新常态下县乡人大工作和建设的现状、问题和建议——以烟台市近两年来的县乡人大工作和建设为例

□程 伟

2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称《意见》），这是以习近平同志为核心的党中央坚持和完善人民代表大会制度、推进社会主义民主法治建设的重要举措，为做好新形势下人大工作特别是县乡人大工作指明了方向、提供了遵循。《意见》出台以来，全省各级党委、人大以踏石留印、抓铁有痕的钉钉子精神抓落实，县乡人大工作和建设呈现新气象、新风貌。近期，通过对烟台市12个县（市、区）的县乡人大工作和建设情况进行深入调研，笔者认真总结分析了目前烟台市县乡人大工作和建设的现状、存在的问题，并提出了建议。

一、烟台市县乡人大工作和建设现状

（一）组织建设方面

1.县级人大常委会专门委员会、常委会办事机构和工作机构设置及人员配备情况。结合县乡人大换届工作，全市各县市区对人大专门委员会和常委会工作机构进行了重新理顺。专门委员会层面，12个县市区人大均成立了内务司法、财政经济、教科文卫、城建环保委员会，其中10个县市区还成立了农业农村委员会，平均设立4.8个；常委会工作机构层面，全部设置了预算审查和代表议案机构，除办公室、人代委、预工委3个工作机构外，还有5个县市区设立了信访室、2个设立了研究室，平均工作机构为3.6个；人员配备层面，各县市区人大常委会主任会议组成人员及其他工作人员总数为424人，平均35.3人。

2.县级人大常委会组成人员数量、专职组成人员比例以及年龄、专业结构情况。县级人大常委会组成人员总数量为372人，平均每个县市区31人，专职组成人员比例平均值为59.4%。组成人员的年龄多集中在40～55周岁之间，专业多为经济类、法律类、管理类等，大学本科以上学历比例较换届前均有所增加。

3.乡镇、开发区、街道人大工作机构设置和人员配备情况。全市88个乡镇，82个配备了专职人大主席，73个配备了兼职或专职副主席，39个配备了专职或兼职工作人员。全市21个开发区（高新区、度假区等），10个设立了人大工作机构、配备了人大专职主任和兼职工作人员，2个配备了专职主任，9个因与街道合署办公未单独设立人大工作机构。全市61个街道，全部设置了人大工作机构、配备了人大专职主任，60个配备了兼职或专职副主任，52个配备了专职或兼职工作人员。

（二）依法履职方面

1.县级人民代表大会会议和常委会会议、乡镇人民代表大会会议和主席团会议召开情况。围绕贯彻落实《意见》和省委、烟台市委实施意见，各县市区均出台了具体实施意见，同时结合人大工作形势变化修订了常委会议事规则、组成人员守则等制度。从实际工作情况看，县乡人大都能认真贯彻实施，县市区人民代表大会一般每年召开1次，常委会会议每两个月召开1次。乡镇人民代表大会每年至少召开1次，镇人大主席团会议每季度召开1次。

2.乡镇人大主席团在闭会期间工作开展情况。乡镇人大主席团在完成召集主持乡镇人代会等职能外，在闭会期间，大部分乡镇能召集举行主席团成员会议，讨论决定乡镇人代会闭会期间的有关工作，组织县、乡镇人大代表开展调研、视察、执法检查等活动，能够积极联系市、县、乡镇人大代表，为人大代表执行职务提供便利条件和服务。多数乡镇人大主席团能围绕乡镇党委工作重点、政府工作难点和群众反映热点，开展调研、视察、执法检查，提出意见和建议，督促政府整改落实。

3.县乡人大开展监督工作的新方式新措施新经验。近年来，全市县乡两级人大不断加强和改进监督工作，在监督模式上，逐步形成了“听、审、问、评”的监督模式，就是结合听取和审议专项工作报告开展专题询问和工作评议；在监督渠道上，拓宽人大监督与社会联系的渠道，积极组织代表参加视察、调查和执法检查；在监督方法上，在听取和审议工作报告、开展执法检查进行全方位“面”上监督的同时，将人大监督与办理人民群众来信来访、代表议案建议相结合开展“点”上监督，做到以面找点、以点促面，提高人大监督效果。比如，龙口市采取随机抽样法、视频再现法、跟踪监督法等方法，在改进监督方式、提高监督实效方面取得了一些成绩；海阳市实行了向社会公开征集监督议题的机制，通过网站、报纸等媒体广泛征集意见，更好地集中群众智慧；蓬莱市综合运用多种监督形式，坚持听取审议和开展视察相结合、监督推动和融入推动相结合、作出决定和专题调研相结合，有效促进了重点工程和项目建设。

