网络预约出租车行政规制方法探析

陈秀萍 马悦

摘 要：在我国，云计算和大数据等技术的进步使得共享经济得到了前所未有的发展。网约车作为共享经济的一分子，在其合法性地位被确定后，行政规制就成为对其监管的主要手段。实践中，对于网约车的价格规制和数量规制在一定程度上限制了这一新经济业态的发展，准入规制服务和安全规制涉及的法律规范制度也相对呆板。对此，应建立多元化规制主体互动机制，健全网约车行政规制方法体系，以此使网约车的行政规制更具合理性，进而促进网约车的发展。

关 键 词：共享经济；网约车；巡游车；行政规制方法；规制主体

中图分类号：F572 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）10-0029-08

收稿日期：2018-06-23

作者简介：陈秀萍（1970—），女，江苏盐城人，河海大学法学院副教授，法学博士，硕士研究生生导师，研究方向为法学理论、宪法与行政法；马悦（1992—），女，山东临沂人，河海大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为行政法。

一、网约车的发展现状和行政规制方法

（一）共享经济背景下网约车的发展现状

共享经济最早是由美国的两位社会学教授马科斯·费尔逊和琼·斯潘于1978年提出的，他们认为：共享经济是拥有社会资源的人与他人共享使用权，从而创造更多社会经济形态，优化社会资源配置，提高资源利用效率。[1]随着互联网的发展，共享经济在生活领域广泛应用并蔓延至制造和物流等领域，美国Zipcar创始人罗宾·蔡斯就此提出了“人人共享”的模式——产能过剩+共享平台+人人参与。[2]在我国，有学者认为：“共享经济是透过社交网络线上服务，非商主体之间获取、给予或者分享商品和服务的经济活动。”[3]可见，共享经济是指为了提高资源利用效率，利用现代互联网技术，对分散、海量的闲置资源进行整合、分享和重新适用，从而满足人们多样需求的经济活动的总和。

网络预约出租汽车（以下简称网约车）是共享交通出行模式之一。它凭借创新的资源利用、便利的支付方式和大量的需求响应，成为活跃程度高、适用范围广的热门出行方式。网约车通过对社会闲置汽车资源和司机资源进行有效盘活和优化配置，在改变人们出行方式的同时，也提升了交通资源的利用效率。2012年“滴滴打车”和“快的打车”两家平台公司在中国创立，双方通过“价格战”和大范围补贴政策掀起了国内共享出行模式的热潮。2014年，为抢占商机，“滴滴打车”推出了专车服务，为公众提供了更加便捷的交通出行方式。2015年10月，上海市交通委员会向“滴滴出行”平台颁发了网络预约巡游出租车平台经营许可证，“滴滴出行”成为国内第一家被授权的网约车企业，由此网约车得以合法化。作为“互联网+交通出行”的领跑者，“滴滴出行”的具体服务方式有快车、顺风车、巡游出租车、公交、代驾、自驾租车、二手车和专车等服务。“滴滴出行”平台采取双向评分的管理办法，基本实现了司机和乘客的信息对称，一定程度上缓解了乘客打车难和“黑车难管”等问题。

（二）网约车的行政规制方法

行政规制是一种综合性的行政活动，属于传统的广义行政行为。行政规制是指特定行政主体设立规则、实施干预活动和制定政策，直接影响市场主体和市场行为的行政活动。其中包括消极限制性規制行为和积极引导性规制行为。[4]为了规范网约车的经营活动，交通运输部等七部门联合出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）并于2016年11月1日正式施行，此后各地主管部门也制定了具体实施细则。截至2018年2月，北京、上海等190个城市公布了改革实施细则，已发布细则的城市占全国直辖市和地级市总和的63.76%，另有部分城市已经或正在公开征求意见。[5]传统巡游出租车的行政规制方法一般有准入规制、服务和安全标准规制、价格规制和数量规制四种，[6]而网约车的行政规制方法按照中央层面的规定有准入规制、服务和安全规制两种，目前部分地区的实施细则或具体实践中也出现了直接或间接数量规制、价格规制等方法。

