着力拓展依法治志的范畴<br/>——《地方志工作条例》有关条款修订研究

着力拓展依法治志的范畴
——《地方志工作条例》有关条款修订研究

2018-11-19颜越虎

黑龙江史志 2018年8期

颜越虎

（浙江省人民政府地方志办公室浙江杭州 310007）

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”(1)的总目标，主要包括“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”(2)依法治国是总体的、宏观的，需要由各个地区、各个层面、各项事业乃至于各项工作等方方面面共同实施、共同推进，而依法治志正是依法治国这一总方略中不可缺少的一环。

就依法治志而言，有依法修志、依法管志、依法用志等诸多问题值得研究，其中包括拓宽依法治志的范畴。笔者认为，将乡镇志、村志编纂、管理和利用等方面工作纳入依法治志的轨道就是一个重要而紧迫的课题。

一、《地方志工作条例》有关条款规定的局限性

地方志是全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献，是我国源远流长的传统文化。编纂地方志，对继承弘扬中华民族的历史文化传统，对向世界介绍中国文明并推进中国融入世界文化现代化进程，对促进当代中国经济和社会各项事业的全面发展进步，都具有重大意义。

自隋、唐确立史志官修制度以来，历代都把修志作为一种官职、官责，并颁布政令对修志进行统一规范。新中国成立后，党和国家高度重视地方志工作。特别是改革开放以来，针对社会主义市场经济条件下，地方志工作随意性大、主观性强、各地发展不平衡，单纯依靠行政命令方式已难以开展工作等新情况、新问题，党中央、国务院日益重视通过制定法律、法规的形式来加强和改进地方志工作。2006年5月18日，温家宝总理以国务院令的形式颁布了《地方志工作条例》(3)（以下简称《条例》）。《条例》是我国第一部有关地方志工作的行政法规。《条例》明确了地方志的概念与范围、地方政府的职责和地方志工作机构的职责、地方志编纂应遵循的指导原则和质量要求、对地方志编纂人员的专业要求、地方志工作的长期性和常规性、地方志工作的社会关系、地方志资料的管理原则、地方志成果的著作权、地方志工作服务社会要求、有关地方志工作的法律责任等。这对明确地方志编纂工作的政府职能，更有效地促进地方志事业发展，特别是确立依法修志的战略地位，产生了前所未有的积极影响和推动作用。

但不可否认，《条例》也存在一些局限，比如它所确定的修志范畴偏窄、偏小就是一个应当正视并作出修正、完善的问题。

《条例》第三条指出：“本条例所称地方志，包括地方志书、地方综合年鉴。地方志书，是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献。地方综合年鉴，是指系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会等方面情况的年度资料性文献。地方志分为：省（自治区、直辖市）编纂的地方志，设区的市（自治州）编纂的地方志，县（自治县、不设区的市、市辖区）编纂的地方志。”(4)和传统的地方志概念相比，《条例》中地方志这一概念的外延和内涵都有了很大的拓展。从外延的角度看，它不仅包括了传统意义上的地方志书，也包括了地方综合年鉴；从内涵的角度看，它既包括了地方志的规划、编纂、审查验收，也包括了地方志的开发利用等内容。不足的是，该条款中把编纂地方志的范畴确定为省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）和县（自治县、不设区的市、市辖区），即通常所说的省、市、县三级，而数量更多的乡镇和村并不包括在内。对于这一点，国务院法制办负责人在答记者问中作了解释：“目前，我国部分乡镇，甚至村也组织修志。考虑到编纂地方志需要由地方政府组织人力、物力、财力，为了不给乡镇、村设定义务、增加负担，该条例仍然维持了《国务院办公厅关于进一步加强地方志编纂工作的通知》（国办发〔1996〕47号）关于地方志分为省级、设区的市级、县级三级的规定。”(5)《条例》的这一规定，使得省、市、县三级地方志编纂从此纳入了依法修志的范畴，而乡镇志、村志等的编纂、管理和开发利用则被排除在外。虽然，在制定《条例》的当初，这样规定有一定的经济、社会等方面原因，但是从现实的状况与地方志事业发展的要求来看，这毕竟是一种缺憾。

