美国分享经济的政府管制及其借鉴问题研究

林冰美

内容提要：美国作为分享经济的发源地，近年来发展尤为迅猛，席卷全球，但同时也给美国带来了前所未有的挑战。美国联邦政府与地方政府两大监管主体在分享经济管制上采取不同政策，衍生了两种截然不同的监管模式。目前美国仍以地方管制为主，逐渐形成了自我监管、委托监管和合作监管三大创新模式。美国现行的管制模式，虽在制度层面、自我监管模式以及委托监管模式上仍存在一些亟待解决的问题，但对我国分享经济管制方面仍具有一定的借鉴意义。

一、美国分享经济的发展与挑战

分享经济作为一种新兴的经济业态，是基于互联网平台与分享需求两大基础演变起来的，已日益成为生活中不可或缺的一部分。美国联邦贸易委员会于2016年11月发布的《分享经济——平台、参与者及监管者面临的问题》报告中，将分享经济定义为“一种连接供求双方的新兴市场，驱动几乎所有人都有机会更容易地变为产品或服务的供应者，以获取利益。”简而言之，分享经济是指所有者分离其闲置商品或服务的所有权与使用权，以较低的价格让渡其使用权给需求方，实现资源的共享，降低交易费用，提高交易效率，最终实现合作共赢。

分享经济的雏形较早产生于上世纪80年代的美国社区，2008年金融危机导致美国居民收入下滑，降低其消费能力，推动需求的转变，促使分享经济在美国快速发展，最终奠定分享经济在美国乃至世界经济中的地位。美国不仅是分享经济风暴掀起的源头，更是分享经济发展最充分的国家，其风险资本密集度、经济体量以及“独角兽”公司的数目都遥遥领先于世界各国。据统计，美国分享经济的企业数量超过400家，融资规模近200亿美元，其中大多集聚在旧金山和纽约，累积数量超过巴黎、伦敦、北京、上海之和。据一项调查结果显示：每五个美国人当中就有一人工作于分享经济平台，五分之二的美国人享受过分享经济平台所提供的服务。

随着分享经济的不断发展，分享经济在全球已渐渐扩散到九大领域，即共享物品、共享交通、共享住宅、共享金融、共享知识、共享医疗、共享餐饮、共享资源以及共享技能，可归集为产品、服务与专业技能三大模块。如表1所示，美国的分享经济在这三大模块九大领域中均有涉猎，涌现出Uber、Lyft、Airbnb等一批“独角兽”企业，总体呈现出兴起早、覆盖面广以及发展迅猛等特征，主要集中在交通与住房两大领域。

表1 美国分享经济领域及其代表企业

分享经济这种“颠覆式创新”模式给美国社会带来了许多便利，潜移默化地改变了美国人民的生活习惯。但是，凡事都具有两面性，尤其是新生事物，在其产生过程中总会伴随着一些问题的出现，可谓是机遇与挑战并存。Arun Sundararajan与Molly Cohen在其文章中提出以下三点挑战：信息不对称、外部效应以及个人行为与专业行为边界的模糊。

最大的挑战仍是信息不对称所导致的市场失灵。分享经济利用互联网平台以及大数据，以更快的速度、更低的成本获取更多的客户需求，使其与传统企业竞争时具有绝对的优势。因此，传统企业的利润空间逐渐被其挤占，进而迫使传统企业走上转型升级道路。正如CNBC公布的“分享经济营业收入前景表”中，揭示了传统租赁行业与分享经济的未来蓝图。该表显示，从2013年-2025年，传统租赁行业的营业收入增长将会十分缓慢，产业规模也不会变化太大，其中的一些行业还可能会因为分享经济的冲击而大幅度缩水。

其次是外部效应。分享经济对美国人民的生活既有正的外部效应，亦有负的外部效应。正的外部效应体现在房客在Airbnb居住时也会为居民区附近的餐馆适当地增加生意。与此同时，Airbnb的嘈杂房客也许会影响小区其他居民的休息，给该小区的居民带来负的外部效应。

