基层巡察要避免“形式化陷阱”

周少来

基层巡察，是全面从严治党巡视工作在基层的延伸，是加强基层党风廉政建设的重要之举，已在全国各地普遍开展，并已取得重大成效。相对于中央巡视和省级巡视，县级党委对乡镇党委以及下延到对村级党组织的基层巡察，具有地域广、巡察对象多、人情关系紧密和问题复杂多样等基层特点。全国各地的地方政府也已探索出各具特色的巡察工作机制和方法，这对于加强和监督基层党组织的组织建设、廉政建设和工作绩效，都有十分重大的制度性意义。

同体巡察给基层巡察的组织逻辑运行带来诸多问题

基层巡察是一项高度严肃的政治性任务，一般是由县级的纪检监察部门牵头，抽调组织部、宣传部、县人大、县政府、县政协、县政法委、县财政局、县民政局等各部门的干部组成，分成几个巡查组，分别赴各个乡镇及下延到村委，进行为期一周左右的组织巡察。但全国各地大部分县级巡察，基本上是“同体巡察”，也即是“本县县委巡察本县的乡镇”，在县域的“熟人社会”环境中，这就给“巡察的组织逻辑运行”带来很多问题。

一是被巡察乡镇能够提前得知巡察信息，巡察组长是谁？主要成员有谁？巡察什么？巡察“风险点”在哪里？什么时间来？巡察多长时间？如何“应对巡察”等，被巡察的乡镇“了如指掌”，自然应对巡察的“方案”也就“完备周详”。巡察组难以发现“深层次问题”，巡察进程“被形式化”在所难免。

二是巡察难过“人情关”，由于巡查者与被巡查者相互认识熟悉，甚至是曾经的同事、同学、哥们，这在“熟人社会”的县域局长、乡镇书记之间是普遍现象。巡查者表面上的“严格巡察”与被巡查者的“充分应对”形成“互动默契”，各自“心照不宣”，“认认真真严格走完程序”，对巡查者与被巡查者都不带来“各种麻烦”， 是一种政治上的“双赢”。

三是乡镇干部与村委干部的“共谋行为”，县级党委对乡镇党委的巡察，按照组织规定“下延”一级到村级组织。但乡镇干部与村委干部有行为上的“共谋逻辑”，这是因为村委干部是乡镇干部的“腿”，行政化趋势已普遍“下延”到村级自治组织，二者之间在组织行为上已经“一体化”。同时，村委干部“拿着乡镇发给的工资”，年终还要接受乡镇的“工作考核”，“不得不听”乡镇干部的指挥和命令。此外，在基层腐败的各种案例中，只有村委干部与乡镇干部的“上下其手”“共同谋利”才能“得手”，腐败案件一旦被查出，对双方都会“不利”，因此双方自然也有“合谋应对”巡察的动机。乡镇干部与村委干部之间的“攻守同盟”，在缺乏广大基层民众参与巡察的情况下，“迫使”巡察逻辑走向“形式化”和“表面化”也就十分自然。

巡察任务的全面和繁杂给基层巡察带来了目标的不明确

基层巡察是全面的政治巡察和组织监督，涉及基层党组织建设的方方面面，从各地实践来看，巡察工作也规定了十分复杂多样的“巡察主题和内容”。如要完成保证“三个根本”：加强党的领导是根本目的，党的建设是根本途径，全面从严治党是根本保障。如要加强“基层党组织的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。如要紧盯“三大问题”：紧盯基层党的领导弱化问题、党的建设缺失问题、全面从严治党不力问题。如要紧抓“三个重点”：基层群众关心关注的问题，与群众利益密切相关的行政审批权、行政执法权、干部人事权和资金资源分配权等问题，与重点问题相关的重点人、重点事等问题。所以，各地的基层巡察要求中罗列了一系列的“三个根本”“三项任务”“六项纪律”“三大问题”“三个重点”等，不可不谓“全面正确”。

但在巡察的实际进行和执行中，正因为巡察任务的全面和繁杂，反而给基层巡察带来了目标的不清楚和不准确。一是“上下一样粗”，中央和省级巡视要求什么，基层巡察也同样要求什么。看是十分“政治正确”，但是没有了基层工作的针对性，基层行政性和事务性工作的特点，被“淹没”在各种“大而化之”、难以量化的所谓“政治性要求”之中，难以有效深入地针对基层腐败，开展扎实持久的财经纪律巡察。二是巡察被“材料化”，正因为巡察内容繁杂多样，被巡察的乡镇基层，就要准备各种各样的“材料和表格”，如党委的开会次数、开会的参加人数、开会的内容纪要、干部的下乡次数、乡镇的财政收支、重要工程进展、精准扶贫的情况、建档立卡的户数、上访的记录和次数、重大事故的次数等。巡察内容变成了“查看材料和翻阅账面”，甚至在乡镇“办公室巡察”几天，就算完事。三是巡察“被阻隔”，难以深入村级组织，巡查组多数被“困在”乡镇一级，查阅各种材料和账目。而巡查组要约谈的村委干部，也是乡镇党委“提前安排”的干部，难以对“下延”一级的村委组织的工作和账目进行仔细深入的巡察。在没有村民有效参与的情况下，基层巡察难以解决村级组织的各种问题和矛盾，更难以制定制度化的有效机制来遏制基层腐败的泛滥。这种情况在基层巡察中普遍存在，也得到各地村民的普遍反映，巡察“过后”，绝大多数村民根本就不知道曾有“对本乡镇和本村的巡查”。

