当前中国四大移民潮：问题与对策

文/宋林飞

【作者系常州大学苏南现代化协同创新中心教授、江苏省社会科学院区域现代化研究院研究员；摘自《河海大学学报》（哲学社会科学版）2018年第2期】

当前，我国已经形成从农村向城镇、从不宜居向宜居、从国内向国外、从国外向国内的四大移民潮。总的来看，这些移民潮符合人口流动规律，但也存在一些值得关注的问题，需要加强研究与治理。这是新时代中国特色社会主义现代化建设进程中一项十分重要的任务。

从农村向城镇的移民潮

1. 农民工总量增长出现减速趋势

目前，我国城镇化继续处于快速发展阶段，农民工总量仍在增长。全国农民工总量增长速度呈下降趋势。我国城镇化与城乡移民现象正在进入新的阶段。东部地区仍然是农民工的主要输入地，但农民工总量出现负增长。中西部地区的经济加快发展，本地农民工数量增加，跨省流动农民工数量继续减少。农民劳动力就地转移的趋势增强，本地农民工增长数量与速度均快于外出农民工。2016年，全国外出农民工增长0.3%，本地农民工增长3.4%。农村劳动力就地就近转移成为新增长点，有利于缓解留守老人、留守妇女和留守儿童的关爱缺失问题。

2.“刘易斯拐点”正在逼近

第一，要看农村劳动力供给情况。2016年，我国城镇化率为57.35%，显然仍然处于快速城镇化时期，农村劳动力总体上依然供大于求。第二，要看劳动力供给的结构性失衡。第三，再看最能体现“人口红利”的企业劳动力成本。从这些角度来看，我国“人口红利”带动经济增长的时代尚未结束，但“刘易斯拐点”正在逼近。制造业竞争优势与对外资的吸引力，已经不能再仅仅依靠低成本劳动力资源了。应把降低企业税负、提高自主创新能力作为提高市场竞争力的支柱。

3. 现阶段突出的农民工问题

我国社会二元结构导致的农民工不完全市民化是个老问题。目前，尤其需要关注3个突出的问题：一是非法用工现象；二是拖欠农民工工资现象；三是家庭不完全转移现象。

从不宜居地向宜居地的移民潮

自2001年起，我国开始实施易地扶贫搬迁移民工程。同时，水库建设等重大工程开发性移民规模不断扩大，形成了前所未有的从不宜居地向宜居地的移民潮。

1. 易地扶贫搬迁移民

易地搬迁是精准扶贫的重要形式，在全面建成小康社会进程中具有重要作用。“十二五”期间，通过中央财政和地方财政支持，1171万人通过易地搬迁而改善了生活条件。

分布广泛的易地扶贫搬迁，旨在解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫问题。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，2016—2020年要完成981万建档立卡贫困人口搬迁任务，迁出区域范围涉及22个省约1400个县，包括4类地区：一是深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重，以及水土、光热条件难以满足日常生活生产需要，不具备基本发展条件的地区，需要搬迁的建档立卡贫困人口316万人，占建档立卡搬迁总人口的32.2%；二是禁止开发区或限制开发区，需要搬迁的建档立卡贫困人口157万人，占总人口的16%；三是交通、水利、电力、通信等基础设施，以及教育、医疗卫生等基本公共服务设施十分薄弱，工程措施解决难度大、建设和运行成本高的地区，需要搬迁的建档立卡贫困人口340万人，占总人口的34.7%；四是地方病严重、地质灾害频发的地区，需要搬迁的建档立卡贫困人口114万人，占总人口的11.6%；此外，还有地方病高发区建档立卡贫困人口8万、其他地区建档立卡贫困人口54万。同时，由于自然环境和发展条件具有同质性，还有部分生活在同一迁出地的非建档立卡人口也需要实施同步搬迁。

实施易地移民搬迁工程的关键，在于安置以后的产业支撑。移民村建设是以往易地搬迁的主要方式。通过复制一个新的农业村庄，提供住房和过去没有被利用的荒地或者已经利用过的少量耕地来安置易地搬迁移民，是容易办到的，但以此来帮助移民脱贫，却是困难的。部分易地搬迁移民在新环境中缺少就业机会，可能再次陷入贫困。

易地搬迁移民是政府主导下的非自愿移民，政府应为搬迁移民提供产业支撑，“确保搬迁一户、稳定脱贫一户”。在过去的30多年中，外出打工成为农民脱贫的主要手段。许多农民将易地搬迁与外出打工结合起来，希望搬迁到距离城市更近、非农就业更容易的地方。为此，有两种政策选择：一是建设新型移民村，大力发展规模农业、高效农业和非农产业，吸纳部分搬迁移民就业，提高他们的收入而脱贫，并且有效防止移民村逐步空心化；二是减少在农业区域建设移民新村，将移民搬迁与城镇化结合起来，在城镇安置搬迁移民或者在城镇周边建立移民新村，逐步将易地移民搬迁工程纳入城镇化轨道。

