设区的市城市管理立法存在的问题与对策建议

□魏治勋 白利寅

2015年立法法修改后在第72条明确赋予设区的市地方立法权，规定设区的市人大及其常委会可就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规。该法第82条也就相同立法事项赋予了设区的市政府规章制定权。理论界与实务界就设区的市立法事项问题产生了大量讨论，由于缺乏内涵和范围的规范解释，“城乡建设与管理”受到颇多关注与争议。设区的市作为国家纵向治理结构中承上启下的中枢环节，是城市化进程的主要承载，亟待建构真正意义上的“都市”法律规范体系，而“城市管理立法”处于设区的市立法事项中的核心地位。本文在明确“城市管理立法”涵义的基础上，分析立法中存在的问题并提出相关对策建议，旨在为设区的市城市管理提供地方立法思路。

一、设区的市城市管理立法的理论分析

在立法法赋予设区的市三大领域的立法事项中，学界和立法实务界对于“环境保护、历史文化保护”两项立法权限基本不存在争议。但是对于“城乡建设与管理”的具体范围却未形成统一认知，各地立法实践也存在较为明显的差异。从设区的市相关立法实践以及由之制定的地方性法规文本来看，对“城乡建设与管理”范围的界定，遵循的主要是经验理性的思路，即通过对以往立法经验的梳理和总结逐渐框定“城乡建设与管理”的合理范围。“城乡建设与管理”是我国现行行政管理常用概念，但由于缺乏这一方面的专门立法，作为立法学上的概念，其基本范围体现在十二届全国人大法律委员会在立法法修正案草案中所指出的“城乡规划、基础设施建设、市政管理”三项。但这种列举仍较为原则和模糊，没有真正明确“城乡建设与管理”的涵盖内容。

从西方法治发达国家关于城市管理的范围界定来看，不同国家各有区别。当代英国立法对城市管理的范围大约规定了五类五十项职能，这五大类职能分别是保护性职能、环境方面的职能、个人方面的职能、社会和娱乐性职能、贸易性职能；美国地方政府的城市管理范围主要分为三类：卫生与治安职能、福利职能、“管家”职能（地方政府的行政职能）；法国地方城市管理的职能主要包括：对地区问题的研究，参与并从事本地区的经济发展和领土整治工作，负责高中校舍修建，负责修建公路等交通设施和环境保护，负责在职教育和学徒培训，与国家签订计划合同等；日本的城市管理包括：保存、维护和使用自治体财产，处理地方的社会服务性事务，制定地方预算、征收地方税、管理户籍及指挥地方警察，为履行上述职能依法制定不与国家法律相抵触的条例等。可见“城市管理”既是一个具有历史传统的范畴，也是一个具有重大区域差异的范畴，在世界各国并不具有普遍认同的一般性的职能范围。

中共中央、国务院2015年联合下发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》把城市管理的主要职责确定为：市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等内容。应当说，这一规范性文件对于城市管理主要职责范围的界定，较好地体现了前述有关认识城市管理的边界与范围的前提性原则。笔者综合梳理当前立法实践与城市管理相关理论研究认为，城市管理的范围可以表述为：城市公用事业管理、公共设施管理、公共事务管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等内容。虽然这些城市管理事项很难避免交叉或重复，也存在不少需要具体明确的地方，但已经对“城市管理”作出了具有共识性的规范概括，细化的工作有待于设区的市在具体的立法实践中进一步予以明确、丰富和发展。

二、设区的市城市管理立法存在的问题

在全面推进依法治国以及城市化进程加速发展的时代背景下，城市管理的国家立法不断完善，地方立法已经全面展开：各地以“城市管理条例”等冠名的城市管理总纲式立法与城市管理具体领域的专门立法相结合，城市管理法规体系逐步建构和形成；城市管理的重点难点领域，如电动车管理、流动摊贩管理、环境卫生管理、违法违章建设处理和社区建设管理等立法丰富多元、渐成规模；设区的市获得地方立法权后，城市管理立法数量增加，地方特色突显，不断积累立法经验；城市管理注入民主参与和共治共享的“治理”理念，相关立法不断迎合与引领现代社会治理。尽管城市管理立法取得了较大进步，但困扰城市发展、影响市民生活的问题依然日益严重，阻碍城市化进程、影响智慧城市建设的困难依然存在，城市管理的法治化水平亟待进一步提升，城市管理法规体系的建构任务依然繁重。具体包括如下几个方面：