基层巡察方法存在“被形式化”的现象

有了上述的巡察内容的“上下一样粗”，也就有了巡察方法的“上下一样粗”，从各地的巡察方案中可以看出，巡察方法十分多样：听取汇报、述职述廉、列席会议开座谈会、个别谈话、查阅档案、受理举报、实地调研、暗访暗查、交换意见等。同样没有了基层工作的针对性和地域性，加之乡镇基层的“人情障碍”，巡查组的几个人要在一周左右的时间内，仔细全面巡察乡镇工作和乡镇所属的十几个行政村，其巡察方法可能同样“被形式化”：一是巡察组可能被“一路跟踪”，在什么时间，到什么乡镇，到什么村组，都会被手拿手机拍照和发信息的乡镇人员“跟踪”，甚至巡查组的车牌号码、人员名字都会及时地发到被巡察的乡镇和村委，所谓的“暗访”“约谈”等都可能被“充分的准备”予以“无形化解”。二是由于时间紧、任务急，巡察内容繁杂多样，巡察“被迫”被“停留”在乡镇的办公室里“听汇报、看材料”，而所有的汇报和材料，都是在提前早已“准备好的”。堆积如山的材料，浪费了巡查组的时间和精力，加之所谓材料的失真和信息扭曲，使想从材料上发现问题的几率被极大减少。三是即使从材料中发现了问题，或提前从纪检部门掌握了案件线索，要想从乡镇早已安排好的“访谈人员和村组干部”中，进一步了解问题的深层实质和利益关联，也会被乡村干部的“共谋行为”有效化解。这是基层巡察难以深入和有效发挥监督作用的体制性障碍。

巡察的组织监督功能存在值得关注的问题

基层巡察是对基层党组织的组织状况和组织运行的“全面体检”，巡察结果的有效运用，就是发挥巡察“利剑”作用的关键一环。各地县级党委把巡察结果和巡察整改情况，作为对乡镇干部工作考核、晋升选拔、奖励处罚等的重要依据，就是发挥了巡察的组织监督功能。但也存在着一些值得关注的组织化问题。

一是县级党委和纪检部门可能对巡察出的问题“虚化处理”，由于县级党委和纪委对于其下的各级党组织，同样负有廉政建设的“主体责任”和“监督责任”，也同样要接受省级和市级党组织的巡视巡察监督。如果本县域基层巡察中查处了“很多问题”，县级党组织就可能被上级组织“追查问责”，所以县级党组织有“大事化小、小事化了”的组织动机和激励。

二是对乡镇党组织巡察出来的问题，要分清楚是“集体负责的组织问题”，还是“个人工作中的失职和贪腐问题”；也要分清楚是“开拓创新中的失误和负面影响问题”，还是“主观有意地谋取私利的问题”等，要在加强惩治腐败的同时，保护乡镇干部的“创新积极性”。基层干部“压力山大”，基层巡察要在加强基层党组织建设的同时，创造鼓励改革、包容失误的宽松氛围，减少基层干部“不作为”的心理刺激。

三是破除乡镇干部与村委干部的“合谋行为”，下延基层巡察的监督功能，利用巡察结果的“反馈机制”，加强对村组干部的廉政监督。这是基层巡察工作中的难点之一，也是基层巡察难以深入“乡村基层”的原因所在，基层民众深恶痛绝的“群蝇腐败”，在基层巡察中并没有得到根本遏制。

基层巡察应与众多基层检查协同进行

基层巡察是基层党组织建设的制度之举，理应常态化持续进行。但基层巡察只是基层形式多样、内容繁杂的众多“检查”之一，也是基层乡镇所要“应付”的众多“头疼之事”之一。这是因为，乡镇党委和政府，是最基层的政府组织，处于与基层民众接触的最前沿，也是处于“上下压力”的“夹缝之中”。乡镇组织“权小任大”，县级党委和政府的各个部门，多达20到30几个，每个部门都“有权”对乡镇政府“下指标、定任务”，也都有“检查考核”的组织要求和组织程序，而乡镇组织根本就没有“讨价还价”的能力，更无从拒绝“多重检查”的“胆量”。这就导致如下问题。

第一，检查的部门多、任务多，县级的组织部、宣传部、人大政协、公安局、安全生产局、交通局、文化教育局、计生卫生局、环保局、农牧局、城建局等，都有针对乡镇工作的任务要求和检查考核。

第二，检查考核的频率极高，乡镇陷于“应对检查的泥潭”之中。据笔者在一个中部乡镇的调查，一个乡镇书记“痛苦”地一边挠头一边计算：仅县级对乡镇的检查就有，扶贫检查每月4-5次，安全生产检查每月4-5次，基层党建检查每月1次，计划生育检查每月1次，美丽乡村建设每月2次，还有森林防火、重点工程、文化教育、新农合、低保核查等各种“检查”，再加上中央的检查、省里的检查和州里（地市级）检查，每月必须应付的“各式各路”的检查至少就有10多次，每年应付的检查多达150次以上。

第三，各式各路的检查考核，也大都是以“表格”形式来最后“完成”的。“上面”来的压力越大，任务指标越多，需要填写的各式“表格”也就越多。一个镇长说，乡镇的80%以上的时间和精力都在“应付”各种“检查”，政治性最为重要的基层巡察也就必然在各种“被应付之中”。一个在乡镇锻炼的“大学生志愿者”，在一年的工作中，百分之百的时间都用在了“填表”上，不但未曾走出镇政府大门，甚至加班加点、不分昼夜地“填表”，给我们调研组说起“填表之苦”，几乎留下了眼泪。

如何减少各种对乡镇的检查和考核，以“基层巡察”为核心，整合协同各式各路的考查评比，是优化基层政治生态的制度举措，也是加强基层党组织建设的基础工程。