二、从中国当代乡村变化的现状及乡村志编纂的紧迫性看拓宽依法治志范畴的必要性

改革开放以来，中国的乡村发生了巨大变化。最大的变化之一就是源于工业化和城镇化带来的乡村的快速消逝。“从1985年到2001年，在这不到20年的时间里，中国村落的个数由于城镇化和村庄兼并等原因，从940617个锐减到709257个。仅2001年一年，中国那些延续了数千年的村落，就比2000年减少了25458个，平均每天减少约70个。它们悄悄地逝去，没有挽歌、没有诔文、没有祭礼，甚至没有告别和送别，有的只是在它们的废墟上新建的文明的奠基、落成仪式和伴随的欢呼。人们似乎忘却或忽略了，在故去的老人和新生的婴儿之间存在的继替关系，以及后者的血脉和身躯里依旧流淌和生存着的祖辈的血液和基因。”(6)在当今中国，工业化和城镇化正以前所未有的速度向前推进，尽管城镇化也带来各种社会问题，但毫无疑问这是不可逆转的趋势。这就是我们必须面对的现实。

很显然，面对这样的挑战，地方志工作者缺乏足够的准备，以至于我们来不及为许多乡村作一个真实准确、全面系统、富有价值的记录——编纂一部乡村志。习近平总书记2014年2月25日在考察首都博物馆时强调：“要在展览的同时高度重视修史修志，让文物说话，把历史智慧告诉人们”；(7)李克强总理在为全国第五次地方志工作会议所作的重要批示中也强调：“地方志是传承中华文明、发掘历史智慧的重要载体，存史、育人、资政，做好编修工作十分重要。”(8)乡镇志、村志必须在发掘历史智慧、服务社会现实方面有所作为，这既是义不容辞的职责，也是时不我待的使命。正如黄平所说的那样：“中国传统文化源自农村，礼失而求诸野，乡土中国仍然保持着大量中国传统文化的原汁，从乡土中寻找中国现代性的智慧，是一条可能的路径。”(9)乡村志的编纂，在某种意义上就是在揭示那种“故去的老人和新生的婴儿之间存在的继替关系”，找寻那些“后者的血脉和身躯里依旧流淌和生存着的祖辈的血液和基因”，从而为觅得“行进在城镇化道路上的中国”这个“新生的婴儿”健康成长的良方贡献地方志的独特智慧。这也是地方志工作者的良知与责任所在。

应当指出，当代乡村文化的建设特别需要乡镇志、村志编纂这样一类切实有效的文化工程。重经济建设轻文化建设、乡村文化意识淡漠、乡村精神文化积贫积弱等现象随处可见，乡村文化的现状不容乐观。有专家指出，“对于城镇化中的乡村，最难的是继承和重塑乡土文化，重新找到自身角色，搭建一个‘法情允谐’的基层治理构架，找到公共治理规则与传统礼俗的最佳平衡点。”“通过文化建设，重塑健康、适合农民需求的有主体性的农村价值体系，刻不容缓！”在改变乡村文化现状、重塑农村价值体系的过程中，乡村志应当积极面对挑战，有所作为。文化是乡村全面发展进步的重要支撑，在新农村建设的过程中，必须“保护和发展有地方和民族特色的优秀传统文化，创新农村文化生活的载体和手段，满足农民群众多层次、多方面的精神文化需求”，编纂乡村志当属题中应有之义。因为“一个地区的地域文化有着多种载体，……而方志文化则是综合性、多层次、全方位的，地方志编纂也因此成为一个地区的标志性文化工程。”所以乡村志编纂不仅是对传统文化的弘扬，就现实中的乡村而言，更是一种综合性、标志性的文化建设，应当得到特别的重视。此外，在留住村民乡愁、激发精神力量、提高文化素养、净化乡村社会风气、唤起人们对乡村生活的认同感和幸福感等方面，在编纂和阅读过程中，乡村志是能够起到潜移默化、润物无声作用的。从中国当代乡村变化的现状及乡村志编纂的意义来看，拓宽依法治志的范畴，通过立法把乡镇志、村志等纳入依法治志的轨道是必要而紧迫的。(10)