最后是混淆了个人行为与专业行为的边界。以前，大家都认为将车子和房子借给朋友使用，做饭给朋友吃等行为是自己的私事，所以都不会为此收费。随着Uber、Airbnb和Kitchit等企业的出现，上述行为逐渐被专业化，个人的私事与公事混在一起，混淆了个人与专业的界限，可能会带来新的市场失灵。

二、美国分享经济的政府管制模式及存在问题

（一）美国分享经济的政府管制模式

分享经济所带来的挑战是前所未有的。尽管有学者认为，政府应放任分享企业自由发展，无需对其过多干预（Arun Sundararajan，2012；Hannah A.Posen，2015；张维迎，2016）。旧金山市长办公室商业发展主管Laurel Arvanitidis也强调，这是一个自由市场，政府不会进行太多干涉。乔治梅森大学的Adam Thierer和耶鲁大学的Sofia Ranchordas甚至宣称分享经济作为一种创新模式，其在市场提供服务无须事先得到政府的许可，因为真正的创新应该被默许，不应受到政府监管的阻碍。但从纠正市场失灵的角度来看，美国分享经济的确需要政府介入监管，适当的政府干预可以有效缓解市场失灵的负面影响，引导其往更好的方向健康发展。

国内外学者针对分享经济政府管制的研究视角主要集中在三个方面：一是从分享平台着手，将其归纳为四种模式，即伴侣模式（Chaperone）、供应商模式（Franchiser）、园丁模式（Gardener）和参与模式（Principal），并对不同的平台模式采取不同的管制力度与管制措施（Ioanna Constantiou、Attila Marton、Virpi Kristiina Tuunainen，2017）；二是从利益相关者角度切入，通过分类探讨政策制定者、现有行业、共享经济企业、消费者和劳动者四类利益相关者对监管的关注点，有利于政府完善其监管政策，提高管制水平与效率（勾占宇，2017）；三是根据分享资源所有者性质（集体和个人）和市场定位（营利和非营利）两个维度，将其划分为组织资源共享的营利型、个人资源共享的营利型、个人资源共享的非营利型以及公共资源共享四类，政府部门依据四类经济的不同特点实行差异化监管策略（赵景华、许鸣超、陈新明，2017）。

现有研究中鲜有从监管主体的维度进行剖析，美国分享经济的监管主体涉及联邦政府、州和地方政府两大主体。因而本文选择联邦政府以及州、地方政府的管制视角，梳理美国分享经济两大重点监管领域，即交通和住房领域近年来的政府管制情况，由此总结出美国分享经济的政府管制模式。

1.联邦政府与分享经济：鼓励支持分享经济发展，实行差别化管制模式

在联邦政府层面，美国政府对分享经济经历了由保守观望，摸索前行，到积极支持的转变。美国目前尚未出台有关分享经济的法律法规，对分享经济的管制工作自然就下移到州、地方政府层面，州、地方政府对分享经济的监管起着重要作用。但是，这并不意味着联邦政府就完全无所作为，联邦贸易委员会（FTC）仍坚持开展与监管分享经济有关的工作，态度却十分谨慎。该委员会一直在寻找一种最佳方式监管这类新兴商业模式，既能不妨碍企业的创新和竞争，同时还能实现维护消费者权益的目标。

直至2016年11月，美国联邦贸易委员会终于在其报告的字里行间中流露出联邦政府对分享经济持积极支持的态度。委员会在报告中指出分享经济不仅扩大了资源使用率，而且增添了创新型产品和服务的供应，以使消费者能享用到更便捷的服务。

FTC委员会主席Edith Ramirez曾提出，“FTC觉得消费者往往可以获益于传统商业模式与新兴商业模式的竞争中，而分享经济商业模式可以刺激竞争，因此示意各州、地方政府不应把传统行政法规生搬硬套在分享经济的管制中，而应采用灵活的管制模式，以支持新的竞争模式。”

