把好“四个环节”推动人大监督工作创新提升

□朱 杰

监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。如何做好监督工作、增强人大监督实效，一直是地方各级人大及其常委会积极探索和实践的一个重大课题。笔者就把好“四个环节”、推动人大监督工作创新提升谈几点认识和理解。

第一个环节，把好议题选定关。如何科学选定监督议题，这是开展监督工作的第一步、第一个环节。议题选择得好，就有利于增强人大监督工作的针对性和实效性，就能够达到与党委同心、与政府同步、与人民群众同声的效果。在选题方面，目前地方各级人大常委会普遍的做法是，先由各委员会讨论拟定初选议题，然后提交主任会议研究后，提交人大常委会审议通过。有的地方创新方式，向本级人大代表征选监督议题，有的向社会公开征求意见。具体选题工作中，要正确处理好“三个关系”：

（一）全局性与普遍性的关系。人大制度和工作性质决定了监督议题必须带有全局性与普遍性。一方面，人大工作是党和国家工作的重要组成部分。做好监督工作，必须立足全局，找准定位，紧紧围绕党委工作中心，围绕区域工作大局，围绕重点工作和民生问题，积极行使法定监督职权，充分体现人大工作谋全局、议大事、促发展的总体思路和要求。另一方面，人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径和最高实现形式，检验人大工作成效，最终要看大多数群众的意愿是否得到体现、切身利益是否得到维护、民主权利是否得到保障。人大工作只有始终坚持群众路线，高度关注民生，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，努力在推进发展中解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，才能具有更加坚实的群众基础。因此，科学选定监督议题，要兼顾和平衡好全局性与普遍性的关系，把各个途径反映的关系经济社会发展大局和群众切身利益的带有全局性、普遍性、倾向性的重要问题列为监督内容，确保监督议题符合党委总体工作部署、切合地方发展大局、顺应群众实际诉求。

（二）工作监督与法律监督的关系。工作监督和法律监督是人大监督工作的两个重要方面，能否处理好两者之间的关系，很大程度上影响和决定着监督议题的效果与质量。正确处理两者的关系，要按照敢于监督、善于监督的要求，针对不同领域、不同内容科学安排监督议题，在保证监督效果的基础上合理选择监督形式，使两者互融互补，保证监督工作在广度和深度上取得最佳效果。工作监督方面，重点要放在事关改革发展稳定大局和社会普遍关注的突出问题上，综合运用听取和审议专项工作报告、计划和预算审查等形式，通过有效监督支持促进“一府两院”工作；法律监督方面，重点要放在保障法律法规正确实施上，通过开展执法检查、规范性文件备案审查，促进依法行政、公正司法，推进社会主义民主法治建设。

（三）依法确定议题与适时调整议题的关系。依法按程序办事是人大工作的基本特点。在议题的选定上，每年监督计划、监督要点都要在年初以书面文件的形式下发，做到“一年早知道”，且一般情况下很少调整，这是由人大工作的性质所决定的，也体现了权力机关履行法定职权的严肃性。但是，当今社会瞬息万变，有些新情况、新问题不一定都能在年初就前瞻和预计到，也就无法在议题的安排上予以充分地考虑和顾及，这在一定程度上影响了监督工作的灵活性和针对性。因此，要在执行年度工作计划的基础上，根据形势变化，结合实际情况，适时调整议题，使监督工作更加符合实际、更加切实可行。

第二个环节，把好调查研究关。调查研究是谋事之基，是成事之道。没有调查，没有对实际情况的确切了解，就没有发言权，更没有决策权。对监督议题进行执法检查和视察调研，是做好监督工作的基础环节。情况掌握得实不实，问题找得准不准，建议提得对不对、有没有针对性、可操作性和前瞻性，必须经过深入调研，才能得出结论。即使对某方面工作已经很熟悉了，也需要再进行调查研究，因为事物是发展变化的，各项工作在不断推进的过程中，新情况、新问题也随之不断出现，因此认识也要不断深化。没有调查研究，发言就没有针对性；调研不深不透，审议就议不到点子上，监督就起不到更好的作用，也很难达到应有的监督效果。因此，必须要在深入调研上下功夫：