三、《浙江省实施〈地方志工作条例〉办法》的实践意义

2012年11月17日，时任浙江省省长夏宝龙签署了第303号浙江省人民政府令，颁布《浙江省实施〈地方志工作条例〉办法》（以下简称《实施办法》）。作为地方政府规章，《实施办法》按照地方立法的原则与要求，既严格遵循《条例》作出的有关规定，又结合浙江实际，将乡镇志、村志的编纂纳入了依法修志的范畴，在一些方面作了拓展与创新。

《实施办法》第二条指出：“本省行政区域内地方志、其他志书和年鉴的组织编纂、管理、开发利用工作，适用本办法。本办法所称地方志，是指由县级以上人民政府组织编纂，以本行政区域名称冠名的地方志书和地方综合年鉴。本办法所称其他志书和年鉴，是指机关、社会团体、企业事业单位、其他组织及个人组织编纂的专业志、乡镇志、村志和专业年鉴等资料性文献。”(11)第六、七、十五、十六条又在此基础上作出了相应的规定，细化了相关的要求。这既是对《条例》有关内容的一大拓展，又十分切合浙江修志的历史传统与现实需求。

众所周知，浙江是著名的“方志之乡”。被尊为“方志之祖”的《越绝书》诞生于浙江绍兴。全国宋元两代古方志今存39种，其中浙江占21种，杭州的《临安三志》为方志定名、定型、续修展示了完整的体系，作出过重大贡献。清代《四库全书》采录浙江方志330种，8012卷，种数和卷数均为全国之冠；梁启超确定历代佳志115种，其中浙江占20种，数量亦名列全国前茅。浙江还诞生了方志学奠基人章学诚。需要特别指出的是，宋代海盐的《澉水志》是我国公认的第一部乡镇志，其后，全国各地乡镇志、村志编纂遍地开花，硕果累累。从历史的角度看，浙江的乡镇志、村志编纂在全国有着特殊的贡献与地位。

再从现实的角度看，乡镇志、村志及专业志等的编纂在浙江也是极为突出的文化现象。浙江经济发达，编纂乡镇志、村志、专业志等非常普遍。以20世纪80年代开始的首轮修志为例，全省编纂出版（包括内部印行）的志书数以千计，除11部市级志书，69部县级志书外，均为乡镇志、村志、各类专业志、企业志、名胜志等，在编纂出版的志书中数量占有绝对优势。这一方面是浙江源远流长的修志传统弘扬光大的结果，另一方面也与浙江改革开放以来日益发达的经济密切相关。没有方志文化的传承，不会有乡镇志、村志的兴旺；没有经济条件的保障，也不会有乡镇志、村志的大量涌现。就以2012年7月出版的江山市凤林镇《白沙村志》为例，这是一部受到习近平、赵洪祝两任省委书记关注的村志，是一部以农民为修志主体，专家指导、参与编纂而成的村志。它的编纂出版，从一个侧面反映了当今浙江乡村志编修的状况与成就。

正是基于对浙江乡镇志、村志编纂的历史与现状的考量与分析，《实施办法》将乡镇志、村志等的编纂、管理和利用纳入了依法修志的范畴。《实施办法》对乡镇志、村志等作出的界定和规定，既是对浙江修志传统的传承，也是对成就显著的浙江修志现状的反映。这是迄今为止全国各省（自治区、直辖市）颁布的《实施办法》或《规定》中唯一对乡镇志、村志编纂等相关内容作出明确的解释与规定的政府规章。

