“一带一路”建设背景下我国对外援助和开发合作进展、问题及推进策略

“一带一路”倡议是以习近平同志为核心的党中央审时度势，应对国内外环境的重大变化，统筹国际、国内两个大局做出的一项重大决策。对外援助和开发合作是“一带一路”建设的重要手段，我国未来的对外援助和开发合作重点也将围绕“一带一路”建设提出的“五通”“六廊六路、多国多港”等新的合作领域和布局展开。本研究在总结我国对外援助和开发合作发展现状和体系建设进展的基础上，探讨了对外援助和开发合作在支撑“一带一路”建设上存在的若干问题，从制定战略、统筹管理、融资支撑、带动贸易和商业投资、改善全球治理、推动软实力输出等方面提出了对外援助和开发合作支撑“一带一路”建设的策略。

我国对外援助和开发合作支撑“一带一路”建设进展

我国的对外援助已经走过了60多年的发展历史，形成了比较成熟的运作模式，同时开发合作体系也在形成之中。2013年提出“一带一路”倡议后，我国对沿线国家的援助，以及与沿线国家开展的开发合作也在不断增加。

（一）对外援助规模迅速扩大，开发性金融在“一带一路”沿线国家的融资力度不断加强

2005年以来，我国援外资金规模快速增长，2015年达到534.37亿元，年均增长19%。随着优惠贷款援助金额的持续快速增长，其在我国对外援助中的地位也不断上升。1996年，中国进出口银行优惠贷款占我国对外援助总额的5.6%，2012年占比超过50%，2015年这一比重上升至63.4%。为支持开发合作项目建设，我国发起设立了13个新的开发性金融机构和平台，包括丝路基金、亚投行、金砖国家开发银行、各类双多边产能合作基金、发展基金、投资合作基金等，资金规模达3300亿美元。

（二）对外援助和国际产能合作管理体系基本形成，政策性金融、开发性金融和商业金融共同支撑“一带一路”建设投融资体系初步形成

长期以来，我国已形成了以商务部牵头，各部委参加的对外援助管理体系。随着国际产能合作的快速兴起，形成了国家发改委牵头，商务部、外交部、财政部、国家开发银行、进出口银行共同参与的国际产能合作管理体系。由于对开发合作项目没有明确的界定，开发合作项目往往是作为国际产能合作项目与商业性项目进行共同管理的。同时，我国已形成了政策性金融、开发性金融和商业金融共同支撑“一带一路”框架下的对外援助和开发合作的投融资体系。此外，为支撑“一带一路”建设，中国信保形成了较为完备的保险产品体系，包括支持产品“走出去”的短期出口信用保险和海外租赁保险、支持工程“走出去”的中长期出口信用保险和特险，以及支持资本“走出去”的股权投资保险和债权投资保险。

我国对外援助和开发合作在支撑“一带一路”建设上存在的问题

（一）对外援助和开发合作战略重点不清晰，对“一带一路”建设支撑不足

虽然我国对外援助规模快速扩大，但相对于以欧亚大陆为重点的“一带一路”战略构想而言，我国的对外援助资源在区域投放上存在一定程度的“错位”。据2014年发布的《中国的对外援助》数据，2010—2012年，我国对外援助资金的51.8%投向非洲，30.5%投向亚洲，欧洲12国所占份额只有1.7%。对于“一带一路”建设的核心板块——中亚地区，我国目前并无独立的援助战略。同时，我国在对外援助中比较重视经济基础设施和生产性项目，技术标准输出、政策对接、技术培训、文化传播等“软实力”建设项目还未得到足够的重视。2010—2012年，成套项目和物资援助占我国对外援助资金的比重接近90%，而技术合作、人力资源开发合作、派遣志愿者等对“人”的援助所占比重不到10%。

（二）对外援助和开发合作定位交叉，各自为战，没有形成整体合力

近年来已经有了一些援助与开发合作协同进行的成功实践。如中巴经济走廊交通基础设施“两大两小”项目，通过“两小”项目融资模式由“两优”转变为无偿援助（国际机场）和无息贷款（疏港公路），融资综合利率得以有效降低，形成了援助与开发合作的协同效应。但在实践中也存在一些应属于开发合作的单个项目演变成为援助项目。大量开发合作项目进入援助项目轨道，一方面，挤占了大量援助资金，导致真正需要以援助方式实施的项目难以上马；另一方面，援助项目捆绑的商业合作内容大幅减少，也限制了原本可以开展后续商业合作项目的发展空间。

同时，在很多重要的开发合作项目建设上，对外援助并没有起到相应的配套支撑作用。究其原因，目前我国以商务部主导，涉及商务部、外交部、财政部等33个中央部委机构，以及地方省市商务部门、驻外使领馆等的援外管理体系庞大繁杂，效率不高。除商务部外，外交部、发改委、教育部、卫生部等部门都从各自分管的领域出发制定援助方案和任务，这就减弱了我国援助的整体效应和服务于“一带一路”建设的效果，影响了对外援助的有效性。

