中国生育政策调整效果评估

引言

2013年11月15日党的十八届三中全会召开，通过并对外发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，宣布启动实施“单独两孩”政策。到2015年10月29日，中共十八届五中全会决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。生育政策调整以来，学界对政策调整的效果十分关注，但研究结论分歧较大。主要存在以下3种观点。第一种观点认为政策“遇冷”。持这种观点的主要有马小红和顾宝昌、乔晓春、陈友华和苗国等。其判断依据是全国提交“单独两孩”生育申请的数量和生育二孩的比例有限，明显少于预期；第二种观点认为政策符合预期。持这种观点的主要有翟振武等、原新和高瑗等学者以及国家卫计委部分官员。他们主要基于两个理由：一是“单独两孩”政策实施不到一年，申请生育二孩的单独夫妇数量过百万；二是“单独两孩”政策实施一年后的出生人口数量增幅出现“跳跃式”上升。第三种观点认为政策效果难以判定。持这种观点的主要有风笑天和宋健等。风笑天认为对政策效果判断出现差异主要体现在对“现实的申请结果”的理解和采用的“衡量和比较的标准”不同。他认为评价“单独两孩”政策效果，应相对于事前对政策实施效果的某种预期而言。宋健认为由于“单独两孩”政策实施不久“全面两孩”政策就开始实施，使“单独两孩”政策的效果未来得及充分显现就融合在新的政策效果中，于是“单独两孩”政策效果难以判定。

上述归纳都是针对“单独两孩”政策实施效果的。学界对“全面两孩”政策效果的评价大致类似于对“单独两孩”政策效果的评价。穆光宗基于“单独两孩”政策遇冷，而非独家庭与单独家庭所处时代背景相同，推断出二者生育意愿相似，认为全国总和生育率逐年缓慢下降是一个大趋势。任远认为“全面两孩”政策实施对生育水平的影响不大。宋健根据全面二孩政策实施后出生人口数量呈现回升的态势，认为全面二孩政策取得了初步效果。原新、高瑗和国家卫计委部分官员基于政策放宽使得出生人口规模从递减转为递增，并且全部出生人口中二孩及以上出生人口所占比例大幅上升，认为“全面二孩”政策效果符合预期。

通过对相关文献的梳理可以发现，虽然关于“单独两孩”政策和“全面两孩”政策遇冷与否的研究成果数量不多，但研究结论差异较大。其原因主要是：一是对“遇冷”缺乏明确的界定，理解各异；二是对是否“遇冷”缺乏公认的标准。另外，已有相关研究中，除了少数尝试对中国人口发展的长期性战略进行讨论，多数只是就事论事，缺乏政策研究的深刻性。鉴于已有相关研究的不足，本文将主要解决以下两个问题：一是生育政策调整的近期效果如何？二是从更长远的人口发展视角看，生育政策调整的效果与人口中长期发展战略是否适应？

生育政策调整的近期效果评估

本文评估生育政策调整的近期效果时，将在探讨“什么是遇冷”“遇冷的判断标准是什么”的基础上，用实证分析回答中国的生育政策调整是否遇冷的问题。

1.“遇冷”的含义及其判断标准

在本研究特定的语境中，生育政策的“遇冷”可以理解为政策对象在生育行为上对政策调整的平淡反应。对生育政策是否“遇冷”的分析本质上是对政策近期效果的分析，其判断是相对而言的，判断标准的选定要考虑比较的对象和使用的指标。

（1）比较对象。最常见的处理方式是将政策实施成效与政策目标比较。但由于生育政策调整的目标或不具体，或非短期，故以此为参照考察政策实施不久的效果是不科学的。已有研究中所用比较对象很不统一，包括政策调整前后对比、与“可能生育数量”比较、与政策对象规模比较。基于对不同“比较对象”的分析，本文认为，以政策调整前的二孩生育情况作为比较对象评价生育政策调整近期效果相对更为可取。

（2）判断指标。判断指标往往与比较对象相联系。以往研究者使用的指标有：生育二孩或申请生育二孩的政策对象数量或比例、二孩出生人口数量或比例、出生人口总量、生育率等。基于前文对比较对象的认识可知，用“二孩出生人口数量或比例”和“二孩总和生育率”作为评价指标较为合适。

2. 对生育政策调整近期效果评估

（1）基于出生数量指标的判定。即指“二孩出生人口数量”和“二孩比例”。首先，从二孩出生数量变化看，2013—2017年，全国出生人口数由1640万人增加到1723万人，增加83万，增长率不到5%。其中2015年和2017年甚至环比减少。但受政策调整直接影响的二孩出生数量由2013年的511万人持续增加到2017年的883万人，增长了42.13%，增幅较大。同期，一孩出生人数从1056万人减少到724万人，减幅达到45.86%。鉴于多孩生育数量占比较小（5%左右），可以认为：2013—2017年间，正是二孩出生数量的大幅增加，才阻止了因一孩出生人数减少带来的全国出生人口总数的迅速减少；其次，从出生人口的孩次结构变化看，2013—2017年全国出生人口一孩比重由64.39%下降到42.02%，下降了22.37个百分点。同期二孩比重由31.16%上升到51.25%，提高约20个百分点。2017年二孩比重超过50%，出现明显高出一孩比重的“非常态”现象。通常，一孩比重会高于二孩，这种“非常态”现象只能用政策调整来解释。

