对地方志工作法治化的几点思考

赵 青

（黑龙江省大兴安岭地区地方志办公室 黑龙江 大兴安岭 165000）

从社会发展的历史阶段来看，实现地方志工作的法治化与我国全社会法治化建设的步调是相一致的。改革开放四十年来，中国的法治化建设已经取得了令人瞩目的成就。地方志工作作为一个传承历史文化、服务社会建设的重要工作也必须有相应的法制、法规、制度相制约，在法治化的条件下，才会推进地方志工作的健康发展。

一、法治化是新时代地方志事业发展的必然要求与重要保障

（一）法治化建设是地方志工作创新与发展的重要保障

持续不断地编纂地方志，是中华民族独有的延续两千多年的优良文化传统。自隋、唐确立史志官修制度以来，历代都把修志作为一种官职、官责，并颁布政令对修志进行统一规范。新中国成立后，党中央、国务院高度重视地方志工作。1957年，国务院将地方志工作纳入国家12年哲学社会科学规划纲要 (草案)。在1996年全国地方志第二次工作会议上，李铁映同志代表党中央、国务院提出“一纳入、五到位”的要求，对做好地方志工作具有普遍性、全局性、关键性的指导意义。所谓“一纳入”，即把修志工作纳入各地经济社会发展计划和各级政府的任务之中。所谓“五到位”，即领导到位，机构到位，经费到位，队伍到位，条件到位。通过地方志工作的大量实践经验，我们可以得出“一纳入、五到位”对于解决地方志工作中的矛盾和问题发挥了不可替代的作用。“一纳入、五到位”落实得好的地方，地方志工作成果普遍显著。但由于各地对其重视程度、落实程度不同，导致了各地的修志成果也良莠不齐。有的地方出版的地方志书粗制滥造，对地方情况的记述缺乏全面性、科学性和系统性，既浪费了人力、物力和财力，又造成了不良的社会影响。可见，只有切实加强地方志工作的法治化建设，真正规范地方志工作的方式方法，在全社会形成一种科学规范、与时俱进的地方志工作法，才能保证地方志工作的顺利开展和地方志书的质量。

（二）法治化建设是地方志资源开发与利用的重要保障

地方志是传承中华文明、发掘历史智慧、提供资政借鉴的重要载体。习近平总书记要求“要高度重视修史修志，把历史智慧告诉人们”，李克强总理批示“修志问道，以启未来”，国务院办公厅印发的《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》把“修志为用”明确为地方志事业发展原则之一。2017年11月，中国地方志指导小组秘书长，中指办党组书记、主任冀祥德在全国地方志资源开发利用工作会议暨第二期全国地方志信息化业务培训班开幕式上的讲话提出，“如何让海量的地方志资源活起来，彰显地方志的价值，一直是全国地方志系统关心、关注、关切的重大课题。在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为社会主要矛盾的大背景下，加强地方志资源开发利用的重要性、必要性、紧迫性日益凸显。”目前社会的发展已经是全球大融合的时代，新时代对地方志资源开发利用和信息化建设提出了新要求，地方志的时效性要求更强，实现地情信息的网络化建设是今后地方志工作的一项重要任务。从地方志资源开发利用工作面临的形势看，地方志资源开发利用进入依法用志的新时代。而现在，人们对地方志工作服务社会的功能还没有充分认识到，开发利用地方志这一文化资源成了地方志工作者的历史责任。把整合和开发利用地方志资源，纳入法制化的轨道，纳入依法修志的范围内，才能促使地方志工作突出“资政”的功能，不断拓展地方志工作的作为空间和工作成效。所以，实现地方志工作的法治化，会促进这一工作的顺利开展。依法用志是依法治志的题中应有之意。依法用志，积极开拓社会用志的途径，才能充分发挥地方志文化服务社会的功能，为社会提供更多更好的、富有地方特色的公共文化产品和公共服务。

