥县级决策自主权和要素资源优化配置的优势。进一步深化乡镇（街道）和村（社区）优化调整，有序推进乡镇合并和镇改街道工作，推进合村并组和村改社区的工作等。

（八） 规范乡镇财政管理。加强乡镇财政收支管理，建立预算编制、预算执行、绩效管理、财政监察“四位一体”的管理格局。强化乡镇发展目标管理，建立绩效考评机制，形成约束有力的目标管理体系。乡镇根据实际情况设立金库或专账管理方式，建立收入划分、征缴、入库、资金调度等制度，强化资金管理。充分利用土地确权成果，加快集体资产管理、使用规范化、法治化，不断壮大村级集体经济、增强“造血”功能。

（九） 实施“分灶吃饭”，激发乡镇活力。乡镇一级政府，没有财权就不会有压力，更不会有动力。在发展壮大县域经济、增强县级财政实力的同时，结合本地实际适度下放县级财政收入和财力，激励乡镇加快发展经济，夯实财源基础，壮大乡镇自有财力规模，提升乡镇财政基本保障能力。县乡共享收入要提高乡镇分成比例。适宜留在乡镇征管的财政收入要全额留在乡镇，作为乡镇固定收入。因地制宜制定实施分税制框架下的“分灶吃饭”等管理体制，激发乡镇自我发展动力。

（十） 科学界定财政事权范围和支出责任。按照财政事权与支出责任相匹配的原则，合理划分县乡政府财政事权和支出责任，建立财政事权、支出责任与财力规模相匹配的财政体制，适度上移乡镇支出责任，体现对乡镇的政策倾斜。

（十一） 完善转移支付制度。省、市财政要进一步完善对县级特别是经济欠发达县区的转移支付制度。县级财政要建立健全科学、量化的转移支付管理制度，规范县、乡财政之间的分配关系，坚持区域均衡发展原则，重点向困难乡镇倾斜。在鼓励乡镇立足自身发展的同时，县级政府要统筹辖区内各地区经济发展水平，对发展确实存在困难的地区，继续加大政策及资金扶持力度，提高县域内基本公共服务均等化水平。

（十二） “高配”县委书记。县委书记由上一级党委副职、党委常委或政府副职兼任。把县委书记岗位作为培训锻炼干部的重要平台，有条件的地方，县委书记可提拔为上一级领导班子成员并继续兼任县委书记。

大力提升农民进入市场营销增收能力

（十三） 加快发展农业“新六产”。发展农业“新六产”的核心是实现产业链相加、价值链相乘、供应链相通“三链重构”，获得更多的增值价值。打造终端型业态、体验型业态、循环型业态、智慧型业态，塑造农业“新六产”新型业态。加快推进农业产业特色小镇、美丽乡村、现代农业园区建设，做优农业“新六产”发展载体。

（十四） 引导带领农民在市场中持续增收。广泛运用点对点、集团和个人定制、全生产过程展示性营销、众筹、微商等多种互联网营销方式，完善农产品营销服务机制，发展连锁经营、直销配送、电子商务等现代流通方式，促进农户与营销企业建立稳定的产销联系，实现从“种得好”到“卖得好”，以“卖得好”倒逼“种得好”。

（十五） 强化就业创业扶持政策。加强就业基层平台建设，完善“互联网+就业+创业”服务模式，营造更加宽松的鼓励农民转移就业及创业的政策环境。加强新型职业农民培育，有针对性加强农民创业和农产品营销培训，完善城乡劳动者平等就业制度，支持农民创业创新，鼓励工商资本投资农业农村，健全产业链利益联结机制等措施，拓宽农民增收新渠道。

（十六） 完善利益分配机制。支持新型农业经营主体通过“保护价收购+利润返还或二次结算”等方式，与农户建立稳定的合作发展关系。支持农户将承包土地经营权、集体林权等产权入股参与农业产业化经营，建立“租金保底+股份分红”等收益分配机制。鼓励村集体牵头组建土地股份专业合作社，引导农民以土地承包经营权等入股合作社，切实保障农民土地入股收益。

（十七） 完善农业支持保护制度。加大农业基础设施投入，推进农业补贴政策转型，完善农业结构调整政策，改革完善农产品价格形成机制，健全新型农业经营主体支持政策。从根本上消除集体经济薄弱村。加强农村金融服务，创新农业保险产品和服务，探索财政撬动金融支农新模式等方式，挖掘农业内部增收潜力。