第一，城市管理缺乏充分的上位法依据。尽管行政处罚法第16条规定了相对集中行政处罚权，地方组织法第64条规定地方政府有权决定一个政府工作部门集中实施有关行政机关的行政职权，这构成了当前城市管理综合执法制度（简称“城管制度”）和城市管理综合执法机构设置的法律依据，但是全国人大及其常委会并没有专门制定统一的城市管理法律，国务院也没有出台城市管理的行政法规。目前采取以单行法律授权的方式，授予地方政府相关职能部门履行城市管理相关职权，如规划法授权城市规划部门，土地法授权土地管理部门。授权的分散性导致了城市管理权责分配不清、机构执法混乱。实践中，单行法授权的碎片化与城市管理领域的集中性、城市管理统一执法与多部门决策之间存在着深刻矛盾，其根本原因就在于城市管理缺乏统一的国家立法，进而无法规范、合理地对地方政府统一配置城市管理职权。

第二，各地城市管理立法发展不平衡不充分。城市管理立法的数量、水平与城市经济社会发展本身密切相关。首先，城市管理立法数量与水平呈现区域差异。以环境卫生立法为例，经济发达且城市环境卫生管理水平较高的东部、南部沿海城市立法数量较多，尤其是“全国文明城市”，相关立法发挥了重要作用；西北内陆一些环境卫生管理水平不高的地区，相关立法的数量也较少。其次，立法理念与技术方面存在差异，先进经验未能形成有效示范和推广。以南京的城市治理立法为例，南京市秉持共享共治的治理理念，由城市管理立法向城市治理立法转变，成立城市治理委员会，其立法的先进经验具备示范特色，但是其他地区的立法并未由此跟进，立法的管理型和管控型特色仍然强烈，由之形成的城市管理制度距离现代治理需求存在较大差距。再次，各地城市管理立法碎片化较为严重。各设区的市城市管理的总纲式立法仅23部，数量偏少，而城市管理具体领域专门立法较多且较为零散，并存在交叉与重复，一项城市管理领域立法分散于不同的地方性法规之中，增加了规范冲突风险，不利于法制统一。最后，省、市两级，人大与政府两类立法权限划分依然不够清晰。某些有待上升为立法的城市管理领域的事项，是应由省级人大立法还是由各设区的市人大立法，是应该由地方人大制定地方性法规还是由地方政府制定规章，目前没有清晰标准。如目前流动摊贩管理立法集中于省级地方性法规，在省级地方性法规的存在下，设区的市对流动摊贩管理立法是否有必要和有立法空间？再如某市物业管理立法，市政府率先制定地方政府规章，而市人大则提出应制定地方性法规，人大与政府之间缺乏沟通机制。这些都是设区的市城市管理立法面临的具体问题。

第三，设区的市城市管理水平低下、执法不规范。城市管理水平直接关系到城市管理立法的重点难点，城市管理立法就是要以立法方式解决城市管理难题，为管理提供法律依据。而当前城市管理存在管理方式落后、管理水平较低和执法不规范现象。如广为社会诟病的城管粗暴执法，有的导致暴力犯罪以及群体性事件，舆论影响恶劣；再如深受上级压力导向的政府为了完成城市管理任务和维护城市安全、卫生等秩序，采取了有效但方式极端的“运动式治理”，出台大量不分析具体情况而“一刀切”的管理政策，产生了极为恶劣的社会影响。这种执法方式的代价是牺牲法治的规范性与稳定性品质，甚至会以“大局”为由而损害公民合法权益，最终影响城市生活秩序和人民生活品质，因此是城市管理立法需要重点解决的问题。

三、新时代完善设区的市城市管理的对策建议

习近平总书记在党的十九大报告中庄严宣告：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”党的十九大报告作出的科学判断与国家战略布局，是指导新时代各项工作开展的总纲领。城市管理立法作为现代国家治理的重要内容，必然要回应新时代社会主要矛盾的变化，也必然要以党的十九大报告为根本指导，最终推进城市管理从理念到制度的法治转型。

