长江经济带发展问题及财税对策研究

万 勇 余卫民

内容提要：实施长江经济带发展战略是党中央、国务院作出的重大决策部署，是新常态下培育经济新增长极的重要举措。然而，在长江经济带战略的实施过程中，尚面临诸多亟待解决的困难和问题。本文在总结长江经济带发展概况的基础上，梳理了长江经济带发展中面临的一些问题，提出了推动长江经济带发展的财税对策建议。

长江经济带是具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带，也是生态文明建设的先行示范带。2014年9月，国务院出台《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，长江经济带建设被纳入国家视野，迎来全面系统推进的发展新阶段。2016年9月，《长江经济带发展规划纲要》（以下简称《纲要》）正式印发，确立了长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局。2018年4月，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会上强调，以长江经济带发展推动经济高质量发展。推动长江经济带发展，将进一步促进沿江产业结构和城镇化布局优化，促进区域经济协同发展，缩小东中西部发展差距，促进经济提质增效升级，对于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

一、长江经济带发展概况

长江经济带横跨我国东中西三大区域，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州11个省市。通过对这些省市经济社会发展情况的分析，可以比较清晰地看出长江经济带在国家总体发展战略中的地位与独特优势以及发展潜力。

从区域地理看，长江经济带包括11个省市，约为全国32个省级行政区域（不含中国香港、中国澳门和中国台湾，下同）的1/3；面积约205万平方公里，约占全国的1/5；常住人口总量5.95亿，占全国的42.8%。

从经济总量看，2017年，长江经济带11省市创造GDP37.4万亿元，占全国的45.2%。其中，第一产业、第三产业增加值分别占全国的43%和43.7%，而第二产业增加值15.9亿元，占到全国的近一半。该区域拥有装备制造、电子信息、石油化工、钢铁冶金等在全国乃至全世界占有举足轻重地位的优势产业。从产量占全国比例上看，汽车约占40%，家电约占60%，微型计算机约占80%、钢材约占30%、建材约占40%，因而这一经济区域无愧为“中国工业经济脊梁”。

从增长动力看，2017年，长江经济带11省市固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口总额分别为28.9万亿元、15.5万亿元和12.1万亿元，分别占全国的45.1%、42.3%、43.7%，显示该区域经济增长三驾马车动力均衡，与经济总量、人口规模较为匹配。

从财政收支看，2017年，长江经济带11省市一般公共预算收入为4.49万亿元，一般公共预算支出为7.15万亿元，分别占全国的26%和35.2%，与人口规模、经济总量及增长动力相比，该区域财政收支规模占比相对较小。

从人均情况来看，2017年，长江经济带11省市人均GDP达到64159元，超出全国平均水平4499元，城镇居民和农村居民人均可支配收入为36867元、15298元，分别是全国平均水平的101.3%和113.9%，人均发展指标好于全国。

从城市化进程看，2017年，长江经济带11省市城镇人口占常住人口比重即区域城镇化率为58.3%，略低于全国58.5%的水平。其中，有6省市低于全国水平，城镇化发展潜力较大。同时，该区域房地产开发投资占全国的比重为46.9%，高于固定资产投资占全国的比重，反映出城镇化速度正在加快。

表1 长江经济带11省市2017年经济社会发展基本情况

从科技创新看，2017年，长江经济带11省市研究与试验发展（R&D）经费支出7989亿元，占全国的45.7%，剔除中央层面R&D经费支出，占地方R&D经费支出一半以上。区域内共拥有全国37.1%的高等院校，拥有全国近一半两院院士和科技人员，各类国家级创新平台超过500家，科技创新的资金投入规模和基础平台建设领先全国。

二、长江经济带战略实施面临的问题

由于长江经济带横跨区域很大，且上、中、下游之间经济发展水平相差悬殊，协调合作重视程度不够、力度不强，导致长江经济带整体优势表现不明显，产业跨江、跨省整合力度较小，存在资源配置与共享效率低等诸多制约问题。具体而言，面临以下几个方面的突出问题。

