推动公共外交立法宜尽早启动

江伟强

改革开放以来，中国公共外交事业稳步发展，为全面深化公共外交工作，本文通过考察“瑞士国家形象委员会”的运作机制，提出中国应加强公共外交顶层设计，推动立法工作尽早启动，以为我国公共外交提供机制性保障，有助于公共外交工作的战略规划和监督、提高全社会公共外交意识。

近年来，调动国家资源、鼓励社会参与来开展公共外交，向国外受众推广本国文化和价值观，树立本国积极正面形象，已成为世界各国普遍接受的理念并加以付诸实践。以美国为例，其国务院下属六大分支机构之一就是“公共外交与公共事务办公室”，专门负责在全球范围开展公共外交、推进美国利益。2006年11月9日，时任美国国务卿赖斯任命美籍华裔花样滑冰选手关颖珊（Michelle Wingshan Kwan）为“公共外交大使”，并明确表示其主要职责就是瞄准2008北京奥运对我开展公共外交。此后一段时间，关多次访华，走访我有关政府部门，参加奥运热身活动，并深入我基层，与年轻运动员和中小学生互动，表现得相当卖力。瑞士虽然是一个欧洲小国，但在公共外交方面被公认为是相当成功的国家。根据“安霍尔特-捷孚凯国家品牌指数”（Anholt-GfK Roper National Brands Index）发布的国家品牌报告，自2008年以来，瑞士在全球形象领先的50个国家中排名一直保持在前8名以内，仅在2011年排名第9，这与该国从顶层设计开始，通过联邦国会立法、制定阶段性战略规划并由国会监督、成功推动地方政府和大公司参与等措施，全面开展公共外交是分不开的。本人在瑞士工作期间，对其专司公共外交之职的“瑞士国家形象委员会”的运作进行了考察，发现他们在很多方面的做法很值得我们借鉴。

首先，在国家层面对公共外交加以立法，对外是一个表示意图和目标的明确宣示，对内则有助于协调各部门工作上的衔接，为公共外交提供机制性保障。

在瑞士，国家形象的树立与海外传播，由一个专门部门“瑞士国家形象委员会”(Presence Switzerland)负责，其日常工作的重要内容之一就是积极开展公共外交。本人在瑞士期间，就曾多次参加该委员会组织各国在瑞外交官出席的“公共外交圆桌论坛”，并考察其在境内外开展的公共外交项目。在该委员会官方网站首页，明确宣示了其职责的法律依据：“根据瑞士联邦推进海外形象法案(The Federal Act on the promotion of Switzerland’s image abroad)，瑞士国家形象委员会通过开展各种公关活动来保护瑞士国家利益。其任务包括传播瑞士基本知识，培养对瑞士的认知，以及对瑞士的多元化和引人入胜之处的宣介。”这就是说，瑞士的公共外交不仅仅是一个部门内部设定的职责，而是由国家最高立法机构以法案形式授权并规范的国家行为；不仅仅是“瑞士国家形象委员会”一个部门的职责，同时也是所有联邦政府部门和地方政府的职责；不仅仅是瑞士国会和政府的内部共识，同时也向全社会和全世界予以公布。

在我国，包括公共外交在内的对外宣传工作是我党的一项具有战略重要性的工作。党的十八大以来，特别是在党十九大报告中，习近平总书记多次强调要讲好中国故事，加强中外人文交流，积极向国际社会宣介我国的社会制度、发展道路和价值理念，推动构建人类命运共同体。这是在最高的层面对 “对外宣传”“公共外交”“跨文化交流”“国际传播”等进行了概括性表述，是新时代外宣工作的 “顶层设计”。在这一顶层设计之下，有必要在党中央（中宣部）统一领导和规划下，将包括公共外交工作在内的对外宣传工作在最高立法机构全国人大予以立法，对外是在国家层面以法案的形式宣示我推动构建人类命运共同体的美好愿景，对内则有助于协调相关部门工作上的对接，为公共外交提供机制性保障，并将其纳入制度监督。

其次，对公共外交加以立法，有助于对此项工作的战略规划和监督。

瑞士国家形象委员会的公共外交工作除在立法上有法所依外，还将其日常工作纳入立法机构的规划并接受监督。在其官网刊载的相关法案中明确规定，“瑞士联邦委员会每四年制定新的海外传播规划，并对推进情况进行评估。”

2016年7月6日，瑞士联邦委员会通过了《2016-2019年战略规划》，提出未来4年总体战略目标是：“通过海外传播来加强对瑞士海外利益的保护。分析瑞士海外形象并预测改进国家形象的有利时机，以及有可能出现的对国家形象的威胁。通过适当渠道，以条理和定向的方式向目标受众传递瑞士的国家政策和立场，以增进瑞士的国家力量，在海外塑造正面并具个性的瑞士形象，为瑞士在保卫其国际利益的决策过程中提供帮助。”具体来说，有以下三项任务。第一，展示瑞士的创新力和竞争力，包括技能，成果和竞争能力；第二，展示瑞士的凝聚力和责任感，包括价值观、道德标准，对待国民和自然资源的负责任态度；第三，展示瑞士高生活水准和富有吸引力的营商环境，包括具体展示生活条件、秀美山川以及各大商业圈的环境。

