观念、行为与制度：政治科学的现代性根基

文/【美】塞缪尔·毕尔 译/马雪松

（塞缪尔·毕尔系美国哈佛大学政府系教授，马雪松系吉林大学行政学院教授；摘自《上海行政学院学报》2018年第1期；原题为《观念、行为与制度——政治科学的现代性根基》）

现代性与政治科学

《牛津政治制度手册》编纂者要求我从切身感受出发，以制度在政治科学中扮演的角色为题写一篇评论文章。我认为自己在英国和美国政治领域取得的成果，其特色正是观念和制度研究，特别是运用政治思想经典著作对政治史进行阐释及分析。

1. 现代性的自由主义

我将现代性视为近代心智演进中意义深远的转折点——近代心智孕育了自由社会并经受持续挑战。社会的自由指现代自由，它构成了被我称为现代性与现代化进程的显著特征。西方思想关注各种形式的自由，两千年来的主导性观念支持一种有关等级划分的不平等信条。现代性令事物发生天翻地覆的变革，思想自由变成现代政治秩序的首要自由。自由主义作为现代价值体系，在广义上包含形态各异且龃龉不断的内容，既有自由放任主义，还涉及福利国家与民主社会主义，更可从中发现现代西方民主政治潮流的主旋律。美国独立宣言申明了自由主义的首要原则——“人人生而平等”，这一论断承载着自由与解放的意蕴。承认人人平等，必然否定任何人有权向别人施加权威。对多数者能力的坚定信念，也会引出否认少数者权威的平等论调。在自由主义的信条里，人的首要自由是思想自由与表达自由。现代性许下的承诺与取得的成就尽管宏伟非凡，但危险和灾祸却迫在眉睫。因此在自由主义秩序状态下，那些被称为政治制度的激励机制和约束机制在释放自由理智力量的同时，还要竭力减少它所引发的弊端。

2. 理性之城

我在哈佛大学写成的博士论文以《理性之城》为书名出版，它遵循了唯心论哲学的政治理论，特别是怀特海的“机体哲学”理论。机体哲学蕴含两个主题：一为假定人类心智自主性的“创化进程”理论，另为个体层面上实现“真实汇聚”的“社会联结”理论。概言之，创化进程与社会联结这两个主题，为下文探讨的“自由主义的民主”与“自由主义的国家主义”提供了哲学背景。从更大的现实背景审视创化进程与社会联结理论，它们似乎不再那么美轮美奂。现代化进程伴随的种种风险让人们愈发接受怀疑论，而它自古以来便不断冲刷西方思想的基石。如果作为质疑与不确定性源泉的理性屈膝投降，那么乘虚而入的极权主义会以其蛊惑人心的权力和信仰给人带来希望。怀特海认为事物是彼此关联的看法，为世间万物创设并保存局部性秩序，有助于更积极地理解人类目的的意义所在。在宇宙运行的天机面前，人类为了减少万物的缺陷所付出的努力尽管微不足道，却未曾唐捐。对理性的批评使我们免于悲观和绝望，人类远大抱负的价值受到肯定，理解并增进人类自由的意愿也随之强化。

政府过程比较与制度研究路径

自由主义哲学在政治领域的知识体系的基本前提是心智的自主性，其运行假设则是观念对政治行为施加有力影响。但它在看待观念与行为的互动时缺乏发展的眼光，从而在审视政治制度时缺乏经验研究的视角。我沿着制度研究路径前行，对英国和美国政治过程的比较帮助我胜任这项工作。

1. 摆脱集团理论

被称为利益集团多元主义的集团理论主宰着战后政治学科。但是在美国蓬勃发展的压力集团，在英国却被当成是无足轻重的。有人认为我在英国发现了压力集团，但我不过率先展示英国压力集团运作的场所和方式而已。在英国，权力场并不是被行政部门实际控制的立法机关，而是各部大臣与政府公务员之间的日常接触。我描摹出战后英国政策的结构，发现其间勾连的脉络竟如此发达，足以构成一套发挥职能代表作用的制度，政府凭此有效管控经济。集团理论运用于美国政治某些方面时，其解释力存在不小局限。相较美国利益集团的运作方式，英国政治更易于接受政府中的集团代表活动人，两者对集团与政府相互影响的预期也有显著差异。我围绕英国压力政治而阐述了文化脉络中的普遍观念，它不仅决定集团代表机制的运作过程，某种程度上还决定利益的实质内容。

2. 从文化到制度

社会科学研究把文化作为分析工具，反映了现代自由主义相信心智具有自主性，并在社会和政治过程中发挥基础性作用。“文化”的广度足以容纳帕森斯所说的“符号的有序集合”的规范性、认知性、情感性，集体成员通过共享这套符号体系而感知及理解周遭世界。政治文化恢复了政治哲学与政治行为之间日渐消失的纽带。政治文化中的观念不仅可由政治哲学引申而来，还体现为人的动机从而规定政治行动者何事可为。政治文化本身并非制度，它是有关该做什么和不该做什么的一套体系并由各种制度呈现出来，而后者才是有意行为的实际模式。

