从“嵌入”到“融合”：大学生村官制度的弱化与优化

问题的提出

后农业税时代的大学生村官已经崛起成为一股举足轻重的乡村治理力量，从产生程序和实践效果看，大学生村官是“空降”或者“嵌入”到村庄中去的，大学生村官制度的施行正在改变传统乡村治理的结构和运行逻辑，推动中国的乡村治理从“硬治理”向“软治理”转型。

作为新时代精英下乡的大学生村官，是外在于乡村社会关系的力量，他们不同于本土干部。换句话说，本土干部大多数是“内生型”干部，“生于斯，长于斯”，大学生村官是乡村社会差序格局下的“边缘人”，是“熟人社会”的陌生人，因此如何克服嵌入过程中的种种困难，顺利融入农村社会？又如何通过自身的努力，引领村庄发展与治理？这些问题值得学术界深思与探讨，亦是本研究所关注的核心问题。

嵌入性视角：一个分析大学生村官制度的新视角

“嵌入性”思想最早出现在经济史学家Karl Polanyi的著作中，之后Zukin和Dimaggio（1990）将嵌入分为四种类型：结构嵌入、认知嵌入、文化嵌入以及政治嵌入，分别关注了结构中的位置、认知与群体思维、共有信念与价值观、政治环境与权力结构等要素对经济行为的影响。

如果将嵌入性视角引入到大学生村官制度中，可以发现大学生村官则是一种“嵌入性”制度设计，这种“嵌入”体现在三个方面。一是制度嵌入。大学生村官制度不同于村委会成员的产生和管理制度，“空降”而来的大学生村官不是经村民选举产生的，而是上级组织部门考试聘任的，这就把大学生村官的考试择优机制嵌入到了村两委干部的选拔过程中，使得政治过程具有了一定的市场竞争意味。二是资源嵌入。工业化、城镇化使得在农村青壮年劳力纷纷向大中城市聚集，形成了较为明显的农村人才空壳化现象。大学生村官制度的实施，推动以大学生村官为代表的一批知识型、复合型人才逆势而动，从城市嵌入乡村，部分缓解了新农村建设“主体缺位”的问题。三是关系嵌入。大学生到村任职，是农村治理结构的一次重大调整，是“在国家与村庄、城市与乡村、干部与群众之间嵌入的一个重要变量”。大学生村官既是国家权力的代理人，又是村庄管理的参与者，还是与本地村民没有利益牵扯和冲突的“外乡人”，这就使他们能够比较容易地获得国家、村“两委”组织和村民三方的共同信任，在沟通协调国家与村庄之间、国家与村民之间、村庄与村民之间、村官群体内部成员之间的关系时，能起到积极的作用。因此“嵌入性”为当前理解大学生村官制度提供了一种很好的理论视角。

嵌入性视角下大学生村官制度的治理绩效：基于江苏省的考察

在江苏，经过20多年的探索和改进，逐渐形成了大学生村官“三当五化”的江苏模式。所谓“三当”，就是把大学生村官当后备干部来培养、当优秀人才来服务、当自家孩子来关爱；所谓“五化”，就是对大学生村官实行优质化选聘、科学化管理、精细化培养、多元化发展、制度化保障。大学生村官制度作为一种嵌入性的“变量”，在“乡政村治”的村委会体制下，逐渐占据了乡村治理制度场域的中心地位，并对现有村官制度产生了积极和消极两方面的影响。

1. 大学生村官制度的积极影响：以江苏“1011工程”为例

所谓“1011工程”是2007年5月由江苏省委省政府决定实施的一项计划，即在当年选派1011名大学生到苏北五市1011个经济薄弱村任职。2008年恰逢江苏地方人大、政协换届选举，在“压担子”的使用导向下，部分“1011工程”的大学生村官迅速成长起来。

2014年7月15日至8月8日，江苏省大学生村官研究所派遣10余名专家学者组成三个调研小组，分赴苏北5市27个县（市、区）对该“1011工程”展开跟踪调研。调研发现：直至2010年，江苏“1011工程”的大学生村官首个聘期届满，当年共有616人继续在村工作，占比61%。其中98人当选为村党支部书记或村委会主任，229人当选为村“两委”副职。当年共有395人实现流动，占比39%。