二、网约车行政规制方法适用中存在的问题

目前，在网约车的行政规制上，《暂行办法》与各地的实施细则尚存在错位、政策设置不合理等问题，具体而言：

（一）网约车平台准入规制制度相对呆板

为了防止过度竞争，行政机关设置了准入规制。传统巡游出租车的准入规制主要表现为经营权的特别许可，而网约车的准入规制主要表现为对行业主体即平台公司适用市场准入制度，对车辆和驾驶员的规制适用服务和安全规制。然而，实践中，《暂行办法》设置的平台准入制度比较呆板，导致行政机关对平台公司的监管不到位。如：《暂行办法》第8条规定，平台公司应按规定申请取得《网约车经营许可证》即“网约车牌照”，这其实与巡游出租车公司要获得营运权的特别许可规定别无二致。另外，根据《暂行办法》第34条规定，当网约车没有取得运营许可从事经营活动的，要对驾驶员采取警告、罚款等行政处罚措施。可见，虽然按规定申请营运许可证的主体是网约车平台公司，但未取得经营许可的法律责任却要由司机承担。

（二）价格规制不能适应市场需求

在巡游出租车行业中，价格规制是常见的规制措施，我国大多数省市在有关出租车的管理条例中明确了巡游出租车规制策略。如《上海市出租汽车管理条例》第5条规定，出租汽车数量的计划应根据城市建设和经济发展实际状况编制，由市交通局报市人民政府批准。而网约车模式价格规制由《暂行办法》第3条第2款规定，网约车运价由市场调节，上海市人民政府认为有必要实施政府指导价的除外。如果政府干预网约车运价，将导致网约车打车价格上升，发生在巡游车上的“打车难”问题也会再次出现。《暂行办法》赋予地方政府的价格规制权力，然而政策的制定往往滞后于市场需求变化。网约车平台通过互联网大数据分析当前市场的供求关系，可以适时调整网约车运价。政府进行价格规制会束缚市场的积极作用，弱化市场对市场资源的分配能力。

（三）数量规制限制网约车发展

在网约车的规制中，对网约车进行直接数量规制或者间接数量规制的规定较为常见。江苏省政府办公厅在《暂行办法》之后公布的《关于积极稳妥推进我省出租汽车行业改革的通知》中提出了网约车和巡游出租车分向发展和差异经营，并且根据各市经济发展水平、出租汽车需求状况、城市道路拥堵情况等因素综合考量出租汽车数量规模以及在城市运输体系中所应当承担的比例。[7]2018年4月20日，南京市交通运输局和公安局交通管理局联合发布通告：从次日零时起，市交通运输局不再受理出租汽车（含网约车）新增许可事项；市公安局交通管理局不再受理出租汽车客运服务新增车辆注册登记为营运性质的许可事项。[8]截至2017年12月，南京市有巡游出租车14743辆（包括市域出租汽车12432辆和区域出租汽车2311辆），网约车数量约2万辆。[9]该通告中的两个行政许可事项的暂停受理说明南京市出租汽车在城市交通运输体系中已经处于暂时饱和状态，南京市也成为全国第一个对网约车进行直接数量控制的城市。另外，一些地方实施细则将网约车申请从业人员的户籍限制为本地户籍，如北京、南京、上海、广州、福州和青岛等地都要求网约车从业人员具有本地户籍或居住证。户籍限制的规定限制了网约车数量的发展，与国家鼓励共享经济发展的政策初衷不相契合。

