跨大西洋关系：走向松散联盟？

特朗普政府出台的一系列政策引发美欧多领域矛盾，跨大西洋关系面临自伊拉克战争以来最为严重的危机。针对欧美关系走向，传统大西洋主义者认为大西洋关系中安全依赖、经济依存、价值观共享的结构性支柱没有发生改变，“特朗普现象”具有临时性特征。与之对应的观点认为，“特朗普现象”是跨大西洋关系“恶化”的症状，在特朗普政府以前“美欧已疏离”，美欧矛盾具有结构性、内生性和必然性的特征，是各自在全球化进程中的地位以及安全利益日益分离的结果。

两种观点反映了当前跨大西洋关系的两面性特征：一方面，美欧确因国际格局变化以及各自内部政治和社会力量重组导致双边关系呈现内生性矛盾，影响跨大西洋关系的短期发展和长期走向；另一方面，决定美欧关系的结构性要素——欧洲对美国安全依赖、双边经济关系高度依存以及西方民主、自由价值观纽带等未发生质变，维持着跨大西洋关系的韧性。这两种特征将在相当长时间内塑造美欧关系走向，盟友关系将延续但会日益松散。

美欧矛盾的内生性特征

特朗普上台以来，美欧围绕气候变化、安全防务开支、贸易争端以及伊核协议等一系列问题陷入冲突。冲突的根源是双方在变动的国际格局中由于不同的国际行为体特性、不同的战略地位以及各自不同治理体系所引发的观念冲突和利益分化。

（一）国际地位和力量特性不同决定双方“单、多边主义”的观念之争

在软实力方面，欧盟具有制度和规则优势，多边主义机制是其施加影响和实现利益的最佳方式，多边主义国际秩序被认为是其和平与繁荣的基础，其既无意愿也无能力采取单边行动。美国作为霸权力量，从不受制于多边主义约束，多边机制对其仅有工具性价值。

战后美欧曾共同受益于其主导的国际秩序，双方虽有多次单、多边主义之争，但维护既有秩序曾是共识。新兴力量上升和美欧各自内部的经济、社会危机改变了其对既有国际秩序的共识。美国日益将现有多边机制视为实现利益的羁绊。特朗普上台以来不仅退出《巴黎气候变化协定》，还相继退出联合国教科文组织、人权理事会等机制，并采取单边行动削弱世界贸易组织（WTO）的合法性。

（二）参与全球化程度及治理模式不同决定双方在贸易问题上的不同立场

欧洲国家在全球贸易体系中表现出更强的竞争力和更深度的参与。世界银行最新统计数据显示，欧盟出口商品价值远大于美国，出口在其GDP中占比43%，而美国仅占12%。欧盟成员国产业相比美国在出口产品中实现了更高的附加值，贸易对就业的促进程度在欧洲也表现得更为明显。欧盟委员会相关统计数据显示，每10亿欧元的欧盟出口可产生1.4万个就业岗位，而每10亿美元的美国出口仅可支持6000个就业岗。欧洲相比美国是更加全球化的力量。

美欧不同的劳动力政策使其面临的反全球化压力也有所差别。欧盟的劳动力政策和良好的失业救济政策一定程度上发挥了社会调节作用，缓解了贸易的失衡效应。美国虽有贸易调整援助相关政策，但其严苛标准使能够获益的失业人数比例较低。在发达经济体中，美国用于积极劳动力市场的项目预算比例也是最低，其灵活劳动力市场政策也使得其产业工人更易受到全球化冲击。

此外，不同的市场一体化经验也使得美国反对自由贸易的声音更强。相比美国在推行北美自由贸易区过程中引发的批评，尤其是对美国劳动力市场的影响，欧盟在深化东西欧国家贸易合作、促进对外投资过程中，更好地实现了优势互补，没有严重影响西欧国家的就业。