（一）研究制定视察调研方案。研究制定好方案，确保视察调研工作规范有序进行，能更好地提高调研工作的质量和效果。制定方案前要熟悉有关政策和法律法规，了解相关的业务知识，方案中除了要明确视察调研的指导思想、方法步骤、人员组成、日程安排外，关键是要明确需要了解的重点问题和调研的主要内容，确保调研中有的放矢，做到直奔主题、严谨细致、安排周密、科学有序。

（二）认真组建视察调研队伍。要高度重视执法检查和视察调研组人员的组成，除了人大常委会有关组成人员和相关委室工作人员外，还应根据执法检查和视察调研议题的需要邀请一些专业人士参加，特别是要注重发挥人大代表的作用，邀请更多的代表参与调研；必要时也可要求政府相关职能部门派人参与，把熟悉情况、了解业务的人员充实到执法检查和视察调研的队伍中来，确保调研成效。

（三）深入开展调查研究。调研必须要深入，要迈开步子，坚持深入基层、深入一线、深入群众，认真细致地进行调查研究，坚决避免走过场、走形式、走马观花式的调研。要创新运用各种方式方法，采取上下联动、点面结合，好中差结合，明察与暗访结合，听取汇报与实地察看结合，查阅资料与走访群众、问卷调查结合等各种方式，广泛收集资料、听取基层和群众的意见，确保把情况摸清、把问题找准，做到真实情况了然于胸。具体视察调研中要坚持既要看好的典型、又要看差的地方，既要组织进行明察又应进行抽查和暗访，不能一味地让政府部门带着“按图索骥”。省人大常委会这几年在视察调研的方式上就进行了积极创新，即将视察调研队伍分为两个组，一个是人大视察组进行明察，一个是人大代表和专家组进行暗访，两组分头进行，在明察和暗访的基础上，进行座谈汇总，把脉问诊，摸实情、找问题，掌握第一手资料，确保真正达到视察调研的效果。

（四）下功夫撰写调查报告。撰写出高质量、高水平的调查报告是人大工作者的一项基本功，也是体现调研成果、增强监督实效的一个重要方面。视察调研得好不好、深不深，问题找得准不准，很大程度上反映在调查报告的质量和水平上。视察调研方案制定得再好、调研得再深入、讨论得再热烈、调研的时间再长，如果最后调查报告反映不出来，工作归纳不到位，问题说得不痛不痒、不深不透，建议提得蜻蜓点水、针对性和操作性都不强，那调研的效果就大打折扣。调查报告写好了，不但能反映出人大调研工作的综合实力和水平，而且能赢得被监督部门的尊重，更关键的是能为下步在人大常委会会议上审议好该项议题奠定坚实基础。

第三个环节，把好会议审议关。会议审议是开展人大监督工作的关键环节，审议质量不高，直接影响到监督的效果和人大工作的权威。如何提高人大常委会会议审议质量，对各地人大每一届人大常委会来说，既是一个老生常谈的话题，也是一个必须面对、常谈常新的课题。具体工作中，应注意以下四个方面：

（一）增强审议的责任意识。作为审议主体的人大常委会组成人员要进一步明确常委会会议审议是人大监督的一种最重要的形式，是宪法和法律赋予的一项义不容辞的重要职责，思想上必须高度重视，以对党、对人民高度负责的态度和精神，切实增强审议的责任感和使命感，做到理直气壮、敢字当头、直击问题、积极审议。作为审议客体的“一府两院”要自觉强化接受人大监督的意识，积极配合人大做好审议工作。列席会议的同志和有关工作人员，要积极按要求参会，要认真搞好会议的各项衔接和服务工作，确保会议依法按程序进行。

