解决中美贸易争端的探讨

文/田丰

中国经过四十年的改革开放，已经深切融入到全球经济之中，对外贸易和投资金额空前巨大，进入对外开放新阶段后如何合理应对贸易争端、避免贸易战成为事关中国未来发展全局的一个重大问题。鉴于美国对世界经济和中国经济的影响力，本文主要以中美贸易关系为切入点，讨论中国当前应如何应对贸易摩擦。

目前，特朗普政府贸易政策施政要点包括：积极保护贸易政策的国家主权，严格执行贸易法律法规，可以打开国外市场，以及重新对贸易协定展开谈判。有鉴于此，中国未来应对贸易争端（尤其是与美国的贸易争端）需要解决以下关键问题：特朗普政府是否真的会无视世界贸易组织（WTO）裁决？美国有可能对中国采取哪些贸易保护主义手段？如果美国对中国发出制裁威胁，以迫使中国开放国内市场，中国应如何反制？

针对上述关键问题，本文精心选择了具有典型性的全球重大贸易摩擦案例，通过深入分析这些摩擦，提炼出可供中国借鉴的经验与教训，并在此基础上创造性提出“局中做局、局外谋局”这一全面应对中国未来贸易争端的总体思路。

特朗普政府贸易政策施政要点及中国需要应对的关键问题

特朗普政府上台后，在贸易领域动作连连，包括退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）；重新谈判《北美自由贸易协定》（NAFTA）；指示美国商务部和贸易代表办公室牵头起草报告，以确认所有对美国造成不公平影响的“贸易滥用”和“非互惠行为”；加强反倾销税和反补贴税的征收力度，打击外国企业不支付反倾销税和反补贴税的现象；对外国进口钢铁和铝产品是否损害美国国家安全发起相关调查等。

特朗普政府的贸易政策具有十分明显的贸易保护主义倾向，对中国将产生较大影响。展望未来，中国应对贸易争端需要重点解决好三个问题。（1）美国是否真的会如USTR报告中所声称的那样无视WTO裁决？对这个问题的回答，直接关系到WTO作为多边贸易谈判和争端解决平台的公信力，也直接关系到未来国际社会是否会爆发毁灭性贸易战。（2）如果依据美国的国内法，美国有可能重点对中国采取哪些贸易保护主义手段？这些手段将主要攻击中国经济的哪些领域？其杀伤力如何？这些手段真的如美国所声称的那样全部符合WTO规则吗？（3）为迫使中国开放国内市场，美国很有可能在特定产品、特定行业乃至具体企业层面，对中国发出制裁威胁。中国应如何看待美国的制裁威胁？如何反制？

美国是否会无视WTO裁决？

理论上，美国可以不遵守WTO裁决。对一个纯粹以自愿方式加入的国际组织来说，成员不执行裁决的最坏结果不过是退出或被驱逐。因此，败诉方并没有充分的动力执行裁决。

但是，美国在重大贸易问题上不遵守WTO裁决的可能性很小，原因主要有四点。第一，WTO争端裁决机制较好地维护了美国的利益。美国是WTO争端解决机制最积极的使用者。截至2017年4月20日，美国共针对贸易伙伴的“违规行为”提起114件WTO案件，并且在已终结的WTO案件中，美国作为申诉方，有94%的案件美国在核心问题上获胜。如果美国不遵守WTO裁决，将导致WTO公信力削弱，这无助于美国维护自身的贸易利益。第二，WTO会在重大贸易问题上避免做出不利于美国的裁决。WTO争端裁决机构对美国“301条款”一案的审理表明，当WTO预期争端解决机制将面临重大挑战时，便会倾向于做出一种调和式的裁决，以避免WTO因成员间矛盾激化而走入困境。第三，以WTO裁决方式解决的案件仅占美国涉案总数的一小部分。在WTO，争端解决的方式有很多种，包括双边协商解决、被申诉方主动取消有争议的贸易措施等。按照USTR的数据，美国作为被申诉方，未经裁决就已解决的争端占已解决案件总数的54%。可以看出，以采纳WTO正式裁决（专家小组或上诉机构报告）方式解决的案件仅占美国涉案总数的一小部分。第四，美国能够以多种方式影响WTO裁决结果，具体方式包括：