（一）一体化意识和共识未形成

长江经济带沿江11省市都在一定区域范围内建立了经济合作区和城市圈，比如长三角经济区、南京都市圈、武汉都市圈、皖江城市带、成渝城市群等等。虽然《纲要》确立了长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局，但受区位、行政管辖、事权与支出责任等因素制约，各个区域在发展过程中紧密度不高，各自都有自己的发展站位，对更大范围一体化发展缺乏共识。同时，对于地方政府而言，一体化发展路线，有可能会打破其原有的相对稳定的发展格局，在资源调配、产业规划、结构调整等方面发生改变，短期内会给自己的区域经济发展带来一定影响，地方政府积极性有待提升。因此，中央层面如果没有统一建立起稳固的分工定位关系、有效的协调合作机制以及科学的利益分配机制，且地方政府没有得到现实利益及可预期的未来收益，这种一体化发展的意识和共识将很难达成。

（二）协调联动机制不健全

长江经济带的发展形成，过去更多是依托经济发展对资源需求以及市场扩大的外生力量调节推动的，国家对长江经济带虽有提及，但并没有构建一个完善权威的综合协调工作机制。地方政府“各自为政”的自我发展模式仍处于主导地位，省际间的深度合作相对缺失，尤其表现在沿江产业格局的调整优化、资源开发、环境保护以及部分社会服务功能定位等领域，缺乏宏观层面的一体化联动发展机制和微观层面的区域整体发展合作举措。在此背景下，财税不协调问题尤为明显。一是财政税收竞争。长江经济带存在产业同构化现象，资源、技术以及人力资本都差异不大，地方政府为争取更多税源，开展税收竞争以吸引货物、劳务与资本等流向其所在地区，往往在财政税收优惠政策上开展竞争，形成“政策洼地”，影响区域间统一市场环境建设。二是省际税收欠公平。应税货物或劳务（税源）的跨省区流动会导致税收来源地与负担地背离，违背区域间税收公平原则，导致上游发达省份税收“净流入”、中下游欠发达省份税收“净流出”的“马太效应”。三是税收管辖权存在争议。不少跨区域经营的企业往往将总部设在长江下游地区，但实际经营在中上游地区，造成长江经济带内财税政策上的不协调。四是养老金收支不平衡。下游劳动力流入大省养老金结余较多，流入者比较年轻，缴费人多而领取人少，而中上游劳动力流出省份养老金面临着缴费人数少、支出压力大的困境。五是缺乏统一规范的横向转移支付制度。长江经济带区域间财力差距明显，对长江经济带的诉求程度也不尽相同，目前国家和地方层面没有一套完备的针对上下游、流域间的规范化的横向转移制度，试点的力度和影响有限，不利于长江经济带的均衡协调发展。

（三）区域间经济发展不平衡

长江经济带横跨我国东中西部，流域内部差异大、区域发展不均衡是长江经济带的重要特征。长江经济带9省2市，综合经济实力、居民生活水平、资源禀赋等存在明显的不平衡现象。从整个长江经济带范围看，下游地区，即长三角地区经济发展水平最高，中游地区次之，上游地区发展水平最低。2017年，上海市人均GDP突破12万元，而安徽、江西人均GDP仅为4.4万元和4.5万元，稍高一些的湖北人均GDP也只有6.2万元，也仅为上海的约50%。与此同时，长江经济带空间结构极化态势显著，极化区域主要是长江三角洲和干流沿岸主要城市。2000-2017年间，长江经济带沿海和沿江地区的GDP占比均显著上升，长江三角洲和干流沿岸主要城市人均GDP水平与其他城市的差距逐步拉大。此外，长江下游地区多属平原，易于生产力布局，上游地区多生态敏感区和高山地区，开发成本高，开发难度大。上下游区域生产力发展水平和资源禀赋条件的差异，给长江经济带统一政策的制定和实施带来较大难度。

