发挥群众主体作用，促进基层协商民主制度化发展——邛崃市 “开放式议事会”的实践和成效

◎李发戈

作为村民自治和乡村治理的一种重要形式和手段，近年来，农村基层协商民主有了长足发展，但由于行政主导、机制不健全、程序不完善等原因，农村基层协商民主还存在公众参与不足、参与水平不高等问题。这些问题的存在，不仅制约了农村群众参与协商民主的积极性、主动性和创造性，而且难以发挥协商民主的制度优势，提高村民自治和乡村治理的能力和绩效。

四川省邛崃市在原有 “村民议事会”的基础上，通过建立跨区域 “开放式议事会”制度，扩大利益相关群众的有序参与，破解了基层协商民主利益代表不充分、组织协商议事难度大、参与协商程序不规范、协商效果不明显等难题，实现了 “民事民议民决”，促进了农村基层协商民主制度化发展。

一、邛崃市推行 “开放式议事会”的工作背景

2009年，邛崃市按照成都市的统一部署，开始启动村级公共服务和社会管理改革。按照市县 （区、市）两级财政分级负担的原则，成都市和邛崃市每年为村级公共服务和社会管理项目提供一定的资金支持 （2017年已达到60万元/每村·每年，城市社区5000元/百户）。根据成都市的规定，村级公共服务和社会管理资金的使用必须由村民大会或村民代表会议讨论决定。但实际操作中，村民大会或村民代表会议往往不能按时召开。2010年，成都市开始在全市范围内推广村民议事会制度，通过由村民大会授权和上级组织 （中共成都市委）认可的方式，让村民议事会成为了村民大会的常设机构，并赋予其对村级公共服务和社会管理项目及资金的决策权和监督权。

村民议事会作为农村基层政府和村两委与村民经常性协商的制度平台，弥补了村民自治和乡村治理组织功能不足和制度供给缺位的问题，提高了农村群众参与村级公共事务和社会管理的积极性和主动性。但邛崃市在实践中发现，随着大量国家资源输入农村，传统的以村组为单位的村民议事会已经很难协调跨区域农村公共服务和社会管理等相关事务，出现了协商组织难度大、协商效果不理想等问题。

1.原有议事会涉及多元利益主体时代表不充分

邛崃市原有的议事会包括村民小组议事会和村民议事会，前者由村民小组会议选举产生，并对其负责，接受其监督。后者由村民 （代表）会议选举产生，对其负责并报告工作，接受其监督。村民议事会主要讨论决定村集体经济事务、村公共服务和社会管理事项、村级组织运转事项以及涉及村民利益的其他事项。当这些事务与事项与本村 （社区）居民直接相关时，议事会成员的代表性相对充分。但当实施项目或事项超过本村范围，或只涉及本村（社区）部分群众利益时，因为只有部分议事会成员及其所代表的群众与项目或事项利益相关，议事会成员结构出现了不合理的情况。由利益不相关的议事会成员参与讨论决定其他利益相关人的利益，既不具有代表性，其本身的参与动力也不足，因而其议事和决策的公正性受到利益相关群众的质疑。

2.原有议事会跨区域组织议事难度大

邛崃市原有的村民议事会因为规模要小于村民会议和村民代表会议，解决了村民 （代表）大会因人口流动和分散难以召开的问题。而村民小组议事会和村民议事会的同步设置，更是使得很多发生在村民小组层面的公共和社会管理事务得到了及时解决。但当实施项目或事项涉及跨村（社区）、跨镇乡时，要组织召开所涉及村 （社区）议事会时，因为涉及的议事会数量多，议事会成员分散，议事会又出现了与村民 （代表）会议一样难召集、难组织的问题，即使议事会能够召开，要形成一致意见也往往耗时长，成本高，需要上级组织做大量的沟通协调工作。

3.原有议事会限制了新的利益相关者参与议事决策

邛崃市村民小组议事会和村民议事会成员主要为本组本村集体经济组织成员。随着农村经济社会的发展，农村出现了一些诸如集中居住、土地整理、环境治理等跨区域实施项目或事项，这些项目或事项不仅涉及本组、本村集体经济组织成员，还涉及其他村组集体经济组织成员。虽然同为集体经济组织成员，但却分属不同的村组，其他村组的集体经济组织成员由于身份限制，不能参加项目或事项所在村组的议事会，很难以对涉及自身利益的跨区域项目或事项协商议决结果产生实质性影响。