首先它对包括乡镇志、村志等相关志书在内的概念作出了一个界定：“本办法所称其他志书和年鉴，是指机关、社会团体、企业事业单位、其他组织及个人组织编纂的专业志、乡镇志、村志和专业年鉴等资料性文献。”(12)《实施办法》明确提出并界定了“其他志书和年鉴”这一概念，为下文的其他条文作出相应的规定奠定了一个坚实的法理基础。

其次，在《实施办法》第六条第七款中规定县级以上人民政府地方志工作机构应履行的职责时，提出了“指导其他志书和年鉴的编纂”的要求；在第七条规定编纂要求时，“其他志书和年鉴”与地方志一样，“应当做到存真求实，确保质量，全面、客观、系统地记述历史与现状”(13)；在第十五、十六条涉及经费的相关规定中指出：“使用财政性资金编纂的其他志书和年鉴，编纂单位应当事先拟定编纂方案，报县级以上人民政府地方志工作机构备案”“不使用财政性资金编纂的其他志书和年鉴，县级以上人民政府地方志工作机构可以根据编纂单位或者个人的要求，给予必要的业务指导和帮助”(14)；在第十七条报送备案的有关规定中指出：“地方志、使用财政性资金编纂的其他志书和年鉴应当在出版后3个月内，向县级以上人民政府地方志工作机构报送备案，并向本级和上级国家档案馆、公共图书馆以及已经设立的方志馆无偿提供馆藏书”“鼓励不使用财政性资金编纂的其他志书和年鉴按照前款规定报送备案和无偿提供馆藏书”(15)。这些涉及“其他志书和年鉴”的具体规定，对乡镇志、村志的编纂、管理和利用提出了明确的要求，提供了必要的法制保障，而这也正是搞好乡镇志、村志编纂、管理和利用等方面工作的必要前提和重要保障。几年来，浙江省在乡镇志、村志编纂、管理和利用等方面所取得的成就，从一个侧面印证了拓宽依法治志范畴，把乡镇志、村志编纂、管理和利用等纳入法制化轨道的必然性与可行性。

四、有关建议

如前所述，考虑到编纂地方志需要由地方政府组织人力、物力、财力，为了不给乡镇、村设定义务、增加负担，《条例》没有将乡镇志、村志等的编纂、管理和利用纳入其中。在当时，这样的考虑是可以理解的。首先从经济的角度看，以《条例》制订和颁布的2005年和2006年为例，2005年，全国国内生产总值为184739.1亿元；2006年，全国国内生产总值为211808亿元。而到了2014年，全国国内生产总值为636463亿元。这些年，我国国内生产总值的增幅都高达两位数。随着中国经济的快速发展，乡镇、村的财力也同步得到了较大的提高。从这个角度考虑，经济因素已不再是乡镇志、村志编纂纳入依法治志轨道的主要障碍。再从设定义务的角度看，将乡镇志、村志编纂纳入依法治志的轨道，有助于增强乡镇、村依法行政、依法保护和传承地域文化的责任意识。正如中国地方志指导小组办公室在《转发关于印发〈中国名镇志文化工程实施方案〉的通知》中指出的那样：“伴随城镇化建设步伐加快，基层政区变动频繁，一些名镇甚至是千年古镇所承载的重要历史文化信息、传统文化信息不断消亡，乡土文化和民俗文化不断流失。在探索中国特色新型城镇化建设过程中，留住乡音、乡思、乡风，保留乡土文化记忆，继承传统文化精华，挖掘历史智慧，让百姓望得见山、看得见水、记得住乡愁，成为推进中国特色新型城镇化建设的重要内容。……启动中国名镇志文化工程，全面、翔实记录城镇化发展历程，适应了我国新型城镇化建设和当前地方志事业发展的需要，对展示改革开放成果；对传承名镇文脉、重塑特色，抢救和保存传统文化、乡土文化、民俗文化，满足乡镇居民文化需求；对展示乡镇个体发展脉络，摸索乡镇发展经验，提炼发展思路，梳理发展模式和发展道路；对充分发挥地方志存史、资治、教化功能，引导全国乡镇志编修科学发展，培育爱乡、爱国情怀，均具有重要意义。”(16)而乡镇、村依法治志意识的增强，又有助于乡镇、村等基层组织依法治国意识的增强。在依法治志的过程中，通过乡镇志、村志编纂、管理和利用，既最大限度地保存了乡土文化记忆，留住了村民的乡愁，又为实施依法治国发挥了地方志的独特作用，这是把乡镇志、村志编纂、管理和利用等方面工作纳入依法治志的轨道，必将带来两全其美的结果。