（1）通过决策机制推翻裁决。也就是说，如果有争议的贸易措施能得到其他成员的广泛支持，美国可以动员WTO成员以3/4多数发布关于乌拉圭回合协定的新解释，或者以2/3多数投票赞成的方式修正协定。（2）利用多边贸易协定条款缺陷避免不利裁决。WTO协定是一系列复杂谈判和政治妥协的结果，存在大量模糊或自相矛盾的条款。美国完全可以利用条款漏洞，进行“技术性犯规”。（3）不配合WTO争端解决机构的调查。WTO专家小组在向一国所辖的任何个人或机构索取资料和意见前，应通知该国政府。如果美国拒不配合调查，不提供不利于自身的材料，将直接影响WTO裁决的结果。（4）利用国内法制约WTO发布不利裁决。美国在加入WTO前就决定建立一个专门委员会，负责审查日后WTO争端解决机构可能通过的、不利于美国的裁决报告。如果该委员会认定，未能达到美国审理标准的WTO裁决报告在五年内累计超过三份，美国就应考虑做出决定退出WTO。（5）影响WTO争端裁决人选。2016年，美国公开反对WTO上诉机构的一名韩国成员连任，理由是该成员多次在裁决中超越其权限，美国此举被广泛认为旨在影响WTO裁决的公正性与独立性，并直接导致WTO上诉机构出现人员空缺。

美国贸易保护主义手段的选用

美国不会严格按照美国国内法与WTO规则实施贸易政策。有学者曾用“篮球场上的道德”（Basketball Morality）来解释美国的立场：违反WTO规则而使用保护主义条款实际上相当于“战术犯规”，只要犯规的后果——对方“经授权的反制裁”——的影响小于美国不实施犯规所遭受的损失，这次犯规就是值得的。鉴于自身实力，通常对美国来说，“犯规让对方罚球要比其直接扣篮得分有利得多”。我们同时认为，美国退出WTO的可能性较小。如果特朗普单方面宣布退出WTO，从程序上看需要美国国会2/3通过，实际操作比较困难，并且美国退出后，其他WTO成员有权立即放弃WTO承诺并对美国产品提高关税，美国利益将因此受到极大损害。

美国会重复使用多种贸易保护主义手段，加大对进口产品的打击力度。例如，早在美国2002年实行钢铁保障措施前，调查涉及的进口钢铁产品79%已经被征收反倾销或反补贴税，美国根据“201条款”作出的决定意味着，美国对某一进口产品征收了足以弥补国内产业损失的反倾销、反补贴税后，再次征以重税。

由于特朗普政府对国会的影响力不足，其采用保护性贸易手段时将充分利用行政部门的裁量权。美国行政部门在贸易手段方面具有重要的裁量权，权力的大小依贸易手段而有所区别。例如，行政部门在“201条款”使用上比美国通常使用的反倾销法、反补贴法具有更大裁量权。在运用反倾销法时，美国需要证明出口国的产品其国内价格高于对美的出口价格，而如果使用“201条款”，只要美国国内声明受到了损害，美国国际贸易委员会确认损害由进口增多造成的就可以了。美国总统将最终决定是否对进口产品采取配额、提高关税等措施。中国应重点警惕“337条款”“301条款”“201条款”“122条款”、反倾销、反补贴、边境税收调整，以及美国外资投资委员会（CFIUS）投资审核等行政部门裁量权大、对华杀伤力强的贸易保护主义手段。

中国可对美国采取的贸易反制措施及反制效力

中国商务部的数据显示，过去10年来美国对华出口平均增速是美国总出口增速的近3倍，是中国对美国出口增速的近2倍。自中国加入世贸组织以来，2016年美国对华出口比2001年增长500%。中国成为美国许多产品的重要海外市场，其中以大宗农产品和高端制成品最为典型。目前，中国是美国飞机、大豆的第一大出口市场，汽车、集成电路、棉花的第二大出口市场。美国出口产品中，62%的大豆、17%的汽车、15%的集成电路、14%的棉花以及约25%的波音飞机都销往中国。中国对美服务贸易逆差长期存在。2016年，美对华服务贸易顺差达到557亿美元，是2006年的40倍左右。在旅游方面，据中国商务部测算，2016年中国游客在美人均花费约1.3万美元，远超其他国家游客在美花费。截至2016年底，美国对华投资项目累计达到6.7万个，实际投入资金近800亿美元，分别占中国已批外资企业和实际利用外资的7.8%和4.5%。

如果中美爆发全面贸易战，即美国对中国所有产品征收45%的高关税，中国也以牙还牙对美国所有产品征收45%的高关税，那么根据北京大学发布的一项研究报告，从生产的角度，中国受损比较厉害，但从真实工资的变化看，美国下降0.75%，中国福利反而上升0.08%。该报告认为，中国之所以在贸易战中会实现福利上升，这主要是因为模型假设中国在发生了贸易战之后会增加从其他国家（美国除外）的进口。进口增加后，生产厂商不得不对产品降价，国内消费者可以以更低价购买到产品。如果价格下降的幅度超过工资下降的幅度，就可以实现真实收入的提高、福利的改善。但如果中国在发生了贸易战之后没有从其他国家（美国除外）增加进口，中国和美国都会有福利损失，而且中国的损失更大，因为中国工人工资下降了，但消费品的价格并没有下降。