由此可见，“1011工程”大学生村官制度的推行，为江苏省内村庄自治增添了新内容和新形式。一方面，大学生村官在创业富民中起着带头作用和核心领导作用，参与创业富民项目的村民必须听从大学生村官的指挥和工作安排，创业富民型的大学生村官与村民之间实际上是一种雇佣和被雇佣关系，作为劳动者或合伙人的村民必须被作为资产者或大股东的大学生村官所管理，从这个角度看，创业富民型的大学生村官和村民之间的关系表现为“大学生村官治理村民”。另一方面，大学生村官在村务治理中充任村委会主任助理或村党支部副书记等“助理”角色，即使将来他通过竞选担任正式的村官职位，他也必须和过去的村干部一样，自觉接受村民的选举、监督、罢免，这与村民自治时代的“村民治理村官”没有任何本质区别。从这个角度看，村干部型的大学生村官和村民之间的关系表现为“村民治理大学生村官”。所以，无论是吃国家财政饭的大学生村官，还是村庄自身聘用的大学生村官，由于他们承担着创业富民、治理村庄等多重角色任务，也就决定了大学生村官与村民之间是一种治理与被治理状态并存的“相互治理”关系。

2. 大学生村官制度的消极影响：基于常熟、宝应、盱眙的调研

2013年7—10月，笔者在常熟、宝应和盱眙对大学生村官服务乡村社会情况进行社会调查。调研发现，江苏省现行大学生村官政策主要存在以下四方面的问题。一是大学生村官的择业动机趋于多元化，愿意扎根基层为村民服务的人少。二是大学生村官从事多是“面上”的工作。访谈发现，大学生村官的工作内容最常见的是文字材料工作，主要是写各种村务报告、总结和公文；其次是协助村干部做村务决策但没有决策权；等等。三是大学生村官融入乡村社会比较困难，突出表现在不熟悉和不善于解决“三农”问题。四是大学生村官的社会认同度和价值满足度较低。

嵌入性视角下大学生村官制度的治理困境

大学生村官制度作为一种嵌入性制度设计背后的“国家逻辑”是作为“政权下乡、政党下乡、行政下乡、法律下乡”四合一的“精英下乡”逻辑的历史延续。而这个“国家逻辑”恰恰与农村社会需要村官群体长期扎根基层和服务村民的“乡村逻辑”并不一致。当前大学生村官在“嵌入”村庄治理过程中遇到的主要困境表现为大学生村官制度的“国家逻辑”和“乡土逻辑”存在断裂，进而导致了以下三个悖论。

1. 政府意图与乡土情理之间的悖论

作为国家政策推进者的大学生村官，被有关部门“嵌入”到农村社会，实际上承载着官方的多重政策意图。但政府的意图与农村的乡土情理之间存在冲突。长期以来，我国的农村基本上是一个靠人情网络、亲属关系编织起来的“熟人社会”，村干部并不是孤立于村庄之外的“他乡神”，而是嵌入村庄内部关系网络并扮演国家权力代理人和村民利益经纪人双重角色的“自己人”。乡村内部的关系网络，在文化上表现为一种排外性。如果大学生村官不是本村土生土长的人，那么他就很难得到村干部和村民们发自内心的认可、理解和接纳。政策意图和社区情理之间的悖论，使得大学生村官在实践中异化为“弱化的国家政策嵌入者”。

2. 村务主导与村务辅助之间的悖论

从政策意图来说，国家是希望将大学生村官作为村务管理的主导使用的，国家希望将大学生村官培养为新型的村庄经营者和优秀的党政干部接班人。但从政策设计的文本来看，大学生村官承载的政策意图和被赋予的角色与权力之间并不对等。实践中，由于大学生会操作电脑、懂很多新知识、对政策和法律比较熟悉，村务工作中的文字处理、档案整理、材料撰写、会议记录等辅助性工作就当仁不让地落在大学生村官头上，使得大学生村官沦为辅助村干部们开展工作的“秘书人员”。

3. 政策规章与法律制度之间的悖论

国家对大学生村官的招聘、培养、管理、工作职责、考核、流动、待遇保障等方方面面，都有专门的制度规定，大学生村官基本上是一个“半兼业、半职业化”的群体。而从法律制度来看，大学生村官政策遭遇了一些法律障碍。首先，村委会组织法作为村民自治的法律基础，不利于大学生村官扎根农村。虽经过2010年的修订之后，新《中华人民共和国村民委员会组织法》第13条规定，只有“户籍在本村并且在本村居住的村民”；“户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民”；“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经过村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”等这三种人才有资格参加村委会选举。换句话说，大学生村官必须至少在村里居住一年以上，还要经过本人申请和村民会议或村民代表会议同意以后，才具备参选资格。这就决定了大学生村官刚开始工作很难顺利融入农村。其次，大学生村官参选村党支部委员或副书记、书记虽然没有法律障碍，但也缺少可操作性。尽管《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》并未规定村党支部的干部户籍只限于本村人，但现阶段的中国农村依然是一个“熟人社会”或者“半熟人社会”，在宗族利益、村干部利益等因素的影响下，大学生村官很难得到选票。最后，大学生村官的待遇和出路问题虽然有国家政策的明确规定，但在一些地方贯彻的并不好。跟公务员相比，大学生村官待遇偏低，很多大学生村官心理也不平衡，再加上村务工作繁杂，即使有加分，大学生村官也很难和其他有集中时间准备考研和考公务员的人有竞争优势。