3. 自由主义的宪法

宪法有时仅指政府架构、政府模式或政治体系，有时意味着权力的实施方式应遵循某种意图，也就是让政治体系中各类从属性制度的规则符合一套总的规则体系，并由其调节和授权。总而言之，宪法是一系列制度中的根本制度。自由主义的宪法鼓励多元主义并催生多种多样的观念和利益，但这蕴藏着双重危险。首先，多元主义往往自讨苦吃，过度的民主回应产生支离破碎而墨守成规的政策，因而自由主义的宪法通过一系列协调性措施来规避这类危险。对宪法此项功能的思索占据了我从40年代中期至60年代中期的英美制度研究，并使我集中关注作为制度的政党与政党体系如何对多元的自由心智进行聚合。其次，自由主义的宪法还可能开启一条走向混乱无序的不归路。现代自由这种自取毁灭的企图，实际上是基于种族或阶级的强制性联结，而非符合基于自由主义国家创化进程特点的社会联盟。

4. 审议民主与有限共识

自由主义的宪法如何应对多元主义自取毁灭的倾向？英国与美国的比较政治研究揭示了什么？战后英国集体主义政治体制由多数至上转变为趋同一致。围绕平等与不平等、公共选择与市场选择等价值的分歧依然存在，但两党以声势浩大的选举及议会斗争处理这些分歧。虽然政党轮替让一时在野的少数党有望再执权柄，但人们往往更期待安宁稳定的结果。战后英国两党各自最终共同接受了福利国家与管制型经济，出台了一套更连贯有效的政府行动方案。对权力的竞逐驱使各政党更加适应实际状况，然而从两党自身的集团形成与文化脉络来看，实现趋于一致的结果并非不可能。我追踪了这场由英国政党修正主义议题引出的旷日持久的“反思”论辩，发现人们只能在审议民主的程序上达成有限共识，政策偏好会在修正主义获得胜利时发生转换。

5. 英国与美国的政党政府

在美国观察者的钦羡眼光中，英国战后取得政治成就的关键原因是其“政党政府”。我注意到英国政党的内聚力正在显著增加，在集体主义政治体制的全盛时期，选民的确倾向于从工人阶级或中产阶级的立场思考问题并采取行动。对具有二元性特点的选民来说，两党制有利于他们做出更有效的选择，也能让政府综合多数意见推行连贯政策。美国在这一点上不同于英国及其他工业化国家，新政有一套清晰连贯的公共哲学，但这并非自由主义信条，而更接近社会自由主义，这也是当时美国改革者心目中的典范。罗斯福新政方案被杜鲁门与艾森豪威尔秉承，并被当成美国两党趋同的一个例证。美国历届政府都无法像英国那样，能够统率占据立法机关多数席位的本党可靠议员。无论过去还是目前，美国政治的协调机制是总统的领导权而非政党政府。

6. 宪制的重要作用

导致上述不同结果的关键因素是两国宪制的差别。政党组织与阶级结构虽然发挥影响，根源却在于美国权力分立同英国权力融合有着显著不同。英国内阁不仅行使领导政府各部门的行政权力，还掌握决定法律通过和征税的立法权。相比之下，美国总统尽管在国情咨文中阐述即将推行的政策，但其得到落实的可能性很小。

英国议会的立法权不受任何法律限制。然而权力汇集于内阁手中以后，内阁能够决定立法意向并行使法律意义上的最高统治权。内阁政治遵循的规范不同于美国宪法对政府权力所作规定，它不是法院强制实施的法律，而是有效发挥约束和激励作用且不可或缺的一套惯例，历经数代之久延续至今。选民反映出新的多元主义特点，议会内的个人主义趋向日渐高涨，因而议会下院为其信任的旧式内阁授予某种融合性权力，民主化渗入旧的集权体系的制度规范当中。内阁政治和首相权威展示其柔韧灵活时，其中刻板僵化的方面也存留下来，所以英国宪制因其协调性功能，为相异立场的各方所接受。即使变动不居的政治文化重塑了政党体制与集团行为，作为根本制度的宪制仍使它们适合自己历久弥新的轮廓。

美国宪法更富于民主色彩，规定人民拥有最高统治权。美国宪法各项规范表现出极大刚性与耐力，这些规范不只取决于文本修订与司法解释，还像英国宪制那样取决于各式新旧惯例。美国宪法发展的最大变化无疑是总统权力大幅扩展。美国宪法体系中行政、立法、司法权力虽曾发生转移，但宪法文本未具体申明的权力分立原则却生生不息，由此可以看出美国宪法体系的根本惯例同英国宪制的权力融合截然不同。改革者尽管付出巨大努力，但美国政策是由总统而非政党政府制定的。

政治观念与国家模式

20世纪60年代和70年代的政府失效，让英美战后集体主义的成功走向破灭。英国政党政府与美国总统政治的协调性权力被自讨苦吃的多元主义压垮，所以当1982年《英国反对英国》出版时，我把“集体主义的政治矛盾”作为该书的副标题。