（四）服务和安全规制不合理

为了给乘客提供良好的乘车体验以及保障乘客的乘车安全，网约车规制中设置了服务和安全规制，主要内容是对网约车车辆和司机进行管理和限制。《暂行办法》赋予各地方政府可以根据本条例结合本地实际情况制定具体实施细则。截至2018年2月，全国有190个城市出台了网约车规制细则。有些地方实施细则对燃油汽车申请网约车作出很多关于服务和安全规制的规定。如山东省《临沂市网约车实施管理细则》规定，车辆购置的价格不低于12万元，轴距不小于2700mm，车辆初次登记的日期到申请网约车经营时不满2年，且行驶里程不满5万km。《南京市网约车管理暂行办法》虽然没有限制车辆价格，但也要求轴距不小于2700mm，且发动机功率大于100千瓦。以上关于排量、轴距、价格和行使里程的限制性条件是为了给乘客带来更好的乘车体验，当然也不乏当地政府为了保护巡游出租车司机的利益而制定高要求限制网约车发展。网约车运价之所以比巡游出租车低主要是成本因素导致，若政府对车辆本身附加各种条件，势必导致网约车成本和运价的增加，乘客出行成本增加，打车难的问题就不能从根本上得到缓解。各地管理细则出台之后，有些地方符合条件的网约车不足其整体的10%，有些地方由于市场准入门槛偏高，导致能够提供服务的车辆大量减少，进而出现一定程度的供需失衡，阻碍了网约车市场的发展。《行政许可法》第15条第2款规定了地方性法规不得设定国家确定的许可、登记、前置性许可以及具有地方保护主义的许可。在已颁布网约车实施细则的190个城市中有146个城市规定了网约车从业人员需要具有本地户籍或者暂住证，有8个城市规定从业人员必须具有本地户籍，这些规定明显违反了《行政许可法》的相关规定。

三、网约车行政规制方法的设定原则

完善网约车行政规制方法的思路应当清晰，首先要建立原则性制度设计，其次是以外力规制的展开，纠正当前网约车存在的問题，以实现公平高效的共享经济。共享经济的发展速度远超于法律的制定速度，导致网约车在规制方法中出现模糊地带。因此，网约车行政规制方法的设定要坚持以下规制原则。

（一）区分规制与融合发展原则

传统巡游出租车行业和网约车存在差异，因此要坚持具体问题具体分析原则。根据网约车特点探寻合适的规制方法，而非套用传统巡游出租车的管理模式。对新旧两种经济业态的行政规制，要分类管理，统筹兼顾，建立既相互独立又相互补充的市场经济体系。对传统巡游车管理进行改革，突破传统利益固化僵局，整合资源创新，顺应互联网经济发展思路；对网约车的发展予以鼓励，承认其在市场的主体地位，创新规制措施，使其区别于传统规制方法。对于交通运输主管部门，应当对新旧业态一视同仁、兼收并蓄，实现监管模式创新。巡游出租车与网约车融合发展是共享交通模式良性发展的必经之路。在网约车模式中融入政府规制，巡游出租车引进“互联网+”技术、更新支付方式并实行组织化管理。融合发展既能减少网约车和巡游车之间发生的矛盾冲突，让共享交通出行既能带给市民福利，又能促进城市出租汽车系统有序发展。

（二）适度干预原则

共享经济的出现，必然会引起传统法律关系和新型法律关系变动。共享经济以自治为基础，以使用权为中心，与共享平台衔接，体现自由竞争和自主意思的价值取向。[10]权利平等、意思自治和绝对所有权是近代司法三大原则，然而当下市场经济的私权自治的范围越来越小。事实上，自治模式和他治模式并行不悖，共享经济的自治理念也并非要创新一个自治机制。共享经济突破了传统市场经济法治中以资本为中心的制度设计，扩展至环境保护、劳动者等广阔的社会领域。因此，共享经济的自治是对传统私权自治理念的提升，自治模式下蕴含着对社会公益的肯定。网约车规制模式中政府应保持何种态度，很多学者提出了混合管理的主张，如唐清利教授主张行业自律和政府规制并行的“混合规制”模式，[11]网约车等共享经济模式能够通过市场规律自行解决的要依从市场，但政府在必要时也应予以适度规制。网约车管理的主体参与者的个体特点更加突出，弱化了行业组织的地位，因此网约车平台应当利用自身技术优势，加大内部规制力度，制定相应的配套管理规则。