（四）产业同构同质化竞争

长江经济带是我国重要的工业走廊，集中了一大批产业集聚区和特大型企业，由于区域东中西部在经济发展阶段和产业结构上存在差异，目前产业布局由东向西呈现轻工业、重工业向原材料、采掘业过渡的空间态势和客观需要。但在实际发展过程中，各省市没有结合本地的资源禀赋、劳动力、资本、技术等生产要素条件，发展具有地方特色的优势产业，追求短期利益，导致过度投资、重复建设，产业结构趋同。如表2所示，长江经济带存在一定程度的产业同构，上游地区各省区之间相似系数较低，下游地区各省区之间相似系数较高，中游-上游产业结构高度重合，上海-重庆、上海-江苏、浙江-江苏的相似系数均超过0.85。同时，各地产业规划也有同构化现象，在11省市中，将电子信息列为主导产业的有9个，汽车、石化、装备制造列为主导产业的有6个。这种产业同质化影响了产业的分工与协作，降低了区域协作效率，也不能形成良好的阶梯层次和产业链条，反而加剧了不必要的相互竞争。

表2 长江经济带产业结构相似系数

（五）综合交通运输体系不完善

在区域经济带一体化立体中，建立综合的、高效密集的交通网络尤为重要。长江经济带的形成与发展，应发挥黄金水道的天然优势，依托长江水运条件建立快捷便利的综合交通运输系统，是支撑长江经济带经济稳定增长的长久动力。但是，目前长江黄金水道的优势没有充分发挥，长江水运货运量占全国地方水运货运总量的比重整体呈现下降趋势。一方面，从自然因素来看，长江水系具备优良通航条件的航道和具备优质建港条件的岸线比例并不是很高，高等级航道里程约占其内河航道总里程的7.6%，中下游干流岸线资源中，深水岸线占比不到30%，中下游沿岸防洪形势严峻，地质条件复杂；上游沿岸山地阻隔，港口后方的陆域空间有限。另一方面，从人为因素来看，干线航道缺乏系统规划，干线航道建设滞后，南京长江大桥净空限制，三峡船闸通行能力不足，宜昌至武汉河段航道仅可通航2000吨级船舶，武汉至湖口仅可通航5000吨级海船，湖口至南京仅可通航5000吨级至万吨级海船，长江航运潜能尚未充分发挥。此外，在水陆运输衔接上，干线沿岸的横向铁路尚未能全线贯通，纵向的铁路运输运力饱满，甚至超负荷运行，加上几种运输方式分属不同的管理部门，相互之间因为利益分割缺乏统一协调的动力和机制，畅通便捷的水陆联运系统建设明显不足。“黄金水道”航运等级的不足以及在此基础上的综合交通运输走廊没有科学建立，不利于物流、人流的集聚效应，对沿江产业的发展有一定的阻碍，比如纺织、石化、钢铁等耗水产业不能沿江布局，影响经济发展。

（六）资源环境压力日益突出

一是水资源过度开发。长江流域多年平均径流量为9616×108m3，约占中国的34%，相当于黄、淮、海河水资源总量的5.5倍。丰富的水资源既是支撑长江经济带发展的基础，又是全国淡水资源的重要保障。但目前水资源综合开发利用率较低，甚至出现过度开发问题。长江5万多座水坝库容超过10个三峡工程，近两万座水电站装机容量占全国2/3，这些工程巨大的用水、蓄水、调水量，对维持河流正常的生态和航道用水产生了巨大的影响。二是环境污染日益突出。大气环境恶化现象趋于严重，PM2.5浓度呈现增加趋势，以上海-杭州-南京构成三角型的高值区，且有向中上游扩展的趋势。水环境方面，国家重点治理的“三湖”全部在长江流域，据统计，2000年以来，全国每年发生的水污染事故中，将近60%发生在长江经济带，其中2/3-3/4的事故发生在中下游7省市，每年的废水排放量占全国的比重都在40%以上，其中40%以上分布在东部的沪、苏、浙3省市，1/3以上分布在中部4省，京杭运河长三角段、太湖、长江中下游段、钱塘江段已经出现严重的跨界水污染问题。三是跨区域生态补偿机制不完善。长江上游地区经济发展水平相对较低，在环境治理方面缺乏资金和政策支持，东部及沿海地区的一些高能耗产业和低端制造业陆续向中西部欠发达地区转移，中西部地区在承接这些产业转移时，可能更多考虑经济发展，以牺牲环境代价换得经济增长，从而造成严重的环境污染，上游地区生态破坏极易传导至中下游区域，产生环境负外部性。而发达地区虽有意识和能力保护环境不再继续被破坏，但却没有足够动力对上游承接产业转移地区给予补贴。虽然国家在政策上有所尝试，但在实践中，科学有效的跨区域生态补偿机制仍待进一步完善。