（三）美欧安全利益偏移增加了双方安全责任分担的矛盾

奥巴马时期，“美国战略东移”是美欧安全战略偏移的标志。美国战略东移的一个重要因素是美国从地缘竞争角度看待中国崛起，并由此产生战略焦虑。美国认为，中国威胁到其自二战结束以来在亚太地区所建构的安全秩序，影响其在亚太地区的双边关系、军事联盟等。与美国不同，欧盟从不视中国力量的上升是安全威胁，欧洲国家政府更多关注中国带来的经济机遇而不是地缘挑战。

美国战略东移与欧盟安全环境恶化同时发生，加速了双方安全认知和政策优先的偏移。自乌克兰危机以来，欧盟同时面临传统安全关切和非传统安全威胁，其长期经营的“稳定和繁荣之弧”正演变为“动荡之弧”，欧盟在遭受非法移民对内部安全冲击的同时，更深刻体会到恐怖主义威胁的上升。欧盟全球战略明确将保护自身安全和维持有韧性的周边作为首要优先，美欧围绕伊核协议冲突是双方安全利益出现结构性偏移的结果。

美欧安全重心的偏移也表现为双方在安全责任分担问题上的冲突。美国对于欧洲“消费安全”而不“提供安全”的不满由来已久。特朗普上台后加大了对欧洲盟友的施压力度，一再表示北约经费分担不合理，对美国纳税人不公平，并因此对北约框架下的集体防御承诺不时发出矛盾信息。

维系美欧关系的支柱未受根本挑战

长期以来，安全合作、经济依赖、共同的价值观是跨大西洋关系的支柱。尽管国际秩序调整和美欧内部政治和社会变化正不断侵蚀美欧关系的支柱性基础，但根基并未动摇，跨大西洋关系仍具韧性。

（一）欧盟对美安全依赖，北约仍是美欧关系核心纽带

美欧安全利益偏移引发的矛盾主要体现在针对欧洲南部安全的不同政策以及安全责任分担问题上，在涉及俄罗斯威胁方面，美欧的一致性没有显著下降。尽管特朗普上任以来在欧洲安全问题上的一系列言论增加了欧洲的疑虑，但其在履行对欧洲安全承诺上的实践保证了延续性，2017年北约驻欧俄交界地区的部队数量是此前的四倍。北约的指挥结构也朝着有利于部署美国在欧洲军力的方向调整。特朗普上台以后，增加了在欧洲的防务预算。鉴于美国内部强大的反俄力量，特朗普当前仍缺乏打破对俄政策僵局的战略，北约在欧洲的存在依然会朝着加大遏制的方向发展，符合欧洲对美安全保证的预期。

欧洲虽加强战略自主的步伐，但其安全和防务政策的战略自主、能力自主以及行动自主短期内都难以实现。从2008年格鲁吉亚冲突，到利比亚、马里、叙利亚，欧盟防务和安全政策边缘化，主要依赖单一的成员国或北约支持。因此，只要欧俄关系未解，西亚北非乱象不平，欧洲对美国的安全依赖难以改变，美欧北约框架下的安全关系也不会动摇。

（二）经济上高度依存的现实未变，美欧经贸合作具有内生动力

新兴力量在国际贸易格局中影响力上升，但没有根本改变美欧经贸高度相互依存的状况。美欧仍是彼此最重要的贸易和投资伙伴。

相互投资仍是跨大西洋关系的根本驱动力量。美欧在彼此吸引外资比重中拥有绝对地位，是双方贸易增长的内生动力，美欧1/3的贸易来自企业内部交易。美国在欧洲的投资是其在亚洲的3倍，欧洲亦是美国外资最大的来源地，占其外资比重69%。