（三）法治化建设是地方志扩大社会影响力与价值的重要保障

通过地方志工作的法治化，能提高全社会对地方志工作的认识，营造地方志工作的良好环境和氛围。目前，由于地方志产品的单一性导致受众有限，加之地方志资源开发利用的形式和途径也较为单一，不为百姓和民众所熟知，使地方志的社会影响力和价值没有充分发挥出来。而通过地方志立法，能够加大对地方志工作及地方志文化产品的宣传，使社会深刻认识到地方志在文化建设中的地位和作用，能够真正重视和支持地方志工作。随着地方志立法和普法的不断深入，人们会普遍认识到地方志工作的现实意义和历史意义，逐渐形成全社会对地方志工作的积极配合和支持。同时，地方志工作的法治化也能进一步促进地方志机构的健全和完善以及地方志工作队伍的建设和培养。用法律来促进地方志文化的发展和创新，也是文化自信的具体体现，使地方志文化这一中华民族的特色文化得到发扬和光大。

二、依法治国与依法治志的有机结合

党的十五大正式把“依法治国”作为治理国家的基本方略，从理论观念上和制度改革上进入一个新的阶段。党的十五大报告中高度概括了依法治国的基本内涵：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种形式和途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标，是党中央从坚持和发展中国特色社会主义出发，就治国方略作出的重大决策，提出了包括全面依法治国在内的“四个全面”的战略布局，是我国民主与法制建设进程中一个新的里程碑。党的十九大胜利召开，全面依法治国在党和国家事业发展中的地位和作用被提升到了历史新高度。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的重要标志，还是国家长治久安的重要保障。

全面推进依法治国与依法治志的有机结合，把依法治国的基本方略运用到中国地方志的工作中，推进依法治志，是保证地方志工作长期稳定持续健康发展的重要保障。2006年5月18日国务院颁布的《地方志工作条例》是地方志发展历史上具有里程碑式的文件，以行政法规的形式使地方志工作转入依法修志的历史新阶段(1)。全国各地不断深入推动地方志工作的法治化进程，相继制定出台各省的地方志工作规定或地方志工作条例的实施细则，用法规规章或政府规范性文件为地方志事业发展提供法律保障。各地地方志工作机构也根据地方志工作实际和地方志发展需要，相继制定了系统内的各项规章制度，使地方志书工作在规范化、法治化、制度化的轨道上不断前行。2002年，党的十六大提出要“加强文化法制建设”；2005年，中央3号文件进一步提出“要重视哲学社会科学领域立法工作”，为加快繁荣发展社会主义先进文化提供法制保障。

2015年8月，国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要（2015-2020年）》（以下简称《规划纲要》），明确了地方志工作在发展改革大局中的目标任务，推进全国地方志事业科学发展。《规划纲要》其中一个亮点就是确立了要走依法治志的道路，不断加强法治建设，依法开展地方志工作，对《地方志工作条例》中的相关规定进行具体体现和要求，具有落实依法治志、整体协调推进全国修志进度的意义。《规划纲要》出台后，全国各地上下齐动，多措并举抓学习、抓宣传、抓落实，努力营造依法治志的社会氛围，促进依法治志格局逐步形成。至2017年，出台省级地方志法规规章的省份达到28个。中国地方志指导小组于2016年12月22日印发《全国年鉴事业发展规划（2016—2020年）》（以下简称《年鉴规划》）。《年鉴规划》是《规划纲要》中大力加强年鉴工作有关要求的具体化，是第一个全国年鉴工作的规划性文件，第一次对全国年鉴工作作出顶层设计，对年鉴事业的发展将产生非常深远的影响。2018年1月，中指组印发了《地方综合年鉴编纂出版规定》，规范了年鉴的编纂工作。王伟光在2016年度全国地方志机构主任工作会议上的报告中指出，依法治志是依法治国方略在地方志事业上的重要实践，要坚持依法治志，以“一纳入、八到位”（即做到认识到位、领导到位、机构到位、编制到位、经费到位、设施到位、规划到位、工作到位，将地方志工作纳入各地经济社会发展规划之中）为总要求，推动地方志从依法修志到依法识志、依法修志、依法用志、依法管志、依法存志和依法传志等方面实现转型发展。