第一，推进城市管理理念法治转型。在“共建共享共治”已成为普遍共识的当下，城市管理立法与执法要坚持行政管理与公共服务并举，努力扭转官本位影响与权力崇拜传统下立法和执法的重管理轻服务、重义务轻权利、重权力轻责任倾向，着力解决困扰城市管理与社会治理工作的深层问题，将树立服务理念作为城市管理转型之重点。一方面是由管控型立法向治理型立法转变。这种转变不只是增强立法的民主性和扩大社会公众知情度，更为重要是的在城市管理和行政执法中嵌入“共建共治共享”理念，规范和抑制行政权力扩张，设计具体制度为城市公民权利诉求提供有效的保障机制与救济途径。典型的如《南京市城市治理条例》，该条例是第一个以“城市治理”为主题的地方性法规，其核心在于由“城市管理”向“城市治理”的转型。另一方面是由强制性执法向回应型执法转变。随着公共行政的深入发展，由行政机关作为唯一主体的单一强制性执法越来越受到社会自治的冲击，由强制性行政执法向回应性行政执法成为转型趋势。回应型执法理念旨在预防行政机关基于优势地位与执法行为的优位原则，滥用强制执法手段并获益的风险。在城市管理领域回应型执法尤为重要，如电动车管理、流动摊贩管理、环境卫生管理、违法违章建设处理、社区建设管理等与公民生活和权益息息相关领域，城市管理执法必须要以人民满意为目标。

第二，完善设区的市城市管理立法体制。建议全国人大及其常委会出台城市管理法或国务院制定城市管理条例，除此之外，地方立法体制在城市管理方面仍有优化空间。一方面，制定有效区分省、市两级城市管理立法权限的标准与机制，避免重复立法和资源浪费。从城市管理特点来看，具体领域和具体问题较多，立法法或省级地方性法规应就省、市两级的地方立法权限设计区分标准与划分机制，在立法内容方面进行有效区分：某类城市管理事项如果反映了省域的普遍性问题，可以由省级人大及其常委会出台地方性法规，各设区的市则没有必要针对这类事项再制定本市的地方性法规，确有必要制定的，应当进行立法的特殊性与必要性论证，防止照搬照抄上位法；某类城市管理事项在省域内各市情况复杂、问题各异，则有必要由各市立法，省级人大可以出台指导意见。另一方面，应就地方人大立法和政府立法进行权限划分或建立工作沟通机制。从城市管理的性质来看，大部分城市管理属于行政执法领域，可以由政府先行制定规章，并对规章的适用情况进行评估和检验，条件成熟并能够长期适用的可以上升为地方性法规；还应制定城市管理立法的相关标准，大致确定地方人大与地方政府的立法权限范围，或者建立沟通协商机制，避免二者之间的冲突。

第三，通过地方立法合理划分城市管理事权，深化执法改革。各级政府事权与支出责任一直是行政体制改革和现代治理体系建构的重点。城市管理立法大部分集中于行政管理与公共服务领域，设区的市通过立法赋予某一行政管理部门城市管理职权的前提是该部门具备宪法、组织法、省级地方性法规等上位法所确定的行政管理权限，从整体看依然是各级政府及部门的事权与支出责任的划分问题，进而构成城市管理权限配置的基础。当前，城市管理职权向基层转移已成为必然趋势，在城市化进程加速的当下，城市管理不仅存在于设区的市，在县级市以及城镇，都会存在城市管理的需求和问题。未来设计的城市管理法或城市管理条例，一方面应明确规定中央与地方、地方各层级的城市管理事权与支出责任，实现职权的层级差异化配置；另一方面应对事权与支出责任的划分留有灵活空间，可以授权省级以下地方性法规配置本区域的城市管理事权，设区的市人大可以通过地方性法规配置本市、区、县的城市管理职权，逐步实现城市管理事权与支出责任的法治化。合理配置城市管理事权与支出责任与深化城市管理执法体制改革密不可分，前者是规范前提，后者是完善动力。城市管理执法体制改革是完善设区的市城市管理制度的核心重点。就城市管理部门机构改革来看，城市管理领域涉及环保、住建、卫生、质检、工商、交通、土地等各部门，职能交叉严重，同一事项政出多门、多头管理，一遇到履行责任或提供服务时则相互推诿，严重降低了行政管理效率。可以预见的是，城市管理的大部门制将成为改革的重点方向，未来应当就某一城市管理领域确定牵头主管部门并赋予其管理事权，需要其他部门协作时应有一定的协作机制和职责分工。