农村集体建设用地入市：价值、风险与展望

◎楚德江

我国城乡二元土地制度造成了城乡土地权利的巨大差异，这种差异阻碍了城乡土地资源的有效配置和城乡统一的土地市场的形成。2008年10月，中共十七届三中全会作出的 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”2013年11月12日，十八届三中全会作出的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次确认了 “建立城乡统一的建设用地市场”的改革目标。随后，中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年1月联合印发 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，启动了改革试点工作。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《深化农村改革综合性实施方案》，提出了农村集体经营性建设用地和农村宅基地制度改革的基本思路。赋予农村集体建设用地享有和城市建设用地同等的入市权利，将从根本上改变我国城乡二元土地制度格局，不仅会极大地促进农村经济的发展和农村土地资源利用效率的提高，也必将对建设用地市场供给和土地市场发展带来巨大冲击，因此，需要对相关政策进行科学设计，安全稳妥地推进农村集体建设用地入市的进程。

一、农村集体建设用地入市的价值分析

农村集体建设用地主要包括农村宅基地用地、乡镇企业用地、乡 （镇）村公益事业和公共设施用地。目前，我国农村集体建设用地总量大概有16.5万平方公里，城镇国有建设用地规模约为7.5万平方公里，农村集体建设用地总量约为城镇国有建设用地总量的2倍。农村集体建设用地入市，具有重要意义。

1.有利于缩小征地范围，减少征地冲突。由于农村建设用地不能自由入市，任何单位和个人进行建设需要使用土地，只能申请使用国有土地。这里国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。随着城市化的快速发展，城市新增建设用地基本上全部是来自国家征收的农民集体土地。在这一过程中，由于补偿标准偏低，补偿分配不公平，引发了众多的征地冲突和群体性事件，成为危及社会稳定的重要根源。推进农村建设用地入市，用地单位可以直接在市场购买农村建设用地使用权，不需经过政府的征地环节，将大大减少政府征地规模，也有利于促进政府缩小征地范围，真正将政府征地局限于 “公共利益的需要”。

2.有利于缓解城镇建设用地紧张。工业化和城市化的快速发展要求城市建设用地的同步扩张，但由于国家的耕地保护政策，中央政府和省级政府对耕地占用的审批越来越严格，导致一些城市的建设用地严重供不应求，特别是人口流入较多的超大城市、特大城市和东部经济发达地区的大中城市。农村建设用地入市能够在一定程度上缓解这些城市建设用地高度紧张的局面，通过利用农村集体建设用地满足城市工商业发展对建设用地的需求。

3.有利于落实乡村振兴战略，提高农村居民收入。在我国城乡二元土地制度下，农村集体建设用地必须经过土地征收转变为国有土地才能上市流通。由于征收补偿标准偏低，征收机制不合理，导致土地增值收益大多落入政府和开发企业手中，造成农民集体和农民利益受损。这也是土地征收经常引发社会冲突的重要原因。通过推动农村集体建设用地直接入市，有利于发掘集体建设用地的市场价值，农民集体既可以自主开发利用其建设用地，也可以通过出租、出让方式获得土地价值补偿，不仅可以减少征地冲突事件的发生，也将大幅提高农民集体和农村居民的建设用地收益，为促进乡村经济社会发展、落实乡村振兴战略提供经济支撑。

4.有利于提高农村集体建设用地资源利用效率。近年来，因乡镇企业倒闭等原因出现的农村集体建设用地资源闲置问题日益突出。由于农村集体建设用地不能入市流通，这些乡镇企业用地被长期闲置。允许农村集体建设用地入市，不仅能够缓解城市建设用地短缺的局面，更有利于提高农村集体建设用地资源的利用效率。

5.有利于促进城乡统一建设用地市场的形成。在城乡二元土地制度下，由于存在对农村集体建设用地入市的限制，占全国建设用地总量三分之二的农村建设用地长期被排斥在建设用地交易市场之外，不仅严重影响了我国建设用地资源的有效配置，也阻碍了城乡资源的流动和城乡经济的协调发展，不利于全国统一的建设用地市场的形成。赋予农村集体建设用地和城市建设用地平等的入市权利，才能真正建立起公平、有效的城乡统一建设用地市场体系。

二、农村建设用地入市面临的困境与风险

农村建设用地入市是构建城乡统一的建设用地市场、推动城乡建设用地资源高效利用的前提，对于落实乡村振兴战略、促进城乡经济协调发展具有重要意义。然而，农村集体建设用地入市无疑将打破长期城乡二元土地制度下形成的利益分配格局，规模庞大的农村集体建设用地入市对建设用地市场的供需平衡也将产生重大冲击，同时，农村集体建设用地自身的特征也使其入市的进程充满风险。

1.农村建设用地入市将严重冲击现有的城镇建设用地市场。一方面，农村建设用地总体规模庞大，一旦入市必将显著改变建设用地供需平衡，导致城市建设用地市场价格下降。另一方面，农村集体建设用地入市将大大减少城市建设用地出让面积，加之土地价格的下降，从而会严重影响城市土地出让收入。在土地出让收益已成为地方政府财政收入重要支柱的背景下，农村集体建设用地入市将对地方政府财政收入带来巨大冲击。

2.农村建设用地入市将激励农民侵占耕地以扩大建设用地规模。在城乡二元土地制度下，农村集体建设用地因不能平等入市而无法实现其市场价值。当农村集体建设用地赋予与城市建设用地平等的入市权利，这些土地市场价格的迅速上升将激励农民集体将更多耕地转变为建设用地。虽然国家对农用地转为建设用地设置了严格的审批程序，但由于存在巨大的监督成本，政府难以对为数众多的农民集体进行有效地监督。同时，由于农村集体土地的核权、颁证工作严重滞后，政府对农村集体建设用地的总量和分布并不十分清晰，这也为农民集体乱占耕地提供了便利。