2. 开发性移民

开发性移民主要是指水库移民。目前，我国为了改变能源结构，大力发展水力发电，带来了较大规模的库区移民。当年三峡水电站建成以后，淹没了129座城镇，出现113万移民。移民安置主要使用就地后靠、就近搬迁的方式，同时又为农村人口添加了一种移民方式，即由政府安排14万名库区移民外迁到10多个东中部省份居住。这样的移民规模与移民方式，在世界水库工程史上均无先例。

应切实维护水库移民的合法权益，建立移民分享发展成果的机制，建立水库移民融入搬迁地的社会机制。水利水电工程的建设对移民的就业与生计模式、社会关系网络、社会交往与社会心理等都会产生重要影响。应促进移民社会系统的恢复与重建，对移民实施外援和内源干预，提供就业服务和能力再造，加强资源倾斜与整合力度，共同促进移民社会系统的重建。

中国向外国的移民潮

中国的海外移民总量不断上升。我国大陆海外移民总量1990年为409万人，2000年为549万人，2010年为876万人，2013年为930万人，排在印度、墨西哥、俄罗斯之后，成为全球第四大移民输出国。

联合国指出，“移民”就是指：“所有在非本人出生国以外的国家定居1年以上的人。”按照这个定义，中国向外国的移民主要群体是海外留学人员、海外务工人员、海外投资移民和海外亲属移民。

1. 海外留学人员

全球国际留学生数量持续上升。目前，全球500万以上学生在其祖国以外的国家接受教育，比10年前增长了67%。传统留学目的国学生到其他国家留学的反向留学潮兴起，一个重要的原因是全球化深入发展，新兴市场的不断拓展，欧美等传统留学目的国大多面临本国选择出国留学的学生数量太少，远远低于外国留学生数量。于是，这些国家的政府与高校等为本国学生提供更多的留学选择和更好的服务吸引学生，并且通过奖学金和更加灵活的资助转移政策减轻学生出国留学的成本。

我国出国留学规模稳步扩大，已成为世界最大的留学生输出国。目前，美国仍然是中国留学生首选目的地，但增长率收缩至个位数。我国留学人员回国人数持续增长。出国留学与留学回国人数比例从2012年的1.46：1下降到2016年的1.26：1。从而，我国留学回国人数与出国人数的“逆差”逐渐缩小。留学人员大多数学成后选择回国工作，而且留学回国人员学历程度高，九成以上具有硕士以上学历。这种主流是值得肯定的。

中国海外留学人员低龄化趋势加剧，出国读中学人数增长率超过本科。当前我国中学生出国留学热的兴起，既有收入水平提高以后更多家庭重视人力资本投资的原因，也有对我国现行教育制度、人才培养方式等不够满意的原因。

2. 海外务工人员

我国海外务工人员是仅次于海外留学人员的群体。2017年7月，商务部发布的数据显示，中国在外各类劳务人员近93万人，其中对外工程承包项下约有37万人，对外劳务合作项下近56万人。截至2017年5月底，外派劳务累计派出各类人员超过868万人次。

中国海外务工人员首要目的国是发达国家，这是世界出国务工的普遍趋势。随着“一带一路”倡议和国际产能合作的深入推进，越来越多的中国企业赴国外开展投资合作，带动了越来越多的国内居民赴国外工作。需要关注的是，在外派劳务过程中存在一些违法违规现象，主要是非法外派劳务组织即“黑中介”问题，一些外派劳务企业拖欠员工工资问题，国外雇主侵犯我劳务人员合法权益问题等。

3. 海外投资移民

改革开放以来，中国逐步出现了一个不断壮大的富人群体。日益增多的中国富人具有移民倾向，应予以关注。富人移民是世界性的现象，中国出国投资移民人数不断攀升。中国富人外流现象令人关注。有报告指出，中国是2017年全球百万富翁流出量最多的5个国家之一。该报告认为，促使法国富人移民的原因是税负过高，日渐紧张的宗教关系和恐怖主义袭击；而子女教育和环境问题，则是推动中国富人移民的主要因素。为此，切实改善教学方式、提高教育质量、降低企业税负、改善生态环境、保护私有财产等，是留住富人的应对之策。

4. 海外亲属移民

中国留学生毕业后留在美国工作，成为智力移民，加上一些投资移民，他们通过亲属移民配额逐步将配偶、子女、父母、亲兄弟姐妹移民美国。相当多的中国人是通过亲属移民配额移居国外的，但这条渠道正在趋窄。严厉的移民限制，是美国近年来不断加剧的“美国优先”思潮的表现，而这种民族保护主义正是特朗普上台的重要基础。