三、目前地方志工作法治化建设存在的问题

依法治志的大好形势催人奋进，鼓舞人心，大大推动了地方志工作的跨越式发展。但是，笔者在基层的工作实践中却清醒地感到，当前在落实依法治志上与地方志事业发展的要求还有很大的差距，主要表现在以下三个方面：

一是地方志工作机构不稳定。省、地、县三级地方志机构及其编制没有统一、具体的规定，因地而异，特别在县一级很不规范，有的是与档案部门整合，有的根本没有工作机构，只是在办公室部门、档案部门的工作中有一位工作人员兼职负责地方志工作，无机构无人员的情况也大有存在。地方志工作机构这一根本组织保障不到位，履行法规赋予的地方志工作职责也无从谈起了。

二是制度不完善。地方志工作尽管强调党委领导、政府主持，但事实上，大多数政府没有把地方志工作列入当地经济社会发展规划之中，没有把志书年鉴编纂真正摆上议事日程。政府修志是一项社会的系统工程，需要各行各业方方面面参与，在当今的体制下，由谁来协调，政府协调的可能性有多大，地方志部门协调的力度有多大，这些都是需要迫切解决的问题。有的当地政府与下级政府也签订了责任状，但也是一纸空文，是软指标，没有约束力(2)。

三是地方志工作方面的专业人员不足、知识储备不够。专职人员因工作清苦、辛苦，待遇不及其他行政部门，思想不稳定，工作热情不足；有的地方专职人员年龄偏大，后继乏人；有的单位想聘用兼职人员也常常无人可聘，找不到适合地方志工作的人才；现有人员专业化不强，进修深造提高业务能力的机会几乎没有。

目前，地方志工作法治化的进程中也存在需要解决的四个主要问题：

一是地方志法律法规、规章不健全，目前还没有一部全国性的地方志法律。《地方志工作条例》实施以来，对引领与规范地方志工作发挥了重要的作用。但《地方志工作条例》作为国务院行政法规，对地方志工作机构的规范有足够的约束力，对政府、社会、企业的行为约束力不足或不全面，与全社会都参与志书年鉴的要求不相适应，与把地方志的种类扩大到行业志、部门志、村镇志，把年鉴的种类扩大到行业年鉴、企业年鉴等地情书的范围不相适应，与“地方志+互联网”发展的形式不相适应。

二是《地方志工作条例》内容还不完善。《地方志工作条例》已出台12年，随着地方志工作的发展不断出现了新问题，对一些新情况新问题的解决还缺乏明确规定。比如地方志工作机构应增加行政管理方面的职能；应增加对应履行的职责不履行的责任追究办法；应增加对方志馆、地情馆的建设要求；应增加“地方志+互联网”工作方面的规定；对乡镇志、村志编纂的组织与管理。

三是部分地区尚未就地方志工作立法。我国部分先进发达地区制定了地方志工作的地方法规和政府规章，但这些也局限于《地方志工作条例》的规定，内容没有太大的突破；有的地方还没有制定，出现地方志立法工作不平衡的现象。有的虽然制定了政府规章，但内容上没有明确对机构、人员、编制方面的规定，在保障条件上的规定少一些，在如何开展工作上的规定少一些。

四是地方志法规规章没有得到有效的贯彻执行。《地方志工作条例》虽然颁布，但有法不依与执法不严的现象仍然存在，地方志工作不是靠法制有序地进行，而是靠人的力量来进行，有的工作需要靠领导重视才能开展，有的工作需要靠人脉才能维系。领导重视地方志的，工作就能开展起来，领导不重视地方志的，则处于停滞不前的状态，工作进展很不均衡。在县一级，地方志工作经费大部分未列入政府财政预算。地方志工作无法正常开展，地方志编纂任务一拖再拖、停滞不前。

四、加强地方志工作法治化的建议

“十三五”期间，是我国第二轮修志工作的关键时期，是省、市、县三级年鉴全覆盖的关键时期，也是地方志事业全面协调可持续发展的重要阶段。至2020年实现志书年鉴“两全”目标任重道远。以创新的精神加强地方志工作的法治化建设，有利于解决好地方志工作发展中遇到的困难和问题。