如果中国不是全面反击，而是采取选择性反制措施，那么因手段的不同而产生不同结果。美国著名智库彼得森国际经济研究所的研究报告指出，如果中国禁止进口美国大豆，由于中美大豆贸易占全球贸易的四分之一，美国21个农业县将因此失去10%的就业岗位；如果禁止中国国有企业购买美国公司业务服务，美国将因此失去8.5万个就业岗位。中国科学院几位学者的研究则显示，在不考虑贸易出口转移效应的前提下，若中国减少200架波音飞机订单或减少2000万吨美国大豆进口，或赴美旅游人数减少200万人次，将导致美国GDP减少0.04%～0.13%左右。鉴于美国2016年的GDP增速仅为1.6%，上述反制措施的威慑力和杀伤力是相当显著和有效的。

秉承“局中做局，局外谋局“的总体思路全面应对中国未来贸易争端

遏制贸易保护主义抬头趋势，防止贸易战，为中国进一步发展营造良好的国际环境是中国应对未来贸易争端的主要目标。巨大的外贸体量以及持续的增长意味着中国与世界其他经济体发展贸易合作的潜力较大。尽管如此，中国作为世界性大国与最主要的新兴经济体，与外部世界，尤其是主要发达国家间的关系备受地缘政治和全球政治因素的影响，一直较为微妙。从全面的角度考虑，应对中国未来贸易争端必须有更广阔的视野，应注重“局中做局、局外谋局”。

（一）局中做局

所谓“局中做局”是指在“双边”框架内做好“贸易”之局。特朗普政府的新贸易政策具有十分明显的贸易保护主义倾向，对中国将产生较大影响。对此应做到以下几点：

1. 做好防御局

美国行政部门在贸易手段方面具有重要的裁量权，权力的大小依贸易手段而有所区别。中国应该清醒认识到，美国历来并没有严格按照美国国内法与WTO规则实施贸易政策，中国应重点警惕“337条款”“301条款”“201条款”“122条款”反倾销、反补贴、边境税收调整，以及CFIUS投资审核等行政部门裁量权大、对华杀伤力强的贸易保护主义手段。中国尤其需要警惕美国叠加使用多种贸易保护主义手段，加大对进口产品的打击力度。如果美国对中国挑起贸易争端，钢铁及金属制品、化工制造、服装及纺织、机械设备、电子设备、汽车及零部件、医药、木材、电影音乐等行业将受较大影响。

2. 做好反制局

若美国政府坚持实施贸易保护政策，中国在应对上拥有充分的选择权和话语权：在扩大进口的基础上，全面贸易战反而有可能导致中国福利上升；在波音飞机、大豆等重点产品以及旅游、商业服务等重点领域方面，中国如果采取反制措施，其威慑力和杀伤力将是相当显著和有效的；电影、生物制药、关键资源要素以及金融市场都有可能成为潜在的反制领域；考虑到生产损失，针对重点产品和重点领域采取反制措施比全面贸易战更符合中国的利益。

3. 做好合作局

我们的研究发现，美国贸易制裁威胁的有效性严重依赖于中美双方的经济合作状况，经济合作越紧密，利益行业的跨国合作利益越高，该行业就越反对本国向另一国家发出或实施威胁，而美国威胁的可信度也就越低。中美相互经济依赖已经达到空前的程度，并且美国不同地区经济发展具有不同特点和不同现实需要，由于美国地方政府有很大的自治权，表现出极其鲜明的执政风格，美国州和地方政府政治领导层与联邦政府相比往往更稳定，中国可采取多种形式加强与美国各地方政府的合作，软化特朗普政府对中美贸易的强硬态度，削弱美国贸易制裁威胁的有效性与可行性。

（二）局外谋局

所谓“局外谋局”是指在“双边”框架之外广泛布局，运用多个平台，动员各方力量全面参与。

1. 谋好多边局、区域局和双边局

在美国有意退出国际贸易规则制定者的角色的情况下，中国应该强化与欧洲、日本等贸易伙伴的合作，联合抵制贸易保护主义，共同维持国际贸易秩序和WTO体系，同时积极推动“一带一路”倡议和中国自由贸易区战略融合发展，担当全球化进程中的大国责任。

2. 谋好投资局

投资的连接比贸易连接更强劲，因为投资连接是更永久的。中美在投资领域有很多机会。据美国商会估计，至2030年美国至少需要8万亿美元的基建投资，大约57%是能源项目，其中油气基础建设需求就高达2.8万亿美元，其次则是交通项目，约占36%。中国可考虑以中美双边投资协定（BIT）谈判为基础，推动双边投资发展，对冲货物贸易保护势力抬头。

3. 谋好改革局

以开放促改革、以改革促发展是中国既往经济发展的重要成功经验。正如习近平总书记所指出的，改革开放是决定当代中国命运的关键一步。面对世界经济的新动向以及美国的贸易新政，中国应保持定力，不骄不躁，以我为主，立足于国内的发展需求，坚持改革开放的既定节奏，稳健务实推进重要领域的结构性改革，提高人民福祉。