切实做好人大代表联系人民群众工作

人大代表是国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的职权参加行使国家权力。人大代表来自人民、植根人民，其职务的政治性、地位的法定性、作用的重要性是由代表的人民性所决定的。人民群众是人大工作的源头活水，密切联系人民群众，多渠道了解民情、反映民意、集中民智，使人民群众的愿望和诉求得到及时传达，有利于党委科学决策、政府推行工作、化解社会矛盾、促进公平正义。随着新形势新任务对人大工作和人大代表履职提出的新要求，代表联系人民群众工作面临着许多新情况新问题，加强对这方面工作的研究，推动联系工作向纵深发展，对于更好地发挥人大代表主体作用，厚植人民当家作主的政治基础，提高国家治理能力和治理水平，具有重要意义。

一、人大代表联系人民群众工作定义分析

（一）我国人大代表与议会制国家议员的职能区分

马克思主义国家学说认为，代表是一种职务，具有相应职能。所谓代表职能，是指代表的行为方向和基本任务，包括表达职能、管理职能、咨询职能等，其中表达职能（代表选民利益）是代表的首要职能。

代表法规定，我国的人大代表代表人民的利益和意志，依法参加行使国家权力。这一规定明确了人大代表不仅是本选区或者本选举单位的代表，而且是全国人民或者本行政区域全体人民的代表，代表全国人民或者本行政区域全体人民的利益和意志。

在议会制国家，议员由政党或团体推选，经选民选举产生，议员既要代表选民利益，也要代表本政党本团体的利益。因此，议员在联系选民、行使权利时，会受政党或团体利益的影响，具有一定的选择指向性。

（二）议会制国家议员联系选民的主要做法

英国政治学家密尔认为，议会的重要职能在于它是国民“表达意见的大会”，在议会这个舞台上，全体国民的意见都能通过议员充分表达出来。国外议会经过上百年的发展，在议员联系选民、表达选民诉求、接受选民监督等方面积累了丰富经验，形成了一整套行之有效的做法。

在美国，议员当选与否取决于选民意愿。因此，议员对联系选民工作十分重视，在选区设立办公室，联系选民、报告工作、听取意见，与选民互动，保持畅通联系。德国基本法规定，议员是民意代表，既要宣传议会和政党的政策主张，又要代言选民利益及诉求，成为议会和政党与选民之间的桥梁与纽带。新加坡人民行动党党纲规定，国会议员“必须利用业余时间，每周至少安排一次与选区民众见面”，民众可就自己在日常生活中遇到的困难和问题向议员提出诉求，由议员转交政府或有关机构处理，民众诉求及处理情况要形成书面材料，除向议员及当事民众反馈外，还需记录在案，便于查询。

（三）我国人大代表联系人民群众的特点

我国人民代表大会虽不同于资本主义国家议会，但都属于代议机关、民意机关，是实现国家“人民主权”“人民当家作主”的重要载体。人民代表大会制度要求，人大代表必须忠实于选民利益，选民可以监督和随时罢免代表，这充分保证了代表服从选民的意志和利益。人民利益是人大代表的最高价值取向，代表反映人民利益，并不是仅仅充当选民意见的“传声筒”，而是要“通过对活生生内容的提炼，通过创造和交流”，形成真知灼见。正如江泽民同志所指出：“当好人大代表，第一，要联系群众；第二，要善于把群众正确的意见带到上面来；第三，对明显不正确的意见，还要敢于坚持原则，站在人民利益的立场上，去进行耐心解释和说服。”