（三）代表工作方面

1.代表联络机构和履职平台的建设使用情况。县级人大常委会全部设立了人事代表工作委员会作为专门的代表联络机构，承担代表联络和组织服务工作；乡级人大均未设立专门的代表联络机构，代表联络工作一般由乡镇人大主席、副主席或人大办工作人员承担。在代表履职平台建设方面，县乡两级人大不断探索，搞活形式。比如，蓬莱市建立了人大代表网上履职平台，制定了代表履职评价暂行办法，激发代表履职热情。龙口市对乡镇人大开展了“四有八规范”标准化建设工作，有效提升了代表履职水平。

2.代表建议办理和重点建议督办机制建设情况。各县市区人大常委会把做好代表建议办理工作、提高代表建议办结率和代表满意率作为人大工作的一项重点内容来抓，不断健全完善重点建议确定、交办、督办等办理机制，要求政府对于人大常委会确定的重点代表建议，提交政府常务会议进行研究，由相关副县市区长牵头办理，人大常委会领导及相关工作机构按照分工对重点建议进行跟踪督办，较好地确保了建议办理效果。部分县市区将代表建议办理工作纳入县市区科学发展考核，进一步提高了代表建议办理的质量和实效。

3.人大代表履职服务保障情况。各县市区普遍将县乡人大代表活动经费列入本级财政预算予以保证，目前，县级代表活动经费一般为每人每年2000元，镇级代表经费一般为每人每年800元。各县市区普遍建立了代表履职档案，包括代表出席人代会和小组活动、提出建议、联系选民、参加学习等情况，并将量化考评结果作为评先选优和推荐连选连任的重要参考依据。同时，还从培训学习、信息服务、开展代表活动等各个方面保障代表履职。

二、存在的主要问题和不足

（一）行使重大事项决定权存在虚置、弱化倾向。主要表现在三个方面：第一，权力行使得不充分。不少县级人大除了进行程序性的监督活动、例行性人员任免之外，对重大事项决定权的重视不够，工作中往往出现以下情况：党委已经作出决策的重大问题，人大不再作决定；党委没有决策的重大问题，人大很少决定；应当由人大决定的事项，人大没有作出相应决定；还有一些重大事项党委政府提出后，甚至是临时提出或即将进入实施阶段，留给人大调研论证的时间不够，人大仓促做决定。第二，决议决定的数量少、质量不高。从决议决定的范围看，地方组织法所列举的9个方面的重大事项，经济方面的重大事项决定较多，其他方面的重大事项决定很少，尤其是政治、文化、民政等方面较少。从决议决定的内容看，涉及人代会上有关工作报告的决议多，涉及其他方面的决议少；一般意义上的决议、决定多，针对某一重大事项作出的决议、决定少。从决议决定的质量看，程序性、号召性的东西多，实质性、强制性的东西少，有的决议决定还缺乏可操作性。以烟台某县级市人大常委会为例，2012年以来共作出的决议决定43项（不包括人事任免决定、代表职务变动决定等），其中批准人大及“一府两院”工作报告16项，占37.2%；审查批准计划和预算、批准市级财政决算及预算调整13项，占31.2%；限制人大代表人身自由决定8项，占18.6%；“七五普法”、建立友城的4项，占9.3%；真正作出有实质性内容的决定只有一项——生态恢复综合整治。第三，跟踪落实决议决定缺乏刚性手段。作出决议决定后，尽管各级人大对决议决定的执行情况进行了跟踪监督，但效果并不理想，存有重决定、轻落实的现象，很多地方是作了决定便没有了下文。一方面，执行部门没有主动向市人大常委会报告执行情况，整改措施不到位；另一方面，市人大常委会主动实施监督少，特别是决议决定作出后的后续监督制约机制和刚性手段运用不够，导致部分决议决定没有发挥出应用作用。

（二）监督作用发挥不够充分。主要表现在两个方面：第一，监督方式柔性监督多，刚性监督少。人大监督方式包括听取审议“一府两院”专项工作报告、监督国民经济和社会发展计划、预算执行、批评和意见、询问和质询、特定问题调查、撤职等。从实际情况来看，县级人大运用较多的是前几种程序性的、常规审议性的、较温和的监督方式，而后面几种直接处置性的、较严厉的方式极少运用或根本不用，缺乏刚性和力度。由于长期不能大胆使用法定的有效的处置性的监督方式，一定程度上失去了地方国家权力机关惩戒强制的作用，导致人大无位无威。第二，缺少具备刚性和可操作性的制约措施。法律虽然赋予了人大很多监督职能，但很多规定只是原则性的，在具体程序上如何落实还不是很明确，缺乏刚性和可操作性。比如，现在人大开展监督工作，为了能有较好的效果，除了要取得党委支持外，还要考虑方方面面的因素，基本上是从选题到监督的全过程，都要慎重考虑，既要考虑监督效果，还要考虑使各方面都能接受，导致人大开展工作有些放不开手脚。再比如说，人大针对政府某项工作开展监督并作出相关决议，但如果政府落实决议不到位的话，下步人大该如何监督，法律法规没有明确的规定，影响了后续工作的开展，也影响了人大开展监督的积极性。