实践中，美国联邦第七巡回法院则于2016年10月7日对芝加哥出台的一项规章予以肯定，即网约车不同于传统出租车，传统的出租车监管模式不适合监管网约车，应实行差别对待。纵然在芝加哥之前，美国已有超过23个州确认了交通运输公司（TNP）的合法地位，但以联邦法院的裁决确认该种监管模式，还是首次出现。由此释放出联邦政府的一个信号，也即联邦政府鼓励支持分享经济的发展，并提倡对其实行差别化的管制模式。

2.州、地方政府与分享经济：普遍支持分享经济发展，逐渐形成自我监管模式、委托监管模式以及合作监管模式

美国各州普遍支持分享经济的发展，并肯定其经济社会价值，但基于各州不同的发展状况，各地的做法也大相径庭。由于美国各州拥有独立的立法权，因而美国分享经济的管制具有浓厚的地方立法特色，各州政府对分享经济具有复杂的“情感”。美国国家城市联盟（NLC）曾在2015年自行开展对全国三十个大型城市的分享经济管制状况的调研活动。结果表明，30个城市中仅有9个城市持完全积极支持的情感，余下的21个城市对共享交通和共享房屋领域存在模糊的态度。此外，有一半城市已着手拟订新的监管政策，但仍有40%的城市采取传统管制模式管制分享经济，6%的城市稍微进行管制，而完全禁止的仅有1%。

基于各州、地方政府对分享经济的多样化“情感”，各州、地方政府对分享经济的管制迥异，基本可归为以下三类：自我监管模式、委托监管模式以及合作监管模式。

（1）自我监管模式。美国州政府已将企业自治自律作为分享经济重要的监管方式，鼓励分享企业实行自我监管。自我监管模式的典型代表当属住宿领域的Airbnb企业。在企业创立初期，尚未有明确的法规予以指导之际，参与者们结合自身实际共同拟定标准，并监督彼此按此标准执行。具体来讲，Airbnb平台不受政府的监管，仅由房客的评价监管系统以及房主的评价监管系统两级监管系统互相监督与制约。在企业良好声誉和消费者信任的基础上，各州自我监管系统逐步得到了企业以及消费者双方的认可，并在市场调整上发挥了重要作用。

（2）委托监管模式。各地政府利用分享企业平台的大数据，委托企业代为征税，避免了政府因分享企业数据难以统计而滋生的税款流失的尴尬。在此过程中，政府会适当赋予企业一定的监管权限，此时企业相当于“准政府”的角色。

2014年底，Airbnb企业的发源地旧金山政府率先通过立法提出住宿领域的管制规定，并于2015年2月1日正式实施，成为全美第一个以立法形式承认住宿领域合法地位的州。该规定提出，由Airbnb公司向房主代为征收14%的酒店税。到2015年前3个月，美国共有7个区域，包含波特兰、旧金山、芝加哥、华盛顿等，授权Airbnb代为征收酒店税，标志着监管机构已开始认可其经营的合法性。据Airbnb官方公布的一项报告，截至2016年6月，该公司已向美国23个地区代收税款。

（3）合作监管模式。合作监管模式的先河首创于交通领域，2013年美国加利福尼亚州公共事业委员会为洗除Uber、Lyft等网约车的“黑车”身份，专门建立了交通网络公司（Transportation Network Companies，简称TNCs），TNCs是指通过线上互联网平台连接私家车主和乘客以提供有偿预约交通服务的组织。加州政府特意设置了车辆和驾驶员的准入标准、运营要求以及保险责任要求等一系列网约车需要遵循的规范，由各平台各自监管司机准入、车辆管理以及其他日常事务，政府与企业形成内外合力，共同管制网约车服务。

在交通领域，美国达拉斯市政府提倡与停车企业ParkMe、租车企业Zipcar以及支付企业Pay-ByPhone合作，试行政企合作智慧城市计划。其中，三家企业在平台上分享资源、数据、用户；政府利用移动互联网进行监管，有效提高政府的监管效率以及监管的覆盖面，同时还能为当地居民创造智能出行的环境。

