推进国资国企改革走在高质量发展前列

◎李锦

今年全国两会期间，重磅政策纷至沓来，新一轮国资国企改革向深度展开。从《2018年国务院政府工作报告》（简称《报告》）可以看出，国企改革的总体思路是，推进国资国企改革，走在高质量发展前列。《报告》中关于国企改革论述的内容出现在“深化基础性关键领域改革”这一章节下，以改革开放40周年为重要契机，推动改革取得新突破，不断解放和发展社会生产力。国资国企改革，在基础性关键领域七项改革中被排在首位，表明国资国企改革在经济体制改革中居于首要、牵引的地位。

改变国企国资改革顺序，把“国资改革”放在“国企改革”前

《2017年国务院政府工作报告》主题词是深入推进国企国资改革，今年《报告》中“国资”和“国企”两词位置的转换说明，以国资改革引领国企改革的态势正在趋于明朗。在过去的国企改革过程中，政府是改革决策主体，企业是执行主体，企业在相当程度上缺乏改革自主权，一切改革措施必须等待上级批准。实践中发现，没有国资改革的成功，便不可能有国企改革的成功，而国资改革常常处于基础与决定性地位。《报告》直指国资改革，从改革逻辑上理顺了二者的关系。《报告》中三处用了“国有资本”，并且强调要推动国有资本做强做优做大。预计今年国资改革将重视以下五项工作：一是随着出资人监管权责清单落地临近，放权、授权范围将进一步细化和扩大；二是国有资本投资、运营公司试点将深化扩围，升级至综合性改革，多个央企入围；三是国资委将强化管资本职能，完成内部职能和机构的调整；四是在试点范围加大对重大决策、人事任免和考核激励等方面的授权力度，工资总额等方面可能逐渐让试点单位放开去探索；五是更加注重国有企业价值管理，国有资本的市值管理水平将会提高，国有资本保值增值能力也会加强。

提出“制定出资人监管权责清单”，可谓响鼓重锤

“推进国资国企改革”段落第一句是“制定出资人监管权责清单”，这是授权经营体制改革的“牛鼻子”。党的十九大报告提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。2017年12月召开的中央经济工作会议也把改革国有资本授权经营体制摆在重要位置。《报告》则直接提出从制定权责清单入手，进入操作阶段，政府及国资委须明确自身有哪些权利，哪些责任，这是一场自我革命。长期以来，我们一直在积极探索有效的国有资产经营方式。但是，由于国有资产授权经营体制改革不到位，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、失位和错位现象。当前，经营性国有资产主要采取的是两级制授权经营方式。国资委等履行出资人职责的机构，按照一定方式直接管理国有企业，两者间没有中间层，极易导致政企不分。2017年4月国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，精简43项权责，出台出资人监管的权力和责任清单，科学界定国有资产出资人监管边界。完善国有资本授权经营体制，是以“国有资产政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离”为国资改革的核心，“制定出资人监管权责清单”是一个起点的改革。它包括两个清单，授权清单和责任清单，这两个清单是相对应的。显然，这项工作将很快进入实施阶段了。

强化投资运营公司试点，要害是“赋予更多自主权”

在国企改革的十项试点中，唯有深化国有资本投资、运营公司试点被写入政府工作报告，表明中央对国资改革核心环节的重视。投资运营公司试点，在2017年有所提到，但《报告》加上了“赋予更多自主权”，把目的与任务明确了。“国资委-控股公司（国有资本投资运营公司）—国有企业”三级制，不仅符合以国有资本改革带动国企改革、政府仅以出资人身份管理国有资产的思路要求，而且将进一步明晰国有资本的权属及政府的职能定位，有效消除或由政府意志直接决定国企行为而造成的工作积极性降低、流程化管理低效等问题。对于国资委而言，重点是“授得下与管得好”的问题；对国有资本投资、运营公司而言，重点是“接得住、放得下与管得好”的问题；对于国企而言，重点则是“接得住与经营好”的问题。过去十项试点，点多面散，而《报告》围绕改革的主体内容，聚集焦点，对准穴位发力了。在中央企业层面，国有资本投资公司试点包含八家：中粮集团、国投公司、神华集团、宝武集团、中国五矿集团、招商局集团、中交集团和保利集团；国有资本运营公司包含两家：诚通集团、国新公司。然而，从目前的投资运营公司试点经验来看，围绕“权”字说得少，围绕“事”字说得多，未来改革还有令人期待的地方。