经济领域的政策失控导致大量预算赤字和严重通货膨胀。我首先认定这些问题源自国内集体主义体制，因为众多的决策者实际上无法做出集体决定。此外，集体主义的失败更有其深层原因。两国战后政治文化从集体主义向个人主义的转变，同政策运动从公共选择向市场选择的转变相得益彰。因此当中间偏左的反对党再次夺取权力时，克林顿与布莱尔都接受这一新的愿景，用近乎相同的修辞称赞“大政府的终结”。尽管如此，他俩仍试图对个人主义和市场选择予以改造并称之为第三条道路。在英国，撒切尔清除了保守党纲领中托利主义式的父爱温情，这同布莱尔清除新工党纲领中社会主义成分有异曲同工之妙，都反映出新的政治文化指向。其结果就是产生了有着显著美国化标记的英国政治制度与公共政策，而美国政治在战后初期呈现出强烈的英国化特点。

1. 国家的宪法

对理解政治制度来说，自由主义宪法除了发挥协调性功能还具有整合性功能。审议民主的集体思维可以调和利益集团多元主义的多样化偏好，但问题是由哪些人以及如何实现这一点。那些一致赞同自身政府形式的人们，也会发生激烈冲突，对哪些人可被纳入管理主体看法不同——前者是民主问题，后者是国籍问题。正由于拥有自己的国家，我们才得以发现自己的认同感与目标。

2. 三种国家模式

有多种方式可以把个体联结起来，形成自我管理的联合体。一种是基于不得相互伤害的自由主义契约，主张建立并支持能保护所有人权利的政府。另一种是更贴近现实的社群主义模式，认为建立在同情心和归属感之上的相似行为与相通情感能够把国家成员凝聚起来，但它却难以包容多样性。第三种是被我称为社会自由主义的模式，它结合了共同文化和多样性承诺等诸多优点，认为国家的建立也是人群多样性整合为人群互补性的过程，成员彼此适应并组成更具包容性的整体。

3. 布莱尔的新国家主义

撒切尔把托利式的父爱温情从保守党政策主张中切割，从而使本党政策更适合自己的自由主义模具。布莱尔是热忱致力于资本主义事业的自由主义者，但他要对资本主义进行全面改造。社会自由主义让布莱尔既区别于自由主义者又不同于社会主义者。公民个人也认识到，除了消极权利还要获得积极援助，社会自由主义在提供机会平等的同时还严格要求这些机会务必得到可靠使用。布莱尔在1997年工党大会上提出，个人自由选择与相应社会援助，可以让“不复强大”的英国成为“最佳而充实的生活之所”，这足以表明他对“新国家主义”的强调，公共政策为更大范围的个体自由与个体责任赋予制度化形式。

4. 美国的国家整合

美国民权运动引发了宪法变革，宪法变革则致力于消除各领域根深蒂固的种族主义。某些黑人利益的代言者在要求权利平等化的同时，却主张黑人要过一种隔绝于白人的生活。主流民权运动为了反对分离派的这种主张，坚定支持全国范围内的整合。多元主义馈赠的并非一系列技能和方法，而是让个体能够获得并实施技能与知识的人类能力。人类成就的真实力量在社会劳动分工背景下，无法集于一手因而相互补充，社会成员的互通有无让彼此汲取力量。民权改革通过法律与道德上的制度安排，为同化作用提供时机与激励。然而，如果同化作用是人与人之间内在的和构成性的整合，那么从权利平等出发走向马丁·路德·金所说的手足般恳谈的漫长征程，必须是志愿性的。

这是充满巨大希望的时刻。如果自由主义以释放自由心智的创造性力量为己任，而且对这种创造性力量予以必要防范的话，那么自由主义和社会主义以外的明智选择便是作为第三条道路的社会自由主义。克林顿与布莱尔的第三条道路不同于以往的任何公共哲学，新民主党与新工党似乎正运用新的方案构建一套再现福利改革成就的综合制度体系。

结语：统合观念与行为的制度主义

制度主义是一顶巨大的帐篷。本文有助于人们理解作为观念的现代性在历史中扮演的角色，并认为自由心智是而且应当是现代性的伦理基础以及现代化进程的统摄力量。基于自由主义来强调自由心智的政治生活，不仅向人们许下承诺，还可能自作自受地陷于失效或沦入灾难。试图以某种手段兑现承诺并规避灾难的愿望，让人们发现并看重制度主义的力量。制度是对行为施加约束和激励的一套动机模式，它产生于自由心智所揭示的无尽可能性。政治文化本身不是制度或行为。行为因素连同对其施加激励和约束影响的意义因素，一道构成真正的制度。

制度主义重视宪法的性质与功能。任何自由主义政治体制所固有的多元主义特点，会在大小不等的行为领域形成一系列复杂的制度，因此需要创立一种制度将这些复杂制度整合为一体。我们把负有这个综合协调使命的制度称为宪法。不仅如此，宪法所必需的整合功能让国家更成其为一个国家。或许可以期待，不断变化的过程能够开启创化进程，而创化进程最可能出现在愈加完善的社会联结之中。