二、地方人大对代表联系人民群众工作的积极探索

密切联系人民群众是人大代表的法定义务，体现了人大代表的性质和人大工作的本质，是发挥人民代表大会制度优越性的重要保障。自上世纪70年代起，一些地方人大就以极大的破冰勇气和先行先试的开拓精神进行了积极探索。1979年，北京市人大常委会提出“市人大代表应当密切联系选民，向人民代表大会和它的常务委员会、市人民政府反映群众的意见和要求”。1988年又在关于加强同市人大代表联系的办法中强调“联系是相互的，仅有市人大常委会、选举单位同市人大代表的联系，而没有市人大代表同选举单位和人民群众的联系是片面的、不完善的”。1999年，广东省广州市荔湾区金花街道在全国率先设立“代表之家”，辖区内各级人大代表定期轮流“回家”接待群众，组织代表深入社区走访群众。2003年，浙江省杭州市上城区人大常委会在总结“代表接见民众日”活动和“代表向选民述职”活动经验的基础上，在全区51个社区设立27个“人大代表接待点”，规定每逢单月20日开展“代表进社区”活动，接见民众、听取意见、回答询问。2005年，广东省深圳市南山区月亮湾片区“人大代表工作站”挂牌成立，作为全国首个有义务联络员轮流值班的常设人大代表工作站，在社会和学界引起广泛关注。2012年，广东省深圳市福田区人大常委会在全市首创人大代表常态联系选民制度，每季度召开一次选民见面会，倡导民生微实事项目，充分调动代表参与社区事务的热情。2017年又出台区人大代表履职评价办法，要求代表轮流到社区工作站履职，与选民群众面对面，每名代表每年至少推动社区解决一件民生实事，代表履职情况采用积分制形式进行评价。

三、人大代表联系人民群众工作存在的问题

地方人大对代表联系人民群众工作的探索与实践符合中央精神，契合当地实际，对于实现代表联系人民群众全覆盖，扩大民意有序表达渠道，推动基层民主政治建设，具有积极示范效应。但同时也要看到，这项工作缺少法制规范，在平台建设、激励约束、服务保障等方面还存在一些薄弱环节，应当进一步强化问题导向，采取切实措施加以解决，推动代表联系人民群众工作深入开展。

（一）法律规定过于原则，可操作性不强。我国人民代表大会制度经过60多年的发展，国家在政治、经济和社会生活的诸多方面已经实现有法可依，但作为人大工作主体的人大代表，在联系人民群众方面还没有专门法律制度进行规范，而既有法律规定散见于宪法、代表法等多部法律法规中，条文相对散乱，既不系统条理，又缺少配套措施，无法形成紧密衔接的制度合力，如对代表联系人民群众的内容、方式、途径等规定过于原则，代表小组活动、代表列席常委会会议和参加有关活动、常委会组成人员联系代表、上级人大代表联系下级人大代表、代表培训、信息公开、建议督办、述职评议、考核监督、激励约束等规定，或不够完备或处于空白，有些条文在多部法律中重复出现，“叠床架屋”，有的规定明显“老化”，滞后实践。

（二）代表职务意识淡薄，履职能力欠缺。代表联系人民群众主动性不强、积极性不高，存有“联系不联系一个样、联系多少一个样”的消极观点，联系工作如蜻蜓点水，浮于表面。选举制度缺失，导致选民不知道谁是自己的代表，代表也没有自己真正的选民。湖南省人大常委会在以“是否认识并了解您工作单位或者居住地的人大代表”为题的问卷调查中，有45.62%的受访者表示“认识并非常了解”，有45.13%的受访者表示“认识但不太了解”，另有9.25%的受访者表示“不认识也不了解”，可见人们对身边人大代表的知晓度并不高。考核机制缺失，导致部分代表职务意识、主体意识、责任意识淡化，对联系人民群众工作思想上不重视、行动上不积极。有的代表缺乏做好联系工作的必备条件，口头表达能力欠缺影响民意反映，文字写作能力欠缺影响民情上传，调查研究能力欠缺影响民意汇集，统筹协调能力欠缺影响履职开展。联系人民群众不深入，调查研究不扎实，缺乏对本辖区经济社会发展大局的深刻把握和对社情民意的全面了解，致使审议发言站位不高，眼界不宽，提出的意见建议除了“修路建桥”就是“要钱要物”，与宪法法律赋予人大代表的崇高地位和所担负的神圣职责相比大相径庭，影响国家权力机关职能作用充分有效发挥。