国企重组数量不是目的，重在结构优化的质量

《报告》指出，继续推进国有企业优化重组和央企股份制改革，重组用“优化”两个字限定，表明性质是结构性重组，股份制改革是方法与手段。央企通过重组实现资源向优势企业集中，盘活存量，减少重复建设。预计今年将推进装备制造、煤炭、电力及化工等领域央企战略性重组，持续推动煤炭、钢铁、海工装备及环保等领域资源整合。明确用“央企”一词，意味着央企重组在今年要加大力度，提高水平。自十八大以来，国资委先后完成19组36家企业重组，目前有央企97家，《报告》中提出加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制的要求，可见对重组质量的重视。

持续“瘦身健体”，重在“提升主业核心竞争力”

“提升主业核心竞争力”，这是第一次在政府工作报告中作为重要目标被提出。主业的核心竞争力是国家实力的重要体现，做大做强做好主业是央企应该普遍重视的问题。持续“瘦身健体”要与今年央企化解过剩产能结合起来，做好有色金属、船舶制造、炼化和建材等行业化解过剩产能工作。包括深入推进“压减”工作，推进“处僵治困”。

3月10日，国资委主任肖亚庆在记者会上介绍国企最新改革发展情况时指出，在高质量发展方面，中央企业要突出实业、突出主业。从央企统计数据看，2017年工业类企业实现了18.7%的增长率，占整个盈利总量的61.7%，这是肖亚庆首次讲工业类企业的增长率与盈利总量的对比。十九大报告指出，要健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。而央企投入金融行业发展，势头很猛，说明在一些企业，脱实向虚现象已经存在。有的央企中，主业、房地产和金融业的产值各占1/3，甚至也存在金融违规，为融资租赁公司提供担保等行为。对央企来讲，加大风险控制，降杠杆、减负债、防风险仍然是今年和今后一段时间很重要的任务。

稳妥推进混合所有制改革，改革试点有序深入

肖亚庆在接受记者采访时介绍，混改第三批试点的领域会在前两批的基础上进一步深化、扩大。如果联通混改做的好，将会带动更多的国企进行混改。值得思考的是，《报告》中有三处与混合所有制改革有联系，特别是在“推进国资国企改革”后面一段“支持民营企业发展”与“完善产权制度和要素市场化配置机制”中，强调“坚决破除各种隐性壁垒”“打破行政垄断，防止市场垄断”。实质上与混合所有制改革有紧密联系，可见政府对鼓励非公有制企业发展的重视。

落实国有资产管理情况的报告制度，推进国有资产管理体制的完善

2017年12月30日中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，这是贯彻落实党的十八届三中全会“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”改革任务，是贯彻党的十九大强调国有资产监督管理工作的一项重要改革举措。怎样把人民的财产保护好、发展好是国企的重要任务。公有制为主体是我国社会主义初级阶段的基本经济制度，实行“代理-授权”做法，形成“全国人民-人大-国务院-国资委、地方政府-企业”的代理链条，全国人民代表大会负责最终管理权。但全国人民代表大会管理国有资产的体制有待完善，这是一个过程。

供给侧结构性改革重点转向国企的去杠杆、补短板

《报告》中，供给侧结构性改革内容主要是放在发展部分讲的。新时代中国经济政策的顶层设计日渐清晰，总要求是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要以推进供给侧结构性改革为主线。显然，今年去产能力度不减，去杠杆的重点在企业，尤其是国企，降成本则体现在减税上。要求继续破除无效供给，坚持用市场化、法治化手段，严格执行环保、质量、安全等法规标准，化解过剩产能、淘汰落后产能。今年再压减钢铁产能3000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨左右，淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组。加大“僵尸企业”破产清算和重整力度。在企业杠杆中，国企杠杆率较高，虽然2016年5月以来工业国企资产负债率整体向下，但截至2017年底仍高于私营企业8.8个百分点。金融风险的背后是财政风险，是国企、地方政府的预算软约束带来的有激励无约束问题，要把控制国有企业债务作为今后控制总债务的重中之重。在补短板方面，加快制造强国建设，重点实施大数据发展行动，加强新一代人工智能研发应用，在多领域推进“互联网+”。推动集成电路、第五代移动通信、飞机发动机、新能源汽车和新材料等产业发展，实施重大短板装备专项工程，发展工业互联网平台，创建“中国制造2025”示范区。

整合大型国企监事职能，监事功能 “由虚变实”

保障依法独立行使审计监督权。今年的全国两会公布了新一轮国务院机构改革方案，国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，不再设立国有重点大型企业监事会。把国有重点大型企业监事职能划出来，对派出审计监督力量进行整合优化，保障依法独立行使审计监督权，是健全党和国家监督体系的重要内容，解决监事会原来存在的独立性不足问题，是国资改革的重要内容。

党的十九大以来，国企改革进入目标引领型改革阶段。而从《报告》中可以看出，每一项改革都指明改革目标与标准，更加重视改革的质量与效果。