（三）民主、人权价值观仍是双方的认同纽带

伴随着美国实力外交和欧盟务实外交转型，美欧价值观外交和协调在跨大西洋关系中呈减弱之势，但仍是双方认同的纽带。美欧双方围绕多边主义的冲突从根本上源于利益，而非在民主和人权等问题上的理念之争。虽然特朗普总统的言论和做法，尤其是其对欧洲民粹主义力量的支持和同情损害了美欧的价值认同，但欧洲主流倾向于将特朗普与美国主流政治力量和民众进行区分，认为共同的价值观仍具广泛的政治和社会基础。

政策实践上，美欧双方价值观在外交领域仍表现出高度一致性。以双方对华政策作为观察点，共同的价值观仍是美欧对华政策的共识基础。此外，针对世界范围内“违反人权和民主”国家，双方在联合国框架外实施制裁的行动亦呈现高度的一致性。

未来美欧关系将走向松散的“议题联盟”

美欧关系中的内生性矛盾和双边关系中的韧性将共同塑造跨大西洋关系走向。一方面，内生性矛盾导致的利益和观念分歧将继续冲击传统跨大西洋关系中的战略盟友基础；另一方面，美欧关系中的韧性仍是双方协调与合作的基础。跨大西洋关系将在很长时间内介于传统战略盟友和平等伙伴之间的中间形态，逐渐走向日益松散的“议题联盟”。

在“议题联盟”状态下，双方对主要战略安全威胁的评估大体一致，基本共享价值观，但在具体议题领域双方因利益有别而实行不同的政策方法，导致战略共识危机和协调困境。松散联盟状态下，双方的盟友关系将更多表现为“议题主导”，战略一致已非目标，在不同议题领域之间进行切割，继而呈现冲突、竞争与合作的多面形态。欧洲战略自主性加强，并对其他行为体的战略合作持更加开放立场。跨大西洋关系在不同的合作支柱下将呈现不同的表现形式。

（一）经贸领域冲突与竞合表现最为明显

多边层面上，双方围绕WTO作用及未来发展的矛盾将凸显。欧盟视WTO为战后自由国际秩序的重要基础，也是实现其利益的机制性保障，故而仍将长期支持自由、开放贸易。但是，美国当前的经济民族主义政策优先双边“公平贸易谈判”以及单边实施关税威胁的举措都严重侵蚀WTO的合法性基础，被欧洲认为是“对自由秩序的威胁”。

双边层面，美欧经贸纠纷将呈现加剧态势。美国出于国内政治需要将不断施压欧洲实行“更为公平的贸易”。但是，美欧货物贸易失衡同样是结构性问题，难以通过惩罚性关税手段解决。此外，“贸易战”影响的主要是下游产业及其从业人员的就业和福利，具有政治影响。在美欧内部民粹主义力量都呈上升趋势的背景下，双方围绕“贸易战”各自腾挪的政治空间有限。此外，美欧在数字经济中由于理念和规则的冲突也增加了双边贸易关系的紧张。在数据和隐私保护方面，美国采取的是行业政策，企业占据主导，依赖不同行业立法和规则以及自我约束等综合手段。但欧盟严重依赖数据法，希望在维护国家安全和促进经济增长的同时，保护个人和商业用户的隐私。

当然，美欧上述摩擦和冲突并不会完全阻碍双方在经贸问题上的合作。多边框架之下，双方在规范新兴行为体的经济和贸易政策方面有共识。美欧还会加强在WTO框架下应对第三方贸易行为方面加强协调。近期，美欧日贸易部长发表联合声明，表示将就非市场导向政策、公平竞争环境以及技术转让等问题寻求共同立场，这些都是彼此协调的具体表现。双边层面，数字经济和服务经济也是欧洲推动与美合作的重点。

（二）安全领域走向相对“均衡”的责任分担模式

尽管美欧都重申北约对于各自安全的根本作用，但双方都意识到安全关系面临调整和转型。特朗普上台以后针对跨大西洋关系的诸多言论使得德国总理默克尔表示：“在某种程度上，我们完全依赖别人的日子结束了，我们欧洲需要掌握自己的命运，与美国建立自然的伙伴关系。”