四、网约车行政规制方法的完善

为了规范网约车行业的发展，更好地激发市场活力，网约车行政规制方法的完善是必然选择。目前规制方法的呆板和执行之不力，致使网约车行业发展混乱，因此笔者从行政规制主体、规制内容和规制体系三方面提出完善建议，以促使网约车行业更加规范化发展。

（一）建立多元化行政规制主体互动机制

网约车在发展中调动了大量社会闲置资源，引入了多方社会力量的参与。政府、市场和网约车平台是规制网约车模式发展的主体，在实践中的角色定位支有些混乱。因此，建立多元化规制主体互动机制，明确各方角色定位，各司其职，充分发挥市场各主体的能动性。

第一，行政机关可以采取“两头管”的措施，即源头规范和市场规制，加强对网约车平台的规制。行政机关对网约车的源头规范是指紧抓网约车平台资质规制，对没有取得经营许可证且照常运行的，要对平台公司实施行政处罚。《暂行办法》提出规制模式的趋势是政府规制平台，平台规制车辆和司机。由此，行政机关可以通过限制网约车平台实施其对网约车限制补贴和限制恶意竞争行为的规制方式来代替其直接对网约车的数量规制和价格控制手段。

第二，明确平台应承担的基本义务，督促平台完善经营许可工作。网约车平台、用户和网约车从业人员作为网约车模式的三大主体。其中，网约车平台在三方主体中收益较多，在新型商业模式中权力也很大。首先，平台公司通过自身技术手段掌握大量用户和司机信息，并通过掌控信息实行规制。其次，平台可以向用户收取服务费用、向网约车司机抽取利润或获得管理费用。最后，司机是否可以为乘客提供优良服务、乘客是否可以获得比巡游出租车更好的乘车体验和效率，关键在于平台的管理和运转效果。优化网约车平台的准入规制制度对管理好网约车模式运作起着至关重要的作用。网约车平台公司先向交通管理部门申请在本地经营的行政许可，取得《网约车经营许可证》后才能在许可的城市运营。平台公司有义务向交通管理部门提供网约车从业人员的基本信息和定期的经济统计数据，并保证数据真实、完整、有效。平台公司应当督促申请从业驾驶员尽快办理《网约车驾驶员从业资格证》和《网约车运输证》，否则应当受到行政处罚。如杭州市交通运输管理部门在多次对网约车司机非法营运实施行政处罚后，对“滴滴出行”平台作出罚款五千元整的处罚，原因是平台公司的服务车辆没有取得《网约车运输证》。[12]

第三，政府积极引导公众舆论导向，加强平台对出租车从业人员安全规制。无论传统巡游出租车行业还是新兴网约车模式，都存在安全隐患问题，但是要避免进入安全规制误区。如继2018年5月6日“郑州空姐遇害案”后，8月25日“乐清顺风车女乘客遇害案”使得网约车安全规制问题再次引发公众关注。舆论的压力虽让“滴滴出行”平台采取了一系列积极措施应对此类问题，但还是引起了人们的恐慌。诚然，在共享经济发展初期阶段，网约车的确面临一系列安全问题，部分舆论夸大了网约车行业的危险性，以此竭力否定共享经济的商业创新模式。鉴于此，主管部门应当辩证地认识新模式带来的安全隐患，并引导公众的舆论风向，通过正确规制方法降低危险发生的可能性。网约车的服务和安全规制主要是从业驾驶人员素质问题。首先，督促平台加强对网约车从业申请人员进行驾驶经历、资质背景的审核和调查，对不符合条件的申请者不准予注册和登录，从源头上保障安全。其次，明确平台公司作为承运人的责任。通过互评机制对高评分的司机予以奖励，低评分的司机会收到延迟收单等惩戒甚至开除。最后，网约车平台通过大数据等专业技术分析后对网约车司机进行“分段管理”：将网约车司机按照司机在线工作时长分为“全职型司机”和“兼职型司机”，对二者适用不同规制程度的规制模式。“兼职型司机”则应当由平台加大监管力度；“全职型司机”的规制更偏向于巡游出租车司机，由各地方进行组织化管理。