二、邛崃市 “开放式议事会”的运转方式

2013年四川发生 “4.20”芦山地震，邛崃市结合灾后重建、农村居民集中居住、土地整理等工作的需要，在原有村民议事会成熟运行机制的基础上，突破行政区划和集体经济组织限制，探索形成了在中共党组织领导下，以项目或事项利益相关人为主体的 “开放式议事会”议事协商制度。

1.打破行政区划组建议事会

与原有的村民小组议事会和村民议事会以村民小组和行政村为单位组建不同， “开放式议事会”主要根据项目或事项所涉及的区域和范围统筹组建，不受镇乡、村 （社区）、村民小组等区域单元限制，并随项目或事项的结束而自行撤销。 “开放式议事会”主要在上级党组织领导下协商讨论跨区域项目或事项的相关事宜，虽然行使议事权、决策权和监督权，但由于并非常设机构，其权力也不是由村民会议或村民代表会议授予，而是由利益相关人大会授予，因而无需向村民会议或村民代表会议负责。截至2017年底，邛崃市先后建立了 （芦山地震灾后）重建户议事会、新村建房议事会、分房议事会、土地整理项目议事会等87个 “开放式议事会”。其中，跨组组建的45个，跨村 （社区）组建的42个。

2.突破身份限制参与议事会

“开放议事会”由议事会和监事会组成，其成员在上级中共党组织指导下由项目或事项利益相关人召开利益相关人大会选举产生，根据得票多少从高到低依次确定。当选为 “开放式议事会”的成员既包括项目或事项所在地村组集体经济组织成员，也包括涉及项目或事项的其他村组集体经济组织成员。参与项目或事项规划、建设和管理的单位，虽然不属于集体经济组织成员，但可以受邀参加 “开放议事会”，享有议事权，但无决策权和监督权。 “开放议事会”成员人数由上级党组织根据项目实际情况确定，议事会成员一般15-29人，监事会成员一般3-5人。议事会成员原则上不得担任监事会成员。 “开放式议事会”实行议事会成员结对联户制度，每名议事会成员固定联系部分利益相关群众。除向利益相关群众宣传相关政策外，还负责收集整理利益相关群众的意见和建议。夹关镇灾后重建郭坝安置点从规划选址到项目招标，全部由 “重建户议事会”协商决定。由 “重建户议事会”选出的代表成立的 “重建户监事会”，则负责对工程质量进行监督。夹关镇渔坝村村民杨兴友家中房屋在“4.20”芦山地震中受损，新家就规划在郭坝安置点。由于以前就是村里议事会成员，杨兴友被乡亲们推选为 “重建户监事会”成员，当上了建房群众监督员。在参加了政府组织的监理专业培训后，杨兴友专职负责郭坝安置点的工程监理。截至2017年底，全市组建的87个 “开放议事会”共有议事会成员1594人，监事会成员360人，结对联系群众38400余人，收集群众意见11600余条。

3.明确操作流程规范议事会

“开放式议事会”在授权范围内对项目或事项所涉及的相关事务行使议事权、决策权和监督权。议事范围和事项由利益相关人共同商议确定，并形成书面决议。项目或事项涉及村 （社区）党组织、村 （居）民委员会，开放式议事会成员或10名以上群众联名，可向开放式议事会提出议题；项目或事项涉及相关单位、项目或事项所在区内单位也可以向开放式议事会提出议题。议题由提议方所在开放议事会收集并报上级党组织，上级党组织对议题进行受理，并讨论决定是否提交开放式议事会讨论。开放式议事会会议召开时，可根据工作需要，邀请与议题内容相关的群众、相关单位负责人、项目或事项实施方负责人等列席会议，列席人员可以发表意见，但不具有表决权。 “开放式议事会”的召开程序、发言规则、会议记录规则、主持人规则和表决规则等均按照 《成都市村民议事会议事规则》执行。监事会对议事会履职情况和议决事项执行情况进行监督，并负责向利益相关人报告。截至2017年底，全市共提出 “开放式议事会”议题2600余个，经审核通过的议题1800余个；87个开放式议事会共召开议事会会议1200余次，讨论各类议题1800余个，形成议决事项1800余个，开展群众报告会520余次 （场）。

4.强化党组织对议事会的领导

“开放式议事会”根据项目或事项的实施范围确定负责领导的党组织。负责领导的党组织除负责“开放议事会”的组建，规范 “开放式议事会”的授权外，还对 “开放议事会”的议题进行审查，并组织召开 “开放式议事会”。 “开放式议事会”作出议事决定后，也由负责的党组织协调相关单位执行。涉及单个村 （社区）项目或事项组建的 “开放式议事会”，在项目或事项所在村 （社区）党组织领导下开展工作，由村 （社区）党组织书记担任“开放式议事会”召集人；涉及单个镇乡多个村（社区）项目或事项组建的 “开放式议事会”，在项目或事项所在镇乡党委领导下开展工作，由镇乡党委委派或指定 “开放式议事会”召集人；涉及2个及以上项目或事项组建的 “开放式议事会”，在项目或事项涉及镇乡党委的共同领导下开展工作，由涉及镇乡党委协商委派 “开放式议事会”召集人。监事会在项目或事项执行中收集到的群众意见和建议，也交由上级党组织研究是否提请议事会讨论或直接交由相关单位解决。