三、推动长江经济带发展的财税对策建议

推进长江经济带建设，是一项复杂的系统工程和事关全局的重要工作，财税政策作为政府实施宏观调控的重要手段，理应在推动长江经济带协调发展和可持续发展方面发挥重要作用。为此，针对长江经济带发展中面临的一些困难和问题，在借鉴国内其他区域政策经验的基础上，提出以下财税对策建议。

（一）中央财政加大对长江经济带基础设施建设的支持力度

一是中央财政预算内基建资金切块用于长江经济带，支持流域内一批具有战略性、牵动性的基础设施建设，中央下达的交通、水利建设专项给予沿江省市特别是中上游地区倾斜，按照《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014-2020）》要求，加快建立高效密集的互联互通“水铁公空管”综合交通运输网络。二是以营改增改革为契机，建议国家采取“先征后返”的方式，将长江经济带各省份上缴的增值税部分，结合现实需求、超收等因素，安排一定比例用于该区域的基础设施建设，特别是支持沿线“黄金水道”建设，优化综合交通运输网络格局。三是中央设立长江经济带发展基金。采取母子基金运行模式，母基金由国家财政牵头组织出资设立，分期注资，一部分注入子基金，一部分用于直接投资，主要投向流域内大型综合交通基建项目、航空枢纽建设、油气运输通道和世界级产业集群建设等；子基金由长江经济带沿线11省市出资设立，由地方政府主导组建，主要投向为省级交通基建项目、区域产业集群培育、新型城镇化建设等。

（二）支持长江经济带财税改革先行先试

一是赋予区域内省一级政府部分税收立法自主权。以中央立法为主，地方立法为辅，在向中央和全国人大报备并接受监督的前提下，给予省级政府具有地方性特点税种的立法权和征管权。二是推进长江经济带区域税制改革先行先试，通过税制改革，改变过分偏倚间接税导致的价格扭曲效应、税收收入调节的累退性等不利于区域间财税政策协调的现状，尽快建立起以直接税为主、能够有效促进资源节约和环境保护、体现公平与效率的现代税收制度。三是优先构建地方税体系。结合税制改革的先行先试，支持长江经济带区域各省市构建稳定的地方税收体系，完善消费税、个税，深化房产税和资源税改革，将消费税部分税目试点改征零售税，个税进行综合分类改革，逐步减少共享税种，构建零售税、房地产税、城建税和资源税等地方主体税种。四是加快推进事权与支出责任改革。针对区域内养老收支不平衡、环境保护力度有限、基础设施薄弱等问题，建议强化中央部分事权和支出责任，如集中流域水资源管理、航运、水利调度、大江大河治理、全流域国土整治、全国性生态和环保重点项目建设等事权，强化跨区域重大项目的建设和维护。

（三）推动实施长江经济带创新驱动战略

一是中央重点支持上海杨浦区、江苏南京、安徽合肥、浙江宁波、湖北武汉、湖南长沙、四川成都、重庆沙坪区创新型试点加快发展，开展科技创新财税政策改革，引导人才、技术、资金等要素集聚，加快区域整体创新进程。二是中央加大对长江经济带区域内的国家创新试验区、示范区的政策支持力度，如所得税税率优惠、研发费用加计扣除、技术开发等领域增值税免征等政策扶持。三是各省市要把科技投入列为公共财政的支出重点，建立稳定的财政科技投入增长机制，并充分运用产业集聚区技术创新平台奖补专项资金、政府引导市场主体技术创新专项资金、天使资金等，加大对科技创新的支持力度。四是设立区域性的战略性新兴产业发展专项资金或加大资金额度，统筹支持重大关键技术研发、重大产业创新发展工程、重大创新成果产业化、重大应用示范工程、创新能力建设等。同时，综合运用股权投资、PPP、以奖代补、担保、贴息、设立基金、风险补偿等多种方式，发挥财政资金的“乘数效应”，做大做强一批战略性新兴产业，逐步增强战略性新兴产业的支撑作用。五是实行财政奖励政策，吸引和聚集海内外高层次科技人才及创新创业团队，建立有利于人才引进、培养和薪酬等激励机制，努力把长江经济带上的已经具备创新基础的创新区域建成国内重要的高端人才交流中心和集聚中心。