（2）基于生育水平指标的判定。由于出生人口数的变动受育龄妇女规模和年龄结构影响，故以出生数量指标判断生育政策调整效果仍有一定的局限性，更为科学的判断标准是妇女的二孩总和生育率。通过分析湖北省2013—2017年妇女分孩次的总和生育率发现：第一，一孩总和生育率明显下降，由2013年的0.85降到2017年的0.70，降低18.01%；第二，二孩总和生育率从0.43上升到0.70，升高了64.28%，尤其是2016年到2017年，二孩总和生育率上升幅度较大；第三，总体的总和生育率从1.31上升到1.46，提高了11.32%。由于多孩总和生育率水平较低，对总体的总和生育率贡献不大，因此，2013—2017年间，在一孩总和生育率不断下降的情况下，总体的总和生育率仍略有上升，二孩总和生育率逐年升高发挥了重要作用。

同样，对湖南省的分析发现：第一，湖南妇女总和生育率和各孩次的总和生育率均高于湖北，且一孩总和生育率在2013—2017年间下降幅度更大，超过20%；第二，2013—2017年湖南省妇女二孩总和生育率升高35.5%，升高幅度虽然小于湖北省，但它是在较高水平的提高。2016年，湖南省二孩总和生育率已基本与一孩总和生育率持平，2017年二孩总和生育率甚至达到0.89，比一孩总和生育率高0.17。这显然是一个“非常时期”的“非常态现象”，反映生育政策调整对二孩时期生育水平影响较大。

进一步从妇女二孩生育模式看，2013—2017年，湖北和湖南两省都发生了较大变化。与2013年相比，两省2017年二孩生育模式曲线都有明显上移，尤其是25～29岁组和30～34岁组上扬幅度较大。

生育政策调整的中长期效果及其与人口发展战略的适应性评价

1. 生育政策调整的中长期效果分析

从人口中长期发展战略的角度分析生育政策调整效果，应考察生育政策调整效果的持续性问题。在对政策调整的短期效果的评估中，本文关注了二孩生育情况。但评估长期效果，特别是对生育政策与人口发展战略的适应性进行评价时，仅关注二孩生育是不够的。

（1）基于人口发展自身规律的判断。无论是基于出生数量还是生育水平指标的判断，都反映了政策调整初期的出生堆积的结果，是长期计划生育约束下，积累的“政策对象存量”的二孩生育潜能在政策调整初期较为集中的释放。从人口发展角度看，一孩生育情况对人口发展的影响具有更大意义。基于两省统计数据发现，一孩出生人数在最近几年逐年减少，且减少幅度较大（全国的情况也大致如此），这是一个值得关注的现象。理论上讲，一孩出生人数减少与两个因素有关：一是妇女一孩生育水平降低，二是育龄妇女规模和年龄结构变化。两省统计数据表明，生育旺盛年龄段妇女数量减少确实是一孩出生人数减少的主要原因之一。前文的分析也证明，两省一孩总和生育率不断下降，即妇女一孩生育率下降明显。相对于妇女规模和年龄结构的变动容易直接从统计数据得到，妇女一孩生育率下降则复杂得多。根据邦戈茨等的分析，时期总和生育率的变化受到“进度”和“水平”两个方面因素的影响。但就两省数据分析的情况看，一孩总和生育率降到0.7左右，如果没有进度（生育推迟）的影响似乎不可能的。同时，过去5年两省低年龄妇女一孩生育有大幅度下降。但如果说存在生育推迟，两省高年龄组妇女一孩生育率并没有明显提高，这一现象值得进一步探究。

（2）基于妇女生育意愿的判断。生育意愿尽管与实际生育行为存在差异，但总体来说，生育意愿对生育行为具有一定的预测作用。根据对2012—2016年中国家庭幸福感热点问题调查数据的分析，发现中国育龄妇女理想子女数越来越向2个孩子集中，低年龄组妇女理想子女数更少，而计划生育子女数少于理想子女数且计划生育二孩的育龄妇女比重有降低趋势。结合发达国家经验（中国低生育率与很多发达国家相似），中国在度过生育政策调整初期的出生堆积之后，“新常态”下全国总和生育率仍将很难达到1.7。不少学者对我国生育政策调整之前的妇女总和生育率进行过推算，尽管推算的结果存在较大分歧，但多在1.5左右。与之相比，政策调整的中长期效果十分有限。我们还可以近似地用孩次递进比测算出生堆积之后的妇女总和生育率。如果以政策调整效果趋稳后0→1孩递进比为0.95（这已远高于当前的一孩总和生育率），1→2孩递进比为0.6，2→3孩递进比为0.2，忽略更高孩次递进比，中国妇女终身生育率将不到1.65。总和生育率如果长期保持不变，它将与终身生育趋于一致。或者说，生育政策调整效果进入稳定态势后，中国妇女总和生育率很大可能在1.7以下，与上述根据生育意愿的推断基本一致。湖北和湖南两省的数据也表明，在出生堆积逐渐消失之后，总和生育率还会有一定的下降，政策调整的中长期效果不容乐观。