这种模式是目前最主要的监管模式，也是未来的监管趋势。该模式明确划分政府与市场的范围界限，有效地缓解政府与市场失灵所带来的困扰，实现政府与市场的优势互补，以取得管制效果的最大化。

（二）美国分享经济政府管制存在的问题

美国政府对分享经济的管制主要是地方政府在发挥作用，形成三大创新监管模式，但监管上仍存在许多问题有待厘清，主要存在制度规范、自我监管模式和委托监管模式三大方面的问题。

1.地方缺乏联邦统一的制度规范，极易出现监管的混乱

分享经济以一种新经济形式出现，原有的政府管制模式不再适用于分享经济，因而亟需制定新的管制规则以填补分享经济监管的制度空白。为此，各州、地方根据实际颁布了相应的规章制度，但是在联邦政府层面，至今仍未有统一的制度规范，皆由各地区各自制定规则进行监管。一方面，各州、地方缺乏联邦的统一领导，在一定程度上易导致监管上的混乱；另一方面，各地区拟定的规章制度差异较大，分享企业在不同地区享受的待遇不同会让企业感到无所适从。例如，网约车的合法性问题皆由地方性法规所确立，这些法规条例都是2014年以后才陆续出现，2014年当年就有14个州和城市通过了合法化网约车的条例，到2015年8月则扩大到54个。由此可知，网约车在美国许多地区仍属于非法营运，缺乏统一的法律规范，致使网约车在这些地区的运营遭受极大的阻力。

2.自我监管模式的内部监管弊端显现

随着Airbnb的业务不断拓展，自我监管模式的弊端也不断显现。一是缺乏外部监督，自我监管倾向于过多关注私人利益。这极易出现租客在房东完全不知情的情况下将房子转租获取盈利，也有房东为了获取更大的利润而将租客赶走，直接与Airbnb合作，类似事件不胜枚举。二是利用监管上的漏洞进行套利。分享经济的税收征收问题一直是政府监管的一块空白，尽管已有部分州和城市的政府授权委托Airbnb征税，但是征税制度不够规范，以及政企双方信息不对称等原因，易滋生权力滥用，产生套利行为，侵蚀国家税源。

3.委托征税的对象和适用税种及税率尚不完善

从资金的流向来看，企业平台、供给方以及第三方支付平台都应是纳税义务人，然而当前美国税收制度仅对参与分享经济活动的个人征收所得税，例如，在住宿领域委托Airbnb企业在部分州和地区对房主征收所得税，不过各地区的标准不一。但是，该规定并没有囊括分享经济平台企业，未对其应缴税种进行规范。再者，Airbnb为旅客提供住宿服务的同时，也提供商场伴逛、旅程伴游等劳务服务，模糊了不同税种间的界限，进而难以确定征税对象，税率自然也就无法确定了。由此看来，征税对象、适用税种及税率的不完善，对委托监管模式提出了新的挑战。

三、我国分享经济政府管制现状与完善对策

尽管我国分享经济的兴起背景及原因与美国的大不相同，但是由于中美两国分享经济兴起的基础条件相似，因此，我国可以借鉴美国对分享经济的管制经验，为推进我国分享经济发展具有积极的政策价值。

（一）我国分享经济发展及政府管制的现状

我国分享经济于2014年起步于住房领域，在线短租“爱日租”就是美国Airbnb的翻版。尽管起步比较晚，但近年来发展迅速。据《中国分享经济发展报告2018》的数据显示，中国分享经济2017年市场总规模约为51365亿元（其中交易额49205亿元，融资额2160亿元）。截至2017年末，各类分享经济平台已在中国创造出了超过5万亿规模的产值。目前，我国分享经济正在从起步期向成长期转型，预计未来五年，我国分享经济有望保持年均30%以上的高速增长。