（三）开发性金融在支撑“一带一路”建设上门槛较高，过于追求投资回报

虽然国家层面成立了许多投融资平台支持“一带一路”建设，国家开发银行、进出口银行和中国信保也加大了支持力度，但国开行和进出口银行审批程序多，贷款资金规模较小，对项目贷款抵押门槛很高，一般的企业很难得到贷款支持。而新兴开发性金融平台对具有战略意义的开发合作项目支撑能力不足。中非基金、中拉基金、中阿基金等主权投资基金市场化程度不高，一般企业难以获得支持，很多企业甚至没有听说过这些基金的存在。以服务“一带一路”倡议为使命成立的丝路基金，与其他双多边合作基金一样，将基金自身的经济效益放在首位，在挤占商业资本发展空间的同时，也导致战略性项目缺少资金支持的尴尬局面。

地方设立的“一带一路”投资基金同样存在过于追求项目投资回报的问题，部分省份设立的“一带一路”投资基金由于大部分来自社会募集，对项目营利性的要求较高，导致支持的项目与“一带一路”建设没有任何关系。此外，中国信保的承保重点一直是短期出口信用保险和中长期出口信用保险，对海外开发合作项目的关注较少。虽然中国信保承保的海外投资保险金额呈上升趋势，但其占年度总承保金额的比例仍旧很小。

“一带一路”建设背景下我国对外援助和开发合作推进策略

我国需要根据综合实力提升进程调整国家战略，针对“一带一路”倡议重点和实施路径，探索创新对外援助和开发合作方式，最大限度地提高对外援助效率，提升开发合作水平，更加有力地支撑“一带一路”建设。

（一）制定支撑“一带一路”建设的差别化对外援助和开发合作战略

在中巴经济走廊方向，开展以瓜达尔港为核心的基础设施互联互通和产能合作是合作重点，应重点以开发合作方式推动瓜达尔港、中巴铁路等基础设施项目建设，创新不同类型援外资金和开发性金融组合使用以降低项目贷款利率，对于极具战略意义的项目也可采用无偿援助方式予以支持，并加大对巴基斯坦的教育、医疗、供水等民生设施、技术和人力资源培训的对外援助力度。

在中国-中亚-西亚经济走廊方向，对于伊朗、土耳其、土库曼斯坦等重点国家和能源资源类重点项目尽量采取商业投资模式推进，只对对我国获取能源资源具有战略意义的基础设施项目采取开发合作方式，并支持相关企业在能源资源开发地区实施民生项目援助。在中国-中南半岛经济走廊方向，注重发挥铁路、公路等开发合作项目对商业投资的先导作用，并加大对老挝、柬埔寨等重点国家促贸援助力度。在孟中印缅经济走廊方向，积极对孟、缅进行发展援助，并以缅甸为重点国家实施一批“软援助”项目，在宗教和民族文化交流、医疗卫生、人才培训等领域加大援助力度。

在中国-蒙古国-俄罗斯经济走廊方向上，重点以开发合作方式建设联通我国与俄罗斯、蒙古国资源能源富集地区的交通基础设施项目。加强与俄罗斯在中亚地区在开发合作项目上的三方合作。在新亚欧大陆桥经济走廊方向上，重点加强与哈萨克斯坦在矿业、交通、能源等领域的开发合作，对中欧班列途经的重点国家如哈萨克斯坦、白俄罗斯、波兰，重点对我国具有技术优势的行业开展技术合作援助和受援国政府官员人力资源援助。对于“海上丝绸之路”重点方向和国家，重点是运用海上合作基金等投融资平台，以开发合作方式积极推进沿线各港口和疏港交通基础设施建设，并在电子商务、改进通关制度等海上通航能力建设方面对重点国家开展援助。

（二）在项目建设上统筹协调对外援助和国际产能合作两大体系

近期，应统筹协调对外援助和国际产能合作（目前开发合作是在国际产能合作体系下进行的）两大管理机构，由国家发改委、外交部、商务部共同牵头成立部际协调机制，统一研究部署支撑“一带一路”建设的对外援助和开发合作相关战略、规划、政策和任务，中远期可考虑构建由“中央外事工作领导小组-国家发展合作委员会-中国国际发展合作署”构成的国际发展合作“决策-管理-执行”体系。中国国际发展合作署根据国际发展合作总体战略和规划编制地区和国别合作实施方案、行动计划并组织实施，负责境外国情民情调查、项目信息采集收集、专业技术人员选派、具体项目实施和项目现场管理等。积极与“一带一路”沿线国家对接对外援助和开发合作项目建设需求，代表政府参与双多边发展合作事务，协调政府部门、企业、非政府组织、行业协会等。