一要建构和完善地方志法律制度体系，制定《中华人民共和国史志法》（以下简称《史志法》）。《地方志工作条例》实施十多年来，积累了经验，发现了不足，应全面总结《地方志工作条例》实施过程中的成绩与经验、遇到的问题与存在的薄弱环节，对新常态下地方志工作的新发展、新情况、新问题进行深入调研，从地方志事业可持续发展的目标与法律的角度提出应对措施，积极推动制定《史志法》，实现从地方志行政法规到地方志法律的跨越(3)。省级行政机关也应根据各地实际，以《史志法》为“基本法”，全部制定地方志工作的地方法规与政府规章。同时创新体制机制，把解决问题与建立长效机制紧密联系起来，建立健全地方志相关配套制度，为地方志事业发展提供良好的制度平台。

二要明确责任，强化依法治志的思维与执行力。《史志法》要进一步明确地方各级政府是开展地方志工作的主体，其地方志部门是地方志工作的执行机关和承担主体。地方各级政府及地方志部门根据行政法规的授权和政府内部的分工与职责安排，成为本地区地方志工作的法律主体，承担开展地方志业务、检查、管理地方志、维护地方志主体地位和权益等方面的工作。把各级政府落实“一纳入、八到位”的要求写进《史志法》，把机构、编制、人员问题写进《史志法》，解决各级地方政府存在的不重视、不作为的情况。

三要强化问责，将地方志工作列入政府工作的考核范围。强化地方志工作是政府工作的责任与意识，政府要切实履行在地方志工作中的职责。地方志工作机构开展工作必须紧紧依靠政府，充分利用政府的规划与计划、会议与文件、视察与检查、督查与通报、表彰与问责等工作手段，部署与推动地方志工作。政府工作不力的，要加强责任追究。

四要明确机构，强化地方志工作的定位。为了地方志事业可持续发展出发，在事业单位分类改革中，应将地方志工作机构列入行政类机构。各级政府设置的地方志工作机构应是必设的同级政府的组成部门，是具有一定行政职能和地方志工作职能的机构，不是可设可不设、随意可高、可低、可并。应进一步明确县级地方志工作机构的必要性，给予地方志工作专门编制，因事设岗，配备专职地方志工作人员，将地方志工作所需经费列入本级财政预算，解决“凑着干，干完散”的情况。

五要明确检查、管理职能，强化地方志部门的行政执法权，以行政手段依法推动地方志工作。地方志行政执法作为行政执法的重要组成部分，是国家行政权力运作的结果和政府行政权威的体现。地方志部门应当具有地方志的监督、检查和行业管理职能，派出的地方志检查人员应当具有一定的行政权力能力和行政行为能力，依据行政权限和职责范围对受检或管理单位开展检查，以行政权力保障地方志工作实施(4)。受检或管理单位不得以任何借口和任何理由推脱责任、阻碍行政命令的贯彻执行，也不得随意变更行政命令的内容、方式和时间进度，要在地方志部门管理之下开展各类地方志编纂工作。

六要组织制定全国统一的志书、年鉴编纂规则和实施细则。在总结经验的基础上，要适应新的形势发展的需要，进一步规范志书、年鉴编纂程序和编写规范，建立起从上到下的统一的主编、副主编、编辑、助理编辑等工作人员的工作职责和任务制度、管理制度，以制度来规范行为，以真正保证志书年鉴的编纂质量。

提高地方志工作的法治建设、提高全社会的依法治志意识，大力推进地方志工作的法制化、制度化、规范化建设任重而道远。新时代的地方志事业转型发展，必须依法用法，才能在全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中体现价值，肩负起方志人的历史使命和责任担当。

注释：

(1)王伟光：《发扬成绩谋划长远，奋力书写地方志事业发展新篇章》，《陕西地方志》2014年第3期

(2)陈强：《对地方志工作法制化的一点思考》，《中国地方志》2012年第4期

(3)徐文光：《地方志工作制度化、法制化的思考》，《河南日报》2011年6月22日

(4)徐文光：《地方志工作制度化、法制化的思考》，《河南日报》2011年6月22日