此外，把乡镇志、村志编纂、管理和利用等纳入依法治志的范畴，也有利于进一步明确县级以上地方人民政府地方志工作机构的职责，有利于强化地方志工作机构的作为，有利于地方志工作机构在新形势下的生存与发展。在《条例》的制度框架下，省、市、县三级地方志书均每20年编纂一次。在编纂完成地方志书后，省、市、县三级地方志工作机构就会面临修志主业弱化的问题。由于乡镇、村的数量庞大，如果把乡镇志、村志编纂、管理和利用等纳入依法治志的范畴，不仅可以让地方志工作机构有法可依，理直气壮地抓好该项工作，而且能够让其修志主业继续强化，修志成果规模化呈现，且连绵不绝，地方志工作机构将会由于其大有作为的现实，赢得社会各界的认同与赞许，从而获得可持续发展强劲动力和比目前更加重要的社会地位。

毫无疑义，在依法治国已经上升到国家战略高度的今天，将乡镇志、村志编纂、管理和利用等方面工作纳入依法治志的轨道已经水到渠成。这项工作，可以通过对《条例》的修订、完善的途径来加以实现（当然，也可以通过制定《中华人民共和国地方志法》的途径来加以实现。这是另外一个问题）。事实上，中国地方志指导小组及其办公室已经开始了相关的工作。2015年5月，中国地方志指导小组办公室启动了“中国名镇志文化工程”，2016年11月启动了“中国名村志文化工程”(17)。这些工程的启动，让我们看到了中国地方志指导小组及其办公室在着力拓展依法治志范畴方面所作出的努力。“中国名镇志文化工程”和“中国名村志文化工程”的实施，不仅是全面贯彻习近平总书记、李克强总理、刘延东副总理关于地方志工作的重要讲话、批示以及第五次全国地方志工作会议精神的一个重要举措，也是中国地方志指导小组及其办公室在地方志领域落实依法治国战略、着力拓展依法治志范畴的一项必要安排。可以预见，在将来，乡镇志、村志编纂、管理和利用等方面工作会纳入依法治志的范畴，包括乡镇志、村志编纂、管理和利用等在内的全国地方志事业，将会得到更加健康、快速、可持续的发展。从这个意义上讲，《地方志工作条例》的有关条款的修订是一项十分重要而又紧迫的工作，建议相关部门（单位）尽早启动该项工作。

注释：

(1)《人民日报》，2014年10月 29日第1版。

(2)《人民日报》，2014年10月 29日第1版。

(3)《人民日报》，2006年5月31日第16版。

(4)《人民日报》，2006年5月31日第16版。

(5)《人民日报》2006年5月31日第16版。

(6)李培林：《村落进入和研究方法》，《村落的终结——羊城村的故事》，商务印书馆2004年版，第1页。

(7)刘延东：《与第五次全国地方志工作会议部分会议代表座谈时的讲话》，《中国地方志》2014年第5期。

(8)李克强：《李克强总理重要批示》，《中国地方志》2014年第5期。

(9)舒建军、贺雪峰、黄平：《“乡土中国与文化自觉”：一个问题意识，一种思考路径》，中国社会学网 http://www.sociology.cass.cn，2007年 9月26日。

(10)参见颜越虎：《从〈白沙村志〉到“珠三角现象——乡村志编纂的解读与分析》，《中国地方志》2014年第10期。

(11)《浙江省实施〈地方志工作条例〉办法》，浙江省人民政府令〔2012〕303号。