三、邛崃市 “开放式议事会”的主要成效

邛崃市 “开放议事会”通过搭建公众参与平台，完善公众参与程序和参与规则，解决了农村群众 “不愿协商、不能协商、不会协商”等问题，提高了农村基层协商民主的制度化水平和乡村治理绩效。

1.通过调动公众参与协商的积极性，推动了协商民主在农村基层落地落实

基层协商民主的重点是在基层群众中开展协商。实践中，农村基层协商民主往往由基层党委、政府或村干部主导和控制，为民做主、替民做主的越位错位现象还比较突出，农村群众作为协商民主的主体，还不能真正参与到协商中来， “人民形式上有权，实际上无权”的困境还没有从根本上得到破解。作为农村基层协商民主的一种实践形式，“开放式议事会”着眼于农村公共和事务社会事务治理过程中的利益整合和协调，通过建立利益相关群众参与公共协商的机制，把协商的权力全部交给了农村群众。农村群众在党组织的领导下，全程参与公共事务和社会事务的协商，维护自身的利益，化解彼此的矛盾和纠纷，知情权、参与权、决策权和监督权得到有效保障。

2.通过搭建公众参与平台，发挥了基层协商民主的制度优势

近年来，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治并没有能达到预期的目标，一些地方的村民自治甚至陷入了困境。基层协商民主作为一种增量民主嵌入到村民自治制度后，形成了村民自治与政府治理有效对接和良性互动的治理体制和运行机制，改善了农村基层的自治和治理绩效。但农村基层协商民主起步晚，实践中仍然面临着制度功能和制度优势难以发挥的问题。搭建公众参与平台，拓宽农村群众参与协商的渠道，将协商民主的制度功能和制度优势转化为实践优势，是增强农村基层协商民主真实性和有效性的重要途径。 “开放式议事会”作为基层利益相关群众的参与平台，既为农村群众平等、理性参与协商提供了 “场域”，同时也锻炼了农村群众的民主参与能力。

3.通过完善利益机制，避免了基层协商民主的 “空转” “悬浮”

当前，农村群众的权利意识和民主意识都还不高，传统农村村庄共同体的解体，使得很多农村群众成为自治、治理和民主的旁观者，而较高的参与成本，也使得一些农村群众成为 “搭便车”的机会主义者。农村基层协商民主如果不与农村群众的利益挂钩，很容易陷入 “空转”，或者变成基层政府或村干部操控的工具， “悬浮”于基层群众。可以说，在农村基层，利益的关联性决定了群众参与的广度、深度和效度。利益关联性强，农村群众民主参与的动力足、热情高，反之，民主参与就会受到制约。因此，农村基层协商民主要正常运转起来，一定要将群众的切身利益放在突出的位置，让民主跟着利益走，通过实现好、维护好、发展好农村群众的实际利益来推动农村基层协商民主的发展。 “开放议事会”以项目或事项所涉及的利益相关群众为主体组建，通过民主议定项目、民主监督项目，不仅有效保障了利益相关群众的利益，而且调动了利益相关群众参与协商的积极性、主动性和创造性。

4.通过完善程序机制，避免了基层协商民主可能出现的 “参与危机”

从公众权利实现的角度来考察协商民主，协商民主制度只是为保障公众的民主权利提供了一种可能，要真正实现这种权利，还有赖于一个完整的程序。对农村群众而言，程序既保障了其参与的权利，同时也避免了参与的混乱和冲突，为理性协商创造了条件。当前，由于公众参与程序不完善，农村基层协商民主还存在流于形式的问题，不仅公众的参与权难以真正实现，而且还激化了矛盾，造成了社会的不稳定。完善公众参与程序，将协商民主转化为符合农村群众认知的形式，调动农村群众参与公共和社会事务的积极性，规范农村群众的参与行为，能够培养农村群众的民主意识和民主能力，提高农村群众自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的能力。“开放式议事会”对议事会的组建，议题的提出、受理、讨论，决定的执行和监督均作出了明确的规定，在保证党组织对议事会的领导的同时，也确保了利益相关群众的有序参与。