（二）提升网约车行政规制内容的合理性

网约车具体规制方法应坚持法治先行、安全为主，减少网约车和出租车从业人员的准入限制，完善政府、社会和企业共同治理的法律规制框架，具体从以下两个角度提升网约车行政规制方法的合理性：

⒈对网约车辆资质的规制从多方面着手。首先，地方政府根据本地发展实际情况设置合理的网约车辆标准，建议地方参照本地出租车标准设定。因为通过限制车辆排量、价格和轴距等条件确实不能解决现实中存在的安全隐患问题，反而会出现出行效率降低和增加出行成本的问题。其次，对网约车辆制定高于普通车辆的年检标准，通过加强车辆年检制度有效避免安全隐患。最后，在车辆安全规制问题上，平台应当承担更多责任。平台应当保证登记的车辆和驾驶员符合当地关于网约车细则的规定，如果因平台公司监管原因造成安全问题，那么要按照法律规定作出行政处罚。

⒉政府采取开放性政策对出租车从业人员资质进行规制。一方面，政府可以鼓励中档和高档巡游出租车司机主动向网约车模式转变，且持有巡游出租车驾驶员上岗证的司机无须再次通过考试获得网约车驾驶员上岗证，形成统一有序的共享经济交通出行模式，促进行政规制的实施。政府要坚持不干预、不强制的态度，在网约车平台公司和巡游出租车公司之间“牵线搭桥”，积极推进改革工作的进行。如截至2017年12月，南京市的3000多辆中高档出租车已有600多辆完成了转型为网约车的手续。[13]另一方面，对于网约车司机可以在平台获取的“城市道路”信息无须出现在驾驶员从业资格考试中，因为网约车司机借助平台的导航和其它功能，对城市道路的识别能力和专业能力并不比巡游出租车司机逊色。在“南京市网络预约出租汽车驾驶员从业资格考试题库”[14]中，有部分是关于城市建筑具体位置的考题，这类考题可以去掉。

（三）健全网约车行政规制

网约车行政规制的方法仍然需要国家和各地方政策的完善，建立完整的规制机制是保障网约车新经济模式发展的必要前提。各地方应当严格按照法律规定“因地施政”，摒弃对巡游车的传统规制方法，根据地方情况创新规制。

⒈坚持市场定价为主导，政府适当引导网约车运价。传统巡游出租车的定价由政府主导是因为巡游车有许可准入制度，出租车公司和司机无权自行设定。虽然《暂行办法》对网约车的准入规定也纳入了行政许可要求，但是本文认为政府应当减少对网约车运价的规制。原因如下：一是网约车运行模式不同于巡游出租车。巡游出租车司机付出的成本高于网约车从业人员，包括“份子錢”或手续费用等。政府对网约车运价实施控制的原因虽然可能一定程度上是为了防止网约车低于成本价运行、与出租车恶意竞争以及防止市场垄断和价格联盟等，然而控制的结果可能会导致用户乘坐网约车的费用增加，损害了消费者利益，影响网约车的发展。二是政府部门实施政府指导价的法律依据不明确。根据《价格法》第3条规定，极少数商品或服务在必要时实行政府指导价。并且在第18条列出了可以实施政府指导价的种类，网约车运价类型并不在其中。所以政府不能只根据《暂行办法》就实施与《价格法》相反的措施。[15]

对于网约车运价，可以由政府提出建议性质的指导价，通过召开发布会的形式进行价格听证，而非直接做硬性价格规定，以留给平台企业和经营环境足够发展空间。政府要加强市场自治理念并且适时干预网约车平台定价，以适应市场发展规律。大数据平台能够及时反映市场价格的变化，由网约车平台将市场决定的价格在网约车平台应用软件上呈现给消费者。网约车用户每公里需要承担的价格是平台根据供求关系规律和市场竞争关系规律决定的。网约车在大数据信息技术的作用下，乘车价格将更加细腻和准确。传统巡游出租车行业存在的价格垄断和价格欺诈的现象在透明的共享经济模式中将受到阻碍。