2. 生育政策调整的中长期效果与人口发展战略的适应性

从人口长期发展看，1.8的总和生育率仍低于更替水平，不是一个可持续的生育水平。有预测表明，即使保持1→2孩递进比为0.6，2100年中国人口总量只是2010年的65%左右，比2010年减少4.6亿人，人口高峰过后，总人口每一年比上年减少6.6‰以上。65岁及以上人口比例在2050年达到29.17%，2100年进一步上升到34.14%。那时，中国将是一个总量迅速萎缩、结构高度老化的社会。这显然不是我们想要的“长期均衡”的人口目标。从人口发展角度来理解，生育政策调整的综合目的应当是促使长期过低的生育率向更替水平回升，缓解人口少子化和老龄化进程，促使人口发展进入正常和健康的轨道。要实现人口长期均衡发展的战略目标，总和生育率应该最终达到更替水平。显然，现有生育政策调整的中长期效果不能适应我国人口长期发展战略。

结论与讨论

1. 结论

第一，当前学术界对中国生育政策调整效果评价的差异，很大程度上与评价标准的不同有关。由于“单独两孩”政策和全面两孩政策都是对“二孩生育”的调节，因此，以包含其他孩次在内的统计指标（如出生人口总数、总和生育率等）的变化来判断政策调整效果，得出是否“遇冷”的结论是不严谨的。近年来，中国一孩出生数量呈迅速减少趋势，这一变化导致即使政策调整后二孩出生数量明显增加，但出生人口总数变化不大，部分年份甚至减少。中国近几年出生总人口增长不明显或部分年份减少，不能据此认为生育政策调整“遇冷”。

第二，无论是基于出生数量指标的判断还是基于生育水平指标的判断，生育政策调整的近期效果都是明显的。基于生育水平指标的分析表明，2013—2017年间两省妇女二孩总和生育率有显著提高。如果说近年来妇女一孩生育推迟存在，则一孩生育的推迟会一定程度导致其二孩生育推迟。如果不考虑生育推迟，从生育水平的指标分析看，政策调整的实际初期效果会比本文计算的结果更加明显。

第三，从中长期看，生育政策调整的效果不能适应人口长期均衡发展的要求。照目前的情况看，从多个角度推断，在生育政策调整初期的出生堆积消失之后，我国妇女总和生育率很难达到1.7。如果将未来10—20年中国适宜的总和生育率水平确定为1.8，在更长期时期逐步回归到2.1，就目前人口发展态势，已有生育政策调整的效果几乎不可能达到。

2. 讨论

第一，关于生育政策调整的时期效应和队列效应。我们在评估政策调整效果的时候，既要关注时期生育水平的变化，更要关注队列生育水平变化。由于数据所限，本文仅从队列角度进行探讨。

第二，关于生育政策调整效果的地区差异与群体差异。由于中国幅员辽阔，各地社会经济发展水平、原有计划生育政策规定及实施情况、群众生育观念等有较大的差异。不仅如此，由于社会分层的客观存在，不同阶层妇女的工作生活状态、价值观念存在较大差异。因此，生育政策调整的效果也必然表现出地区差异和群体差异。

第三，本文研究结论的政策启示。研究表明，生育政策调整的初期效果是明显的，二孩出生人数显著增加，妇女二孩生育水平提高，但没有根本上改变低生育率状况。我们推断，全国出生人口数量在经历短暂增加之后，将会进入一个持续时间较长的减少过程。如果没有大的利好政策出台，人口减少会进入加速轨道。判断的依据是，从当前育龄妇女规模结构变化趋势和妇女生育率变动特点看，出生人口数量变动受作用方向相反的两方面因素的影响——导致出生人口减少的因素和促进出生人口增加的因素，前者包括育龄妇女特别是生育旺盛年龄妇女数量减少、一孩生育率持续降低、生育政策调整对低年龄段妇女影响小；后者主要是政策调整释放了长期积累的被抑制的二孩生育愿望。总的来看，导致出生人口减少的因素是“趋势性因素”，短期内难以改变；而导致出生人口增加的因素是“阶段性因素”，其作用不会长久。随着时间的推移，阶段性因素不断消减，趋势性因素将逐渐成为决定人口出生形势的根本性因素。因此，应进一步调整和完善计划生育政策，加大生育友好型社会建设力度。