双方分工模式主要表现为欧洲更多承担其对周边的安全责任，其对周边安全的政策自主性加强。未来，一个更加内向、关注自身和周边安全的欧洲与战略上以遏制中俄为目标的美国，将逐渐走向更加松散、灵活、责任分担型的安全伙伴关系。欧盟在其周边安全事务上承担更多责任，同时也会更自主维护其安全红线，在美国“遏制中俄”的战略中虽有配合，但未必亦步亦趋，“议题联盟”特征将表现明显。

（三）价值观外交在跨大西洋关系议程中的重要性下降

价值观外交曾是美欧对外政策的“标签”。长期以来，美欧不仅通过贸易和援助附加条件的做法在广大发展中国家推行价值观外交，甚至在国际社会以人权、民主和法治为名直接干涉别国内政。但是，在一系列内外环境因素的推动下，在总结自身对外政策的经验和教训过程中，美欧的价值观外交均出现了较大程度的校正，正朝着更加注重获得现实利益的方向发展。欧盟在其周边和非洲政策中已不得不在价值观和利益之间向现实的安全利益倾斜；美国价值观外交在国内民意基础亦受到极大削弱，“对外政策中的价值观因素下降”。

因此，尽管价值观认同在美欧仍具广泛的社会基础，但由于受到现实政治诉求以及国内经济和社会矛盾的影响，美欧对外政策都明显朝着务实方向转变，价值观外交在跨大西洋关系议程中的重要性下降。在双方利益出现严重分歧的领域，共同的价值观将很难是双方政策协调的基础，彼此价值观外交的协调将建立在具体议题基础上，呈现出较为明显的“工具性”特征。

结语

美欧关系是当今国际格局变动中的最重要变量之一，牵动大国关系走向。面对美国特朗普政策的剧烈调整，欧洲的政策和战略选择对于当前及未来国际秩序发展具有重要影响。

欧洲当前没有形成应对美国战略转向的共识，处于战略摇摆和模糊期。传统大西洋主义者认为，仍应坚持尽力维护跨大西洋关系，通过必要妥协将美国留在现有制度框架中，以共同维护战后形成的多边秩序。与之对应的另外一种观点表示，美国的战略调整具有深厚的政治和社会基础，欧洲应寻求更加独立于美国的对外政策，联合其他大国共同应对美国的单边政策。

在上述战略选择的争论中，欧洲目前采取双轨对美策略，既采取制衡措施对冲美国单边主义影响，也积极寻求对话和妥协避免美欧关系破裂。在贸易问题上，欧洲虽表示“受威胁，拒谈判”的立场，但同意设立工作组磋商，并主动迎合特朗普的诉求，提出针对性应对策略，包括加强美欧能源合作、改善市场准入并推动WTO改革，积极寻求与美在对华贸易政策上的立场协调。在安全问题上，一方面加强欧洲安全和防务建设，强调战略自主，另一方面亦积极增加军费开支，努力满足美方要求。

欧洲的战略摇摆和对美双轨策略影响了欧洲与其他大国的关系，尤其是中欧关系。当前欧洲对华同样处于战略困惑期，对华政策矛盾性凸显。一方面希望与中国合作把握发展机遇，利用中国对冲美国影响，另一方面又对中国战略疑虑明显上升，担心中国对外输出发展模式，削弱欧洲模式的影响力，加强与美国协调应对中国挑战。在对俄政策上，欧洲同样展现出两面性，一方面强调俄罗斯对其安全威胁，另一方面积极寻求扩大与俄经济与能源合作，欧俄关系出现一定程度的“政经脱钩”现象。在跨大西洋关系逐渐走向松散联盟的背景下，欧洲的战略模糊和两面政策将逐渐改变战后以美国为中心形成的盟友体系，有助于大国关系走向以竞合为特征的“伙伴关系”。