（二）提升审议的能力水平。提升常委会组成人员的审议能力、提高机关工作人员的办事水平是一项基础性工作，必须高度重视，常抓不懈。一要积极创造条件、搭建平台，采取“走出去”“请进来”等方式，组织常委会组成人员和机关工作人员学习政策理论、法律法规和有关人大工作的业务知识，努力提高综合素养。二是要结合审议议题，在常委会会议前，至少安排一次与审议内容相关的学习或法制讲座，以利于常委会组成人员和机关相关工作人员更全面地熟悉和掌握情况，提高对审议议题的认知。三是要按照监督法的规定，提前将需审议的相关报告、材料印发给常委会组成人员，以便于常委会组成人员有更多的时间了解报告内容、熟悉审议事项，提高会议效率，更好地做好审议工作。

（三）把握审议的原则要求。一是认真贯彻民主集中制原则，坚持科学安排会议审议的时间，确保常委会组成人员有较充裕的时间发表意见和建议，做到集思广益。二是坚持依法办事的原则，确保会议规范运作、依法按程序进行，确保各项审议意见、决定、决议符合法律要求，保证决策具有法律效力。三是坚持实事求是、客观公正的原则，对“一府两院”的工作评价，要从大局着眼，从推进工作出发，做到肯定成绩公正、准确，提出问题要实事求是，有针对性、有事实依据，注意防止从局部利益和个人感情出发发表意见。

（四）创新审议的方式方法。要认真总结经验，积极学习外地好的做法，不断探索创新会议审议的方式方法。坚持采取票决、满意度测评、专题询问等各种审议监督的方式方法，进一步增强会议审议的刚性，提高审议的质量。在安排会议日程、听取工作报告时，可适当运用音像手段，以提升会议效果。审议时要充分发挥好有关委室的职能作用，坚持做到每听取“一府两院”的一个工作报告，就跟上常委会有关委室的调查报告，为会议审议提供更多的参考依据；在会议审议中，要坚持多样性，采取一般审议发言和重点发言相结合，分组审议与联组审议相结合，委员、代表询问与“一府两院”有关负责人解答相结合等方法，做到畅所欲言、集思广益，使审议意见更具有针对性、指导性和可操作性。同时要坚持有计划地邀请更多的人大代表列席常委会会议，充分征求代表的意见建议；有条件的还可设立公民旁听席，并请新闻媒体现场报道会议情况，以增强会议的公开性、民主性和实效性。对委员、列席代表及有关人员提出的意见建议要认真进行整理，科学归纳，确保审议意见的质量。

第四个环节，把好督办落实关。人大常委会审议“一府两院”报告后作出的决议、决定和提出的审议意见，重在督办，重在落实，这是保证会议成果、增强监督实效的重要一环。议题选得再好，调研得再深入，审得再认真，审议完了，意见提了，文件形成了，综合了一大篇报告送给政府及有关部门，如果没有下文，就是纸上谈兵，如何能体现监督实效？因此，人大常委会必须要认真抓好审议意见的督办落实，切实做到事必议、议必行、行必果。

(一)及时交办。在常委会会议结束后，有关委室根据审议情况，尽快汇总整理出审议意见，经主任会议或常委会领导审阅通过后，以常委会正式文件的形式印发“一府两院”。根据办理的难易程度，明确规定办理期限。

(二)加强督办。对审议意见办理落实情况，有关委室要加强沟通联系，及时了解办理情况，跟上督查，并将督查情况及时向常委会领导或主任会议汇报。“一府两院”办理落实情况的报告，在报送常委会有关委室征求意见的基础上，建议经“一府两院”负责同志审签后，提请主任会议初审，最后在常委会会议上书面印发。

(三)跟踪审议。就是探索实行审议意见办理情况再审制度，即这次审报告了，提出了审议意见，如果审议意见落实不力，人大常委会可根据情况跟踪审议，力促落实；必要时，可动用质询、特定问题调查等强力监督手段，直至问题解决，确保推进工作地开展。

总之，开展监督工作的四个环节，是一个有机的整体，要环环相扣、依次递进，即从年初选定监督议题起到审议意见办理落实止的每一步、每个环节都要认真组织，卓有成效地进行监督，才能达到效果，增强监督实效，真正树立起人大监督工作的权威。