因此，以半职业化为导向的大学生村官政策与以非职业化为导向的村民自治法律之间存在内在张力。这种张力使得大学生村官难以具有明确的身份，他们是“村级组织特设岗位”，但不是法律认可的村官。他们在事实上行使村官职责或协助村委会主任、村党支部书记开展工作，但却不是村民们认可的“自己人”。因此，在种种因素综合作用之下，大学生村官徘徊在国家政策与农村社会之间，表现出“无根性”的特征，沦为“无根的农村治理群体”。

从“嵌入”到“融合”：大学生村官制度的完善

综上所述，大学生村官计划在实施过程中，所碰到这样那样的问题，其根源在于大学生村官制度背后的“国家逻辑”与“乡土逻辑”存在断裂。因此，完善大学生村官制度，必须寻找“国家逻辑”与“乡土逻辑”的结合点，应该从制度融合、资源融合和关系融合三个方面着手。

1. 制度融合：大学生村官制度与乡土逻辑的“再接合”

在“乡政村治”体制下，村民自治制度是核心制度，其他制度处于边缘和辅助地位。村民民主选举产生的村干部，掌控着村庄建设和治理的实权。但在新农村社区体制下，随着大学生村官制度由上而下的“嵌入”以及渐趋完善，大学生村官制度逐步取代村民自治制度，成为乡村治理制度“场域”中的核心制度。当然，这种取代是通过“李代桃僵”的方式巧妙实施的，它没有取消和否定村民自治制度，而是保留了村民自治的形式。村民们通过民主选举的方式将大学生村官送上了村长、村支书的宝座，但这些新上台的“当家人”却不一定是村民们的“自己人”。村干部兼有“村庄经纪人”和“国家代理人”的双重身份，当这两种身份发生冲突时，村干部应该首先以“村庄经纪人”的身份保障村庄和村民利益，他可以通过在村庄内部灵活变通施行国家政策的方式达到这一目的，以“服务”换取村民们的支持。大学生村官是纯粹的“国家代理人”，是在上级组织人事部门的安排下强行“嵌入”乡村的，如果没有上级不遗余力的支持，大学生村官很难在乡村开展工作。因此，他必须优先保证国家意志和政策在村庄的贯彻实施，以“政绩”换取上级部门的支持。从这个角度讲，大学生村官制度进一步强化了乡村治理的“行政化”取向。因此，完善大学生村官制度，必须寻找“国家逻辑”与“乡土逻辑”的结合点，促进大学生村官制度与国家的农村方针政策以及村民自治制度体系的融合。

2. 资源融合：大学生村官制度与新农村社区发展的“再协调”

大学生村官带进乡村内部的最重要的资源，不是资本，而是知识、技术以及人脉资源。这些资源要想在乡村发挥应有的积极作用，必须与农村、农业、农民的特点相结合，将知识、技术以及人脉转化为现实的生产力，能够迅速提高村民的收入和改善村民的生活水平。大学生村官实际上充任了“乡村资源聚集平台”的角色。尽管以培养建设者和接班人为主要目标的现行大学生村官长效机制，也符合国家发展的战略需求，但却与村庄的需求存在较大差距。村庄需要的是建设一支规模适度、结构合理、素质优良、充满活力的大学生村官队伍，为此，需要保持大学生村官队伍的相对稳定和长期在村工作。

3. 关系融合：大学生村官与其他乡村治理主体的“再平衡”

从关系融合的角度看，除了少数回到老家任职的大学生村官外，绝大部分大学生村官群体的人际关系圈子主体不在村庄，而在城市和学校。大学生村官到村任职，需要重新构建自己的人际关系圈子，并融入到村庄共同体中去。这种融合不是“同流合污”，而是获得村干部和村民们的信任与支持，使大学生村官从村庄的匆匆“过客”变成扎根农村的“自己人”，同时兼有“国家代理人”和“村庄经纪人”的双重身份，完成从大学生村官到村官大学生的转变。在现实生活中，大学生村官必须处理好三类关系，即大学生村官与国家的关系，大学生村官与村庄的关系，以及大学生村官与村民的关系。

最后需要说明的是，理论反思和实践考察都证明了一个客观事实，那就是大学生村官制度正在解构乡村治理的制度场域和重构乡村的政治生态。解构的过程也就是嵌入的过程，重构的过程也就是融合的过程。但从生态学的视角观之，一村（社区）一名大学生村官的嵌入方式并不能达到改良农村政治环境所需要的种群密度，只有采取“团队进驻”的方式派遣大学生村官，才能加速大学生村官对农村政治生态的改良。此外，出生农村或者具有农村家庭背景的大学生村官，在农村这片广阔的天地中更容易被引种成功、存活扎根。