（三）机构设置、人员编制和干部队伍建设不适应新常态的要求。主要表现在两个方面：第一，县乡两级人大普遍存在行政人员编制紧张的问题，“有岗无编”“有官无兵”“一人一委”状况突出，不能满足实际工作需求；县级人大机关只有行政编制，无事业编制，机关编制少且性质单一；县乡人大在争取机构、编制方面也参差不齐。第二，常委会委员组成结构不尽合理、机关工作人员流动性不强。目前，县级人大常委会委员，在知识结构上，行政型、业务型的成员较多，懂法律、懂经济的专业人员比较少，知识结构和整体素质与人大工作要求不相适应。因此常委会在监督“一府两院”工作过程中，对许多问题常常难以进行深层次的剖析，难以提出具有实质性的监督意见。县级人大机关工作人员流动性不强、平均年龄偏大、与党政干部交流不够，目前也普遍存在专业人员少、现有工作人员年龄较大等问题，导致有些工作比如对预算审查、财经及法律方面的监督作用发挥得不是很好。对基层人大干部的培训不足，专业知识能力建设还不能完全适应新形势新任务要求，本领恐慌的问题比较突出。

（四）乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和普遍重视。从法律上讲，乡镇人民代表大会是农村基层国家权力机关，但在实际工作中，乡镇的重大决策都是由乡镇党政班子作出，乡镇人民代表大会通常只是“听听报告、举举拳头、吃吃馒头”，一年几次的人大主席团会议也是走走过场、例行程序、搞搞活动，使得乡镇人大很难监督政府的决策行为。《意见》下发后，镇街人大目前虽然配备了1名专职主席（主任）和1名专职副主席（主任）的编制，但很多主席（主任）还同时承担党委政府的包片、维稳等工作任务，很难把主要精力放在人大工作上。调研中，我们发现的问题还有：部分镇街人大在工作创新、代表活动创新上做得不够，少数新任职的镇街人大主席（主任）对人大工作不熟悉，与形势发展要求和代表、群众期望有一定差距；镇街人大干事的职务及待遇难以解决，流失严重，镇街人大工作连续性差；闭会期间镇街人大工作开展不积极、形式单一，职能履行不够到位；一些镇街人大经费不足，难以组织代表开展工作；乡镇人大代表整体素质不高，执行代表职务的能力不强，与履职的要求尚有不小的差距等等。

三、主要对策与建议

（一）关于加强县级人大工作的建议。调研中，我们与县市区人大常委会的同志们进行了深入地交流，他们普遍的感受是，《意见》出台后，县级人大常委会在机构、人员等方面有了很大的变化和进步，“地位更高了，腰杆更硬了，说话办事更有力度了”。笔者建议，针对当前存在的“一人一委”“有官无兵”现象，对县乡人大机构编制和人员编制提出明确要求，比如每个专门委员会除主任、副主任外，还要明确配备一名工作人员；针对人大干部反映比较多的“出生入死”、出口不畅的问题，加强人大机关与党政机关的干部双向交流，补充年轻干部，优化人大干部队伍结构；针对当前人大干部反映较多的“本领恐慌”“支持恐慌”的情况，采取多种形式加强对县乡人大机关干部的集中培训，提高业务素质和履职能力。

（二）关于加强乡镇人大工作的建议。在我国五级人大代表中，乡镇人大代表占比达到50%以上，发挥好乡镇人大的作用，对于人民代表大会这一根本政治制度的稳定，保障农村人民群众当家作主政治权利的实现，关系重大，意义重大。党的十八大以来，乡镇人大的工作有了较大的变化和发展，人民代表大会制度在乡镇还处在完善和发展阶段，为推进基层经济社会发展和民主法制建设作出了应有的贡献，但也无法回避工作中的一些尴尬、无奈和困惑。笔者建议，除了在思想重视程度、机构队伍建设、加强宣传力度等方面持之以恒推进之外，应根据当前乡镇人大工作的现状，着重在推进工作经常化、制度化、规范化上下功夫。比如，根据形势的发展，对乡镇人大行使决定权的程序做进一步规定，扩大乡镇人大行使决定权的范围，使乡镇人大的决定权具有更强的可操作性；对优化乡镇人大主席团成员结构作出具体规定，不安排政府工作人员进入乡镇人大主席团，增加有管理地方事务能力的农村代表进入主席团；制定乡镇人大闭会期间代表活动的有关办法规定，使乡镇人大开展活动有章可循、规范有序等等。