（三）构建支撑“一带一路”建设的开发性金融体系

一是以丝路基金、中非发展基金等框架构建我国开发性基金体系，明确各基金的直接投资区域和领域、有偿无偿比例、投资合作方式等，为符合国家战略的企业海外项目或子公司提供股权或准股权融资。调整丝路基金目前确定的商业性投资基金定位，加大对战略性项目的支持力度。促进多边双边投资基金与国内证券机构加强合作，形成境外投资“基金+证券”的直接融资支持体系。

二是以国家开发银行、亚投行、金砖国家开发银行等构建我国主导的开发性银行体系。综合运用外汇储备、财政预算资金、发行金融债券等方式，合理增资双多边国际开发性金融机构，推动国内政策性银行、国有商业性银行加强与亚投行等双边多边机构合作，参与其联合贷款等。积极引导亚投行等多边开发性金融机构对我国战略利益所在的国家、区域和项目进行投资。

三是健全中国进出口银行资本补充机制，强化对外投资信贷配套服务，拓展其对外直接信贷业务，牵头银团、协调贷款业务，发展成为综合服务于对外贸易与投资的政策性银行。推动开发性金融、政策性金融、商业性金融共同为对外援助和开发合作捆绑性项目提供融资，降低项目贷款利率。

四是以中国出口信用保险公司为基础，通过政策性注资新建或增资业务重组，构建政策性海外投资保险（担保）公司集团。依法拓展中国出口信用保险公司境外投资保险业务。推进政策性“信用+保险”合作，为债务、信贷等信用风险提供担保、保险或再保险服务。

（四）形成对外援助和开发合作推动贸易和商业投资进而推动人民币国际化促进机制

把对外援助和开发合作与对外贸易结合起来，提高促贸援助规模，扩大对受援国的进口，改善与受援国的商品贸易结构，进一步提高服务贸易如技术服务贸易和教育服务贸易在受援国的比重，逐步在对外援助和开发合作项目中附带一定购买条款，提高开发合作项目中采用我国生产的材料和设备比重。把对外援助、开发合作与对外直接投资结合起来，对于中国对外直接投资规模较小的东道国，适当加大援助力度，吸引更多的中国企业进入。

同时，推动受援国和开发合作东道国政府及机构在我国境内发行以人民币计价的债券，适当降低受援国和东道国机构在境内发行人民币债券的政策门槛。鼓励国际援建和开发合作项目以人民币签约，大力鼓励与援建项目和开发合作项目有关的贸易投资合同以人民币计价结算，对以人民币计价结算的援外合同项目予以适当财税补贴，对相关企业实施税收优惠。加快建设人民币跨境支付体系，支持鼓励我国金融机构在受援地区和开发合作项目实施地区开设分支机构，为当地人民币结算和支付清算提供服务。

（五）以对外援助和开发合作拓展和提高我国参与全球治理的广度和深度

以对外援助和开发合作作为与发展中国家重要的合作手段，丰富南南合作的内容，拓展南南合作方式，不断提升南南合作层级，使其在国际发展议题乃至全球治理中的作用更加显著。同时，在G20、上海合作组织、东盟“10+1”等合作框架内提出基础设施互联互通、自贸区建设、国际产能合作等议题，以亚投行、金砖国家开发银行为支撑，提升我国在全球基础设施公共产品和金融产品提供等方面的话语权，并适时拓展亚投行、金砖国家开发银行业务范围，吸纳各国捐款推动亚洲国家开展减贫、疾病防控、教育、环境保护等援助项目。利用联合国开发计划署、粮食计划署、世界银行和其他地区性开发机构的多边平台，探索采取定向捐赠、股权融资、信托基金、联合培训等方式参与多边发展援助，开展援外国际合作和三方合作，增加国际公共产品供给。积极支持并参与亚洲开发银行、非洲开发银行等地区性金融机构的发展筹资，以规避一些不必要的风险。

（六）结合开发合作调整援助结构、领域和主体推动“软实力”输出

以服务开发合作项目为目标，以增强受援国发展能力为重点，积极调整对外援助结构和领域，加大与开发合作项目相关的公共设施项目的对外援助规模和力度，以民用公共设施援助为重点，综合运用技术、人力资源、医疗、志愿者援助等方式，协助东道国政府妥善解决开发合作项目实施地区的民生问题。减少对受援国政府“楼堂馆所”项目的援助，把国情调查、战略规划、先进适用技术示范、能力建设和人力资本开发项目作为援助的重点。通过派遣政府顾问和专家，提供规划方案和技术指导等，从政策源头引领双方合作方向。提高对开发合作项目所在东道国和地区线上线下媒体、NGO组织、官方和民间智库的援助规模和力度，引导当地媒体、研究机构和民间组织对我国开发合作和商业投资项目进行正面报道，并提供有利于我国项目实施的研究成果。借鉴世界上主要援助国援助主体结构多元化框架，推动我国对外援助的主体由中央政府单一主体逐渐转变为政府、企业、慈善机构、个人等多元主体，甚至可与开发合作项目东道国和当地企业、民间组织和慈善机构共同组成援助方。