在这一战略规划指导下，“瑞士国家形象委员会”负责具体落实各项任务，并且每年向国会提交一份年度报告，对落实战略规划的情况进行总结评估并接受监督。在2017年12月18日发表的《2017年度报告》中，“瑞士国家形象委员会”指出，“总体来说，瑞士在国际上的形象是相当积极正面的，特别是在国家治理方面口碑甚好，在居住和投资条件上是世人想往之地。瑞士的出口产品，创新潜力和瑞士国民在海外均有良好形象，但在体育、文化和旅游方面仍有改进余地。”

我们现在承担对外文化交流或国际传播等公共外交任务的机构不少，工作开展非常活跃，成果也日见显现，但站在驻外使领馆的角度看，有时让人感到缺少一个总体战略规划，各部门通气不够，缺少国际认可的知名品牌项目。例如有时在某一特定时段，国内各部门会同时推出类似项目，而有时则一个也不来，让使领馆时而应接不暇，时而“无米下锅”。建议向瑞士学习，在对公共外交等外宣工作立法之时，既要有总体战略目标，又要有阶段性的战略规划，统筹安排各类海外项目，同时对培育多年的品牌不要轻易放弃，要坚持做下去，形成具有特定中华文化含义的标志，创出国际知名度和认知度。

第三，对公共外交立法有助于提高全社会公共外交意识，集中力量办大事。

“瑞士国家形象委员会”官网及国会相关法案中指出，“瑞士国家形象委员会与瑞士驻外机构、专业部门以及瑞士境内外私人团体合作，开展海外传播。”这其中有几层含义，第一，瑞士公共外交的主体是“瑞士国家形象委员会”及外交部驻外机构；第二，瑞士联邦政府各部门和各州政府也是这一工作的积极参与者；第三，私营机构与个人也参加政府主导的公共外交项目。根据本人观察，瑞士政府各部门和社会各界在这个问题上认识比较一致，实际操作中对接良好。在一些大的国际公关场合，如奥运会和世博会，瑞士一直将其作为公共外交的重点，首先从联邦层面有专项拨款，不必从职能部门的日常预算中“挤牙膏”，其次是各部门配合较为顺畅，对于“瑞士国家形象委员会”牵头的项目，瑞士驻处机构和瑞士国家旅游局、瑞士文化基金会等联邦政府机构以及相关地方州政府都积极参与和配合。特别值得一提的是，在几乎所有瑞士政府开展的公共外交活动中，都可以看到众多瑞士大企业（包括私企）的有力赞助，比如瑞士航空(Swissair)、瑞士铁路(SBB)、瑞士信贷集团(Credit Suisse)、瑞银集团(UBS)、诺华制药(Novartis)、罗氏制药(Roche)、雀巢集团(Nestle)以及为数众多的知名高级钟表公司等。以2015年意大利米兰世博会为例，瑞士围绕该届世博会的公共外交投入来自联邦政府、地方政府(与意大利交界的提契诺州)和社会赞助，比例大致为各占三分之一。本人曾多次就此向“瑞士国家形象委员会”的官员求证，这些赞助是“拉”来的吗？他们是自愿出资赞助的吗？如何能让这些企业参与到国家项目中来？对于这些问题，他们先是报以微笑，似乎这并不是什么问题，然后说这是国会立法中规定的企业责任，当然主办方也要考虑到其正当的商业回报，在宣介中为其留出展示空间。

或许这正是我们的短板。一讲到国家的公共外交活动和项目，好像天经地义就国家出钱，国家部门操办，社会各界参与度很低，找到企业赞助时很像是“化缘”。特别是国企这一块，在谈到企业社会责任时，往往局限于向灾区募捐、建希望小学，很少有人能想到通过公共外交来传播中华文化，树立中国海外形象也是国企义不容辞的责任。

在这方面，外交部已先行一步。在今年“两会”记者会上，王毅同志宣布，“2018年，领保工作将在打造海外平安体系的道路上继续前行。我在这里宣布三个利民的好消息：第一是外交部正在推进领事保护与协助的立法工作，将在两会之后向社会公开征求意见，欢迎大家踊跃参与，提出宝贵意见。……”这一表述，纠正了认为领事保护仅是外交部领事部门专责的误解(在国外丢了护照找使领馆领事部门即可解决，但撤侨呢？国家或公民个人在海外利益的保护呢？)，对于从国家立法层面加强领保工作，并在全社会建立领保意识有极重要的意义。

综上所述，笔者认为很有必要在中央的统筹之下，尽早为我们的公共外交工作在国家层面予以立法，使这项工作在党的统一领导下，各政府部门形成合力，社会各界广泛积极参与，让中国的国家利益得到更好保护，中华文化得到更广泛传播，中国的声音传遍全球，中国的国家形象更加为世人认可，以此为推动构建人类命运共同体做出更大贡献。