从外国向中国的移民潮

中国成为新的国际移民热点国家。从外国向中国的移民，主要是来华留学人员、来华务工移民、来华专家移民。

1. 来华留学人员

近年来，中国教育的国际影响力正不断加强，已经成为亚洲最大的留学目的国。2016年，205个国家和地区的来华留学生在31个省、自治区、直辖市的829所高等学校、科研院所和其他教学机构中学习，总数为44.27733万人，比2015年增长11.35%，是世纪之初的8倍多（以上数据不包括港、澳、台地区）。2016来华留学生中接受学历教育的占47.42%，硕士和博士研究生占14.42%。

进一步发展来华外国留学生教育，已成为我国政府教育部门与高校的共识和行动。一些发达国家发展留学生教育的经验值得我们借鉴。近几年来，每年有几十个国家、数百个外国教育机构来华举办巡回展，吸引中国学生出国留学。而我国对外国学生及其家长的宣传渠道较少、影响面较小，许多大学的留学生宿舍数量与条件都难于满足学生的要求。

应以更多渠道、更新方式介绍中国大学发展与留学条件，扩大留学生奖学金的覆盖面；加强与国外机构、高校、民间组织的合作，进行多种形式的联合办学；扩大办学规模和提高办学层次，改善留学生住宿与生活条件；完善来华留学生管理制度，建立非营利性的服务机构，维护来华留学生合法权益。

2. 来华专家移民

中国经济持续快速增长、城乡面貌变化与较低的生活成本，对国外专业人士来华工作越来越具有吸引力。据英国汇丰集团2014年10月公布的《外派人员调查报告2014》显示，“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名为，瑞士、新加坡、中国。中国总体排名位列第三，超过了美国、日本、法国和英国等发达国家。从薪酬收入来看，亚洲是最受外籍人士欢迎的地区，而中国是亚洲地区最受外籍人士向往的国家。中国的外籍人士年薪超过25万美元的几率为29%，是全球平均值7%的4倍多。

来华专家移民的人数呈现增长趋势，这些来华工作的专业人士主要分布在东部沿海地区。《2017中国区域国际人才竞争力报告》指出，中国区域国际人才竞争力排序如下：上海、北京、广东、江苏，为第一梯队。实际引进外国专家最多的省份，排序是：广东、上海、江苏、北京，浙江则位列第五，与前四名差距显著。

3. 来华务工移民

2014年，登记在册的在华就业外国人总数为24.4万人。目前，在中国居住的外籍人士比例仍然很低。中国与全球化智库发布了《中国国际移民报告（2015）》，指出中国是世界第三具有吸引力的移民目的国，居住在中国的外籍人员占中国人口的比例很低，仅为0.06%，远低于发达国家10.8%的平均水平，也低于世界平均水平的3.2%，甚至低于印度的0.4%。但这些数据不包括在深圳、广州和上海等地的相当数量来自外国的“黑户籍”务工人员，尤其是常年留居中国的外国非法务工人员。2012年以来，某市共查处外国人非法就业案件186起。

4. 制定国际移民法

国际社会对于移民的态度已经发生变化，过去的移民被认为是跨国追求更美好生活的穷人；20世纪80年代以后，越来越多的国家开始接受，移民是指以地球公民身份在全世界寻找个人和事业发展机会的人。这个趋势将继续发展。

中国应加快制定一部与国际移民有关的法规，以接受更多发达国家与发展中国家的专业人士来华发展。吸引人才和资金，是所有国家制定移民法的最主要的目的。当代世界，越来越多的国家加入到了争夺技术移民和投资移民的竞争中。中国不缺人，但是缺少人才特别是高层次人才。中国不缺资金，但是缺少产业链、价值链高端的投资，缺少高技术领域的投资。兼顾这些因素，借鉴发达国家的经验与教训，我们要制定合理、具有竞争力的中国移民法规与政策。

中国应实施有选择的开放专业人士移民的法规与政策。中国的国际移民政策的重点，应是吸引国外高层次人才。实行国外高新技术领域的专门人才优先原则，有选择有重点的放开某些领域对外国专业人才的限制。允许国外技术人员来华发展。允许在中国境内高校取得硕士及以上学位且毕业一年以内的外国留学生，以及在境外知名高校取得硕士及以上学位且毕业一年以内的外籍毕业生在华就业与创业发展。

欢迎投资移民。我国已经有相关法规规定，在中国直接投资、连续3年投资情况稳定且纳税记录良好的外国人，可以申请永久居留。持有中国“绿卡”的外籍人员除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务。接着我们要做的是，提供更多更优的公共服务，为投资移民营造世界一流的发展与生活环境。

同时，严格限制来华非法移民。非法移民在国外也称之为“无证件移民”（undocumented migrant）。我国逐渐成为非法移民的目的国，导致在华外国非法移民数量不断增加，东部沿海地区一些城市已经出现非法入境、非法滞留、非法务工的“三无人员”聚集点甚至聚集区。应开展专项治理行动，对非法移民的雇主与单位处以罚款直至上“黑名单”，对来华非法务工人员采取辞退、离境等措施。我国是人口大国，必须控制初级劳动力市场的移民，不能放任非法移民现象泛滥，以维护正常的出入境管理秩序、社会稳定和国家安全。