⒉适当进行数量规制，各地方政府坚持“因地施政”。直接数量限制或者间接数量限制具有以下优势：缓和网约车和出租车的过度竞争、维护巡游出租车司机的既得利益、解决负外部性问题以及维持不合理的传统规制结构等。但是也会存在以下弊端：影响用户的消费福利、在配额的分配环节产生寻租空间以及过度保护传统经济模式和现有竞争结构等。[17]综合考虑以上优缺点，在数量限制问题上，政府应采取保守态度，将更多空间让位于市场，保障广大消费者利益，让新型经济业态顺势发展。任何行业都在发展，现阶段蓬勃发展的行业可能十年后不复存在，巡游出租车行业亦是如此，过度保护既有竞争结构是维持传统产业的极端表现，不利于市场经济发展。行政机关不进行数量规制并非是不作为的体现，而有其合理性。以宽容态度对待新经济模式取代命令性的禁止，以信息披露和市场激励替代僵硬的控制性规制，容许新经济业态在一定空间内探索发展。

有学者提出，网约车等共享经济發展之后，城市道路交通拥堵状况并没有得到缓解，反而比以前更加恶劣。但是据“高德地图”大数据分析显示，2017年第二季度监测全国100个城市中，近80个城市的交通压力同比去年得到缓解，这是自2014年以来全国第一次交通拥堵情况出现下行拐点；[18]2017年第三季度监测全国百城市中，暑期7月份有63个城市为“畅通月”，在9月份开学季仍然有部分城市出行畅通；[18]2018年第一季度监测的全国一百个城市中，有六成城市同比去年交通拥堵情况持平或者拥堵下降。[19]以上数据可能会和城市交通体系建设、公共交通发展和市民出行观念转变等因素有关，但是与新兴共享交通模式和“互联网+交通”模式的发展也有密切关系。

解决现行网约车模式带来的负外部性问题不一定采取总量控制，而是针对具体问题提出具体解决策略。首先，综合考虑不同城市的经济发展状况、交通拥堵情况和城市人口规模，实施不同的总量控制：对一线城市可以适当限制网约车数量，对二三线城市放松数量规制，由市场进行调节。其次，避免采取户籍限制或当地牌照限制的方式规制网约车数量，该规定有强烈的“地方保护主义色彩”，打压了新经济业态的发展。最后，可以借助平台大数据技术的应用，限制每位网约车司机的接单数量，并鼓励拼车的出行方式，以此达到数量控制的目的。

资源共享将不断推动人类社会进步，但是发展过程中行政规制问题亟待解决，行政规制的方法有待规范。虽然网约车与传统巡游出租车有很多相似之处，但基于网约车和传统巡游出租车的不同特点，应采取不同的行政规制方法。网约车的规制最主要目的是为了维护最广大人民群众的出行利益。政府应当与平台采取合作规制的友好创新型规制模式以推动“互联网+”背景下网约车模式的发展，保证为乘客带来更高效更安全的出行体验。

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[18]高德地图.2017年Q3中国主要城市交通分析报告[R].，2017-11-24.

[19]高德地图.2018年Q1中国主要城市交通分析报告[R].2018-04-19.

（責任编辑：赵婧姝）

On the Analysis of the Administrative Regulation

Method of Online Car-hailing

Chen Xiuping，Ma Yue

Abstract：With the development of cloud computing and large data technology in China，sharing economy and online car-hailing has been developing unprecedentedly.With the confirmation of the legal status of the online car-hailing，the administrative regulation has become the main means of the supervision of the online car-hailing，and the method of perfecting the administrative regulation is an important part of the online car-hailing supervision.The improvement of administrative regulation is an important part of network supervision.The administrative regulation method of the online car-hailing is different from the regulation of the traditional taxi.The price regulation and the quantity regulation restrict the development of the new economy.The admittance regulation and the legal system of the service safety regulation are rigid.In order to promote the development of the new mode of business，we should establish a diversified interaction mechanism，enhance the rationality of the content of the administrative regulation，and perfect the administrative regulation method system.

Key words：shared economy；online car-hailing；cruising taxi；administrative regulation method；regulation subject