（三）联系渠道不畅，实际效果一般。代表联系人民群众工作主要在人民代表大会闭会期间，一般由本级人大及其常委会统一组织，代表自主安排开展联系的较少。联系更多采取走访、座谈等传统形式，利用现代信息手段联系人民群众的做法还不普遍。据湖南省常德市人大常委会的一项调查，有73%的代表在联系人民群众时采取走访等传统方式进行，而借助互联网联系人民群众的代表仅占27%。信息平台的深度开发、新媒体的有效运用差距较大，板块设置不够合理，代表网站不够活跃，有的长期不加更新，沦为“僵尸网站”。有些基层代表虽然公布了电子邮箱、微博、微信或QQ号码，但由于没有广泛宣传，加之社交软件的使用受年龄、地域、文化等多重因素制约，发挥作用不大，收效也不明显。

（四）制约因素较多，影响工作开展。一是时间难保证。人大代表大都兼职，难免在工作与履职方面有时间和精力上的冲突，少数代表履职意愿不强，甚至把联系人民群众当做“副业”，参加活动消极应付。二是活动难开展。代表活动缺少场地，既有设施设备老化，软硬件失衡，又存在建管用脱节。三是建议难办理。由于种种原因，一些群众诉求难以通过代表建议得到有效解决，一定程度上影响代表联系群众的效果和群众提出意见的积极性。四是服务难保障。县级以上人大代表联络机构提供服务发挥作用有限，部分乡镇人大职能错位、工作偏移，人大工作处于“撂荒”状态。五是经费难落实。基层代表活动经费保障水平不高，既不能保证“足额”，也难做到“及时”。

四、推动人大代表联系人民群众工作的建议

习近平总书记指出：保持同人民群众的密切联系，体现了人民代表大会制度的内在要求，对坚持人民民主的国家权力机关性质具有十分重要的意义；各级人大常委会要为代表依法履职做好服务保障，各级人大代表要恪尽职守，模范遵守宪法和法律，依法执行代表职务，自觉接受人民监督，努力为人民服务。我们要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，努力将以人民为中心的发展思想体现到人大工作之中，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强，深深植根于人民群众的创造性实践之中，以改革推动建立健全有效管用的制度机制，使国家权力机关始终直通人民，使人民群众的真知灼见运用于治国理政，使国家权力机关各项决策建立在深厚的群众基础之上。

（一）加强法制建设，提供制度保障。以踏石留印、抓铁有痕的钉钉子精神，认真落实全国人大常委会《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，坚持从实际出发，着力夯实工作基础，推进代表联系人民群众工作常态化、机制化、法律化。聚焦问题，精准发力，以改革创新精神加快补齐法制短板，加快相关配套法规的制定出台，使代表在联系人民群众方面有所遵循，有关机关对代表履职评价于法有据，确保联系工作依法有序有效开展。坚持探索在前、总结在后的内在规律，对一些重大制度设计，可授权一些地方人大开展试点，及时总结经验，为全国提供可复制、可推广的制度成果，提供更多的基层实践样本。学习借鉴议会制国家议员联系选民的做法，坚持以我为主、兼收并蓄、突出特色，使我国人大代表联系人民群众的制度规定更加符合国情，更加充实完善，更加务实管用。