近年，国家先后颁布了许多重要文件都明确提出要支持分享经济的发展，2016年政府工作报告中亦明确提出“以体制机制创新促进分享经济发展”。现在，各方对分享经济的管制已初步达成共识，即对底线之上、看得准的新业态要量身定制监管制度，对看不准的技术和业态实行更具弹性和包容性的监管方式。李克强总理在第十一届夏季达沃斯论坛开幕式致辞时透露，“对新业态新产业，如移动支付、电子商务、共享单车等实施包容审慎的监管方式。”作为我国第一个以国家层面确定支持分享经济发展的文件，即《关于促进分享经济发展的指导性意见》，《意见》中提倡“鼓励创新、包容审慎”的原则，大力深化“放管服”改革，消除体制机制障碍，降低市场准入门槛。2018年最新出炉的《中国分享经济发展报告2018》也指出，分享经济的发展将会逐步走向规范化，量身定制监管制度已成为大势所趋。

这些重要文件及讲话奠定了我国目前对分享经济的总基调，即“鼓励创新，包容审慎”，该基调下政府努力搭建包容创新的制度环境，放出积极的政策信号，鼓励企业井然有序的发展，充分给予企业发展、竞争、试错的机会，增强各类市场主体加入分享经济发展的信心。

尽管国家层面显露出积极的政策导向，但从各地出台的具体政策以及实践来看，大多仍是强调规范，而真正鼓励支持创新发展的少之又少。例如，各地通过的网约车管理实施细则，多数城市都从平台条件、车辆标准、申请步骤、驾驶员资质、保险要求等内容细化了国家层面的相关规定，有些城市对司机户籍、车辆排量、轴距、准入年限进行限制，甚至过度限制了载客区域，无异于传统行业监管理念，这些都严重背离了国家对分享经济“鼓励创新，包容审慎”的监管原则，也与分享经济的本质要求与发展规律相违背。同样，其他分享领域颁布的相关规定也存在类似的问题。

与此同时，安全问题自分享经济诞生以来就备受关注，其往往会成为阻碍分享经济发展的重要原因，主要表现为消费者和从业者这两方的安全问题。对消费者而言，信用制度可以有效地保护其权益不受侵害，但是目前我国最完善的征信系统都难以为分享平台所使用，都要依靠分享平台企业在运营过程中自行积累相关信息。在从业者角度，分享经济催生了新型的自雇劳动者，对于此类从业者的权益保护仍未有相关政策予以保障。

（二）完善我国分享经济管制的对策

美国分享经济政府管制模式虽然还存在制度不规范，自我监管模式和委托监管模式也存有弊端，但是美国仍有许多优点值得我们借鉴，我国可以通过借鉴美国模式中好的方面以完善我国对分享经济的管制。

1.完善分享经济的相关法律法规

美国政府在分享经济的立法上不够全面，缺乏联邦层面统一的制度规范，地方一级普遍采取较为严格的措施进行管制。归根结底还是政府监管部门的认识问题，对创新态度不明朗。

分享经济作为一种新兴业态在中国仍处于起步阶段，这势必要求政府出台新的政策来保障其合法性。从中国实际来看，有关分享经济方面的法规制度，集中在交通出行、共享金融、共享知识技能以及共享住房四个领域（如表2所示），目前其他分享领域的法律依旧空白。适度的法规制度的引导将会推动分享经济更好更快的发展，国家应加快其他领域的立法建设，形成完善的法律保障体系，以填补监管的法律漏洞。

表2 中国分享经济领域已有制度情况统计

因此，完善分享经济的制度建设首要前提是转变监管部门的理念，监管部门应持包容审慎的态度，向包容性和多元化方向发展。其次，监管部门还应注意将分享经济与传统经济相区别，实行分类管理，鼓励支持引导分享经济创新发展。

2.推行政企合作的监管模式

通过对美国地方层面发展出来的三大管制模式进行剖析，显而易见，自我监管模式以及委托监管模式都存在一定的局限，因而建议我国学习借鉴美国的合作监管模式，由政府主导，提出目标以及预想的结果，而企业则通过制定具体的方案措施来落实目标，以达到预期效果。