3.农村建设用地入市面临自身分布分散化的制约。工商业发展不仅需要交通、供水、供电等相应的配套基础设施，还需要上下游产业的配套以形成规模经济效益。由于农村集体建设用地分布于各个不同的农民集体，空间布局极为分散，单个农民集体所拥有的建设用地规模极为狭小，难以成片开发。这种高度分散化分布不仅会极大地提高配套基础设施建设的成本，也会因为缺乏产业配套造成入驻企业的运营成本上升。这也是分散布局的乡镇企业遭遇发展困境的重要原因之一。由于这些分散零星的建设用地缺乏经济开发价值，推动这些建设用地入市不仅会造成经济运行成本的上升，而且会因为这些地方缺乏污水处理等环保配套设施，引发严重的农村环境污染问题。

4.农村宅基地入市交易仍面临诸多亟待解决的问题。农村宅基地是农村集体建设用地的主体部分，占农村集体建设用地总量的70%以上。如果农村宅基地不能入市，构建城乡统一的建设用地市场就是一句空话。然而，目前推进农村宅基地入市仍面临诸多问题。一是在农民工未完成市民化转变的情况下推动宅基地入市，可能导致农民工未来的居住风险。二是可能导致对耕地的过度侵占。在目前农村宅基地制度体系下，农民可以通过 “分户”无偿申请宅基地，允许农村宅基地入市将激励农民不断通过分户取得更多宅基地，并通过市场交易获得收益。三是容易给城市房地产市场带来较大风险。城市房地产建筑在出让价格高昂的国有建设用地之上，地价和各种税费导致城市房价高企，而农村住房建在无偿申请的宅基地之上，一旦允许自由入市，必将对城市高房价构成较大威胁。

三、农村建设用地入市政策的前景展望

农村集体建设用地入市并逐步建立城乡统一的建设用地市场是我国实现乡村振兴、促进城乡统筹发展的重要举措，也是我国完善市场经济体制、促进要素市场健康发展的必然要求，已成为中共十七届三中全会以来国家推进农村改革的重要领域。然而，由于改革涉及的因素众多、关系复杂，改革面临着较大风险。因此，进一步推进农村集体建设用地入市需要统筹考虑各方面因素，在风险可控的前提下稳步推进城乡统一建设用地市场的形成与完善。

1.以渐进式改革推进农村集体建设用地入市进程。我国虽然明确提出 “建立城乡统一的建设用地市场”的改革目标，但在实践上基于风险的考虑采取了渐进改革的思路。目前，我国仅仅开始了农村集体经营性建设用地入市的试点探索，对于占农村集体建设用地主体的农村宅基地入市问题并未出台任何实质性的试点举措，这反映了中央对农村集体建设用地入市风险的担忧。农村集体经营性建设用地仅占农村集体建设用地总量的10%左右，从经营的角度而言这些土地其实早已“入市”。因此，这部分建设用地入市给土地市场带来冲击相对较小。在总结农村集体经营性建设用地入市经验的基础上，再稳步推进农村宅基地等其它建设用地入市进程，有利于降低农村集体建设用地入市带来的风险。

2.加快推进农村集体建设用地确权、颁证工作。产权明晰是产权交易的前提。为了规范产权交易过程、减少农村集体建设用地入市交易的矛盾和纠纷，需要提前做好农村集体建设用地确权、颁证工作。同时，加快推进农村集体建设用地确权、颁证工作，弄清楚农村集体建设用地的规模和分布，也是在农村集体建设用地入市背景下避免农村集体建设用地扩张、制止违法侵占耕地的根本措施。

3.将农村建设用地入市与土地发展权交易结合起来。由于农村集体建设用地存在空间分布的分散性、配套设施的匮乏以及单个规模狭小等问题，导致大部分农村集体建设用地并不具有太大的经济开发价值。实现我国建设用地地理空间的战略性调整是挖掘建设用地生产潜力、提高建设用地利用效率的必然选择。土地发展权交易无疑将成为建设用地空间调整的重要途径。土地发展权交易是将缺乏经济开发价值或价值偏低的农村集体建设用地复垦为耕地，然后将该建设用地的“发展权”进行市场交易，从而把该土地上的 “土地发展权”转移到具有更高工商业开发价值的土地之上的过程。在这一过程中，耕地总量没有减少，同时改变了农村集体建设用地分布零星分散的局面，提高了农村集体建设用地的市场价值和利用效率。

4.将农村集体建设用地入市与农民工市民化进程结合起来。农村集体建设用地入市是适应我国城市化发展对建设用地需求增加的必然结果。但城市化不仅是土地城市化的过程，更是人的城市化过程。早在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上，习近平主席就强调指出新型城镇化建设要 “以人的城镇化为核心”。实现土地城市化与人的城市化协调发展要求把农村集体建设用地入市与农民工市民化进程结合起来。一方面，农村集体建设用地入市为更多的农民工提供了在第二、三产业就业机会；另一方面，农村集体建设用地入市，特别是在农村宅基地入市条件下，需要以退出宅基地的农民工实现市民化为前提，否则可能引发巨大的社会风险。

总之，农村集体建设用地入市是我国落实乡村振兴战略、促进城乡协调发展的重要举措，也是我国土地制度改革的既定方针，但这一改革面临着较大的市场和社会风险，需要在不断探索的基础上渐进稳步地推进。加快农村集体建设用地入市的进程，既要合理确定农村集体建设用地入市过程中地方政府、农民集体和农民家庭之间的利益关系，又要妥善解决城市建设用地市场可能因此面临的风险。