（二）加强平台建设，拓展联系渠道。以增强活动实效为根本，完善代表小组组织形式，加强活动指导，交流工作经验，创新工作实践。建设代表联系人民群众工作平台，在乡镇一级设立“代表联系人民群众工作室”，辖区内各级人大代表均以工作室为相对固定场所，配备必要设施设备，确保代表有活动、活动有场所。县乡人大应当为工作室选配熟悉基层情况的工作人员，并逐步建立志愿者团队，为代表联系人民群众做好服务。建设代表联系人民群众网络平台，架设起代表履职“网络直通车”，服务百姓24小时“不打烊”的网上代表联络站。探索“掌上人大”建设，促进线上线下互动，实现代表联系人民群众的全天候、即时化。建立网络民意收集、研判、互动机制，延伸代表工作触角，拓展联系群众渠道，在与网民的对话交流中听取民声、收获民意、汇聚民智，让社情民意传达插上科技翅膀，切实打通代表联系人民群众的“最后一公里”，实现人民群众诉求与国家权力机关的“无缝对接”。

（三）建立考评机制，激发履职热情。建立代表履职信息管理系统，对履职内容划分类别细分到项，对履职情况及时进行统计汇总、量化分析，实现代表履职精细化、信息化、数据化管理。建立代表履职清单制度，明确出席会议、参加活动、联系群众、提出建议等为“规定动作”，代表应将每次履职情况以写实手法记录在簿，每年年末汇总备案，作为履职考核的重要依据。建立代表履职情况公开制度，代表履职登记备案后，由本级人大常委会或乡镇人大主席团以适当方式向社会通报代表履职情况。完善代表述职评议制度，每年安排一定比例代表进行述职，接受原选举单位和人民群众的“年检”。建立代表履职考核制度，赋予党委组织部门对本级人大代表履职情况年度考核职责，考核情况向同级党委报告，向本级人大常委会及代表所在单位通报，作为新任代表提名和单位评优树先的重要条件。建立代表履职引导激励机制，及时总结代表联系人民群众的经验做法，推出一批为民代言、履职尽责的典型，以此激励先进，鞭策后进。建立代表履职约束机制，开列负面清单，明确后果归结，使之具有清晰的责任条款。对那些履职意愿不强、群众满意度较低的代表，要“咬耳扯袖”，及时提醒诫勉，对少数“挂名”代表、“潜水”代表，要敢于“亮剑”，进行问责，对个别履职能力欠缺、履职实绩获“差评”的代表，要劝其“下课”，辞去代表职务，真正从制度上打通人大代表的“出口”。

（四）加强服务保障，提高服务水平。人大代表参加行使国家权力不是简单劳动，需要坚实的政治、法律、管理等知识作前提，这些知识单靠日常学习和工作积累远不能适应履职专业化要求，必须提供强有力的支撑保障，为其“强筋壮骨”。要坚持以人民为中心的发展思想，把加强代表思想政治作风建设摆在突出位置，确保代表队伍鲜明的政治性、先进性和纯洁性。要建立代表履职学习制度，综合运用多种形式，对“应知”内容进行普及，对“应会”内容进行培训，通过不断“充电”提升“代表力”，为代表履职系好“第一粒扣子”。要把信息化运用纳入代表培训内容，让代表敢于触“网”、学会上“网”、善于用“网”，努力打造“智慧人大”。要拓宽代表知情知政渠道，邀请代表列席有关会议、参加相关活动，及时通报政情政务和人大工作情况，使代表能够从容应对和熟练解答群众提出的相关政策和法律问题，切实把代表个人素质转化为依法参与国家社会事务管理的能力。要充分尊重代表履职成果，协助代表梳理分析人民群众反映的意见和诉求，使所提建议“言值”更高、分量更重。承办单位要将办理代表建议与密切联系代表、努力改进工作结合起来，加强分析研究、落实办理责任、强化调研沟通、严格办理时限、提高办理质量，使代表“话语权”掷地有声，落到实处。各级人大及其常委会要加强组织协调，依法维护代表权益，为代表履职创造良好条件。要建立统一务实高效的代表联络机构，配强配齐工作人员，为代表履职提供高水平强有力的服务。要加强经费保障，各级财政在按法律规定拨付代表活动经费的同时，也要拨出专款用于活动场所、办公设施等软硬件建设，为代表联系人民群众提供必要的物质保障。