（四）引导区域内产业分工与协作

一是尽快制定国家层面的长江经济带区域产业发展规划，引导和促使资源的合理流动和配置，推动形成合理的区域产业结构和分工体系，构建沿江优势产业集群，培育统一开放大市场，实施错位发展，避免同质化竞争。二是加强对产业布局的引导，统筹利用国家和地方各类产业发展基金、创业投资引导基金、高新技术产业基金、中小企业发展专项资金以及产业园区发展专项资金等，适当安排增量资金，形成合力，按照区域分工协作的总体布局，针对不同区域的资源禀赋和基础条件，推动不同区域的具有不同特色的并且在整个流域具有较大互补性的产业集聚集群发展。三是大力支持组建沿江跨地区的园区联盟，依托沿江各省市现有的各类经济技术开发区、高新技术产业开发区等，联合共建长江经济带园区联盟，由国家制定统一的财税优惠政策，并实现园区内的资源、信息共享，促进各园区的均衡发展。同时，加大飞地工业园区建设，可将中央财政与地方财政中用于民族地区及贫困地区的专项建设资金和各类扶贫资金集中，重点支持建设一批飞地工业园区，加快长江中上游地区的产业发展，实现产业与扶贫共赢。

（五）完善支持生态保护的转移支付制度

一是中央对下的转移支付增加农业粮食产量、农田面积、农业人口、农业转移人口等因素，建立稳步增长的对传统农业省份的转移支付制度，从根本上改变“农业大省财政穷省”的现状。二是为推进下游部分失去比较优势的产业有序向中游和上游地区转移，完善中央一般性转移支付制度，给予退出地区和承接地区双向支持，协调好合作收益和成本分担补偿，保障各利益主体能够在专业化分工中获益。三是国家加快出台《生态补偿法》及《生态补偿条例》，明确有关税收、财政转移支付和补偿资金筹集、调配、运作和管理等政策，坚持“谁破坏谁付费、谁受益谁补偿、谁保护谁得益”的原则，因地制宜，研究出台差别化的生态补偿政策，加大对长江流域重点生态区的保护。加快推进全流域的横向生态补偿试点，借鉴推广新安江跨省流域生态补偿试点经验，在雅砻江、岷江、嘉陵江、乌江、湘江、汉江、赣江以及洞庭湖、鄱阳湖、巢湖、太湖等重点江河湖泊，全面推开生态补偿试点，并探索研究生态补偿机制指标体系，科学制定补偿依据、补偿要素、补偿范围、补偿支付模式等，协调好上中下游省际之间的利益关系，实现长江流域的生态一体化保护机制和政策。

（六）构建财税协调合作机制

一是完善税收法规。明确税收归属权问题，如消费税的所在地和核算地、个人所得税的申报地等等，按照分税制改革的税权归属状态，解决由于资源定价、总部经济等原因造成税收与税源的背离问题，推动长江流域内税收合作的发展。二是规范地方政府的税收政策体系。进一步加大对各省不规范的税收、非税收入、财政支出型优惠政策的清理和规范，消除长江经济带各省市税收的区域性差别，促进商品和要素自由流动，建立统一的市场体系。三是建立合理、稳定的政府间财政关系。针对劳动力向下游转移，而养老、医疗等事权和支出责任仍在上游的不合理状况，进一步调整和完善区域间的事权关系，加大中央财政对中上游地区的转移支付。同时，积极构建地区间横向转移支付机制，努力形成生产要素向下游流动，而财力则向上游流动的逆向分配关系，切实解决上游地区的财政困境，消除一体化发展中的非均衡障碍。四是建立长江经济带省际间财税合作联席会议制度，加强各省市财税部门之间的交流与合作。另外，建立长江经济带各省市之间的税收争议、利益协商解决等机制，通过拟订不良税收竞争行为的标准与惩罚措施，来协调和解决地区间可能出现的财税利益争端。