关于政企合作监管模式，国内已有先例，北京市工商行政管理局和北京奇虎科技有限公司于2016年7月26日共同签署创新信用监管与服务体系联合建设协议，该协议促成政企合作监管网络市场行动的落地。

通过政企双方的合作监管，加强彼此之间的信息共享，打破信息不对称的僵局，不失为我国监管分享经济的有效模式。一方面，政府部门可以利用平台的大数据进行监管；另一方面，企业得到政府的授权，可直接对接政府部门的数据，提高平台对注册用户的信用安全审查质量，以此协调双方利益，更好地服务于社会信用体系建设，服务于我国经济持续健康发展。

3.利用互联网大数据等多元化监管形式

分享经济的天生缺陷就是缺乏监管，这个监管不止是法律层面的监管，更多的是通过互联网对分享物品使用者和所有者的监管。传统的行政监管手段早就难以应对这种新兴模式，监管部门应适时更新监管方式，充分利用互联网技术以及大数据，推动“数据驱动监管”。例如，美国多个城市的快速交通系统已使用打车分享平台Lyft，相较于通过地方政府查看平台提交的实际营运数据进行监管的模式，此举可有效地防止泄露数据所带来的风险，也有利于相关部门获得更多真实有效的数据，协助监管部门更好地制定政策。

与此同时，事后监督的重要性也不容小觑。监管部门可通过约谈以及在媒体上公开企业平台的违法事实等方式，对其实行事后监管，通过事前防范、事中与事后监管的全过程监管，有效遏制违法行为的出现，避免出现监管的真空地带。

4.拟订适合分享经济的税收征管措施

现今，各种分享经济平台在中国已经创造出大规模的产值，成为潜在的税源。国家发改委联合八部门为此共同发文，在《关于促进分享经济发展的指导性意见》中着重强调，应根据分享经济的特征，制定适合分享经济的税收征管办法。

一方面，我国税务局可以借鉴美国国税局建立分享经济税收中心，指导分享经济参与者纳税的相关事宜。另一方面，分享经济平台掌握大量交易信息，是连接供给方与需求方的媒介。税务机关可以借鉴美国各地政府的委托监管模式，与分享经济平台达成协议，赋予平台代扣代缴的义务和责任，税务机关只需通过对平台共享的涉税信息进行监管以及定期核查税款即可。

5.贯彻落实“鼓励创新，包容审慎”的监管模式

目前各地出台的具体实施细则与中央鼓励发展的态度存在错位。针对分享经济这种新型的商业模式与经营方式，应摒弃“新瓶装旧酒”的做法，不应用旧的监管框架来监管新事物，各地应积极主动地贯彻落实中央的包容性治理理念，实现“监管”向“治理”的转变，更多强调市场的作用，为分享经济的发展创建一个开放包容的监管环境。同时，还可借鉴美国对待分享经济所采取的“底线”策略。所谓底线策略就是政府对分享经济的监管设定一个最低标准，在此标准之上，分享经济都可以自由运作，这无疑是对分享经济的一种极大的鼓励与支持。

6.完善共享经济发展的相关配套环境建设

在消费者保护方面，完善征信制度是目前最行之有效的举措，相关部门应积极促进各类信息平台的连接，打破分享经济的信息孤岛；加强风险预警、信用记录和违规失信行为等信息的披露与共享，为消费者提供有关分享平台信用的咨询服务。

对于从业者，可以利用保险制度以及税收优惠制度来保障其权益。政府相关部门应为分享经济从业者提供配套的社会保障，引导分享经济就业，协助求职者提升其自身的经验、技术和收入，进一步完善社会保障与福利机制。此外，政府应倡导分享经济平台与保险机构合作共同提供保险产品，或是成立赔付基金等，美国芝加哥就强制平台企业要为专车司机购买保险。另一方面，通过税收优惠政策保障分享经济从业者与其他劳动者享有同等的权益和保障，如美国为自我雇佣的纳税人制定个税减免政策。