“小闹小解决，大闹大解决”？——“闹缠”现象的成因及其破解

◎武汉大学 吕德文

不守规则、遇事先“闹”，这样的“闹缠”事件，往往起因不大，但影响极其恶劣。普通百姓深受其害，基层政府也常被这一现象所困扰

“闹”的背后是利益。近些年来，在征地拆迁、环境保护、交通事故、医疗纠纷、学生非正常死亡等治理领域，基层政府都深受闹缠现象等困扰。甚至于，在很多领域还滋生出了职业闹事者。这些人打着为当事人和弱势群体维权的名义，通过把事情“闹大”，把当事人“缠死”而获取非正当利益。所谓“会哭的孩子有奶吃”，又谓“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，人们普遍认为，出了点事“闹”是常规，不闹反倒是不正常的。

笔者曾做过一个普通农业县的县域治理调查，发现当地“逢死必闹”已是常规，但凡医院死了人、交通事故有人伤亡、学校有学生意外死亡、水库有人溺亡，当事者家属必定要到相关政府机构闹腾一番，以求获得巨额“赔偿”。地方政府为此头疼不已，不得不成立一个治安巡防队处理类似的闹缠事件。

毫不夸张地说，基层治理到处充斥着“讨价还价”的过程，基层治理体系演变成了一个社会议价系统。

为何闹缠不断

首先是基层治理提供了讨价还价的空间。这其中，让人印象最深刻的是信访制度。国家信访条例明确规定，人民群众有依法信访的权利；基层政府有接待处理群众来信来访的义务。信访条例的这一规定切实塑造了普通民众的行为。人们普遍相信，信访是维护自己权益最为便捷的途径；人民政府也有替弱者、受害者做主的义务。

信访干部既接待正常的上访者，也接待非正常的上访者；既解决合理合法的诉求，亦要处置各种奇怪的诉求。久而久之，很多信访办主任都有个共识，信访的关键也许不在于化解问题，而在于耐心倾听，让人民群众感到受到重视才是最重要的。然而，正因为信访具有零门槛的特征，渠道通畅、干部热情、效果明显，反而刺激了人们过度依赖信访，由此催生了“信访不信法”的局面。

与信访制度类似的是，我国各级政府和各个政府机关几乎都极为重视调解。长期以来，基层自治组织、政府机关和司法机关，都大量采用调解技术来化解社会矛盾和纠纷。

应该说，运用调解而非法律制度来治理社会，是一个相对简约有效的方式。但麻烦也在于，在社会转型过程中，民间权威逐渐丧失，原来的人民调解越来越难以起作用。即便是调解工作，也越来越依赖于行政和司法机关。笔者在农村公安机关调研时发现，公安工作要处理大量的非警务活动，而这些非警务活动很大程度上由民间纠纷调解占据。

一些地方，连简单的家事纠纷都习惯于打110报警，村干部和社区干部也习惯于将纠纷调解工作“移交”给派出所民警。更多的情况下，基层政府也被迫积极介入纠纷调解。由于深度介入纠纷调解工作，基层政府很容易从“仲裁者”变成为“议价者”。

今日的基层政府化解基层社会矛盾的成本越来越高，哪怕是看似简约的信访、调解制度，运转起来也不简单。稍不留神，基层政府就会陷入其中而难以自拔。

问题出在何处

这和转型社会的特殊利益结构和治理逻辑有关。

改革开放40年来，随着市场经济发展，社会分化已然是现实；人们的权利观念也得到了前所未有的强化。今天已经很难用政治和道德说教来弥合利益高度分化（某些时候表现为冲突）的各个群体。比如，在征地拆迁过程中，无论是商业用途还是公益用途，基层政府再用“大局观”来说服群众，几乎难起作用。唯一的办法是，通过公开合理的经济补偿来获得被拆迁户的支持。问题恰恰在于，征地拆迁补偿标准的统一性和被拆迁户利益诉求的高度多样化之间，存在巨大沟壑。补偿标准无论多高，总会有被拆迁户因为特殊原因而得不到满足。

笔者曾经调研过一个征地拆迁案例。一个村共452户人家，其中451户签订了拆迁协议，但有一户因要价过高，始终谈不拢。甚至地方政府主官当面协调谈判也无结果。最终，项目拖了几年，开发商都换了3个（前两个都被拖垮了），几百户已拆农户因迟迟搬不进安置房而集体进京上访多次。地方政府实在没办法，只好下定决心改规划。直到此时，这户人家才同意政府统一的赔偿方案。

某种意义上，闹缠现象之所以无止无休，确实是我们的国家治理体系还没有做好准备，没有形成一套有效的措施来回应新时代的社会主要矛盾。党的十九大虽然做出了我国当前的社会主要矛盾已经转化的判断，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但是，对社会主要矛盾的处理方法仍停留在旧有思维中。习惯于用“大局观”来说服群众做出“牺牲”；习惯于一时一策、一事一议，用权宜之计来解决社会矛盾。结果是，解决的问题越多，留下的隐患越大。

闹缠如何解决

人民群众因发展不平衡不充分问题而出现利益分化，将会是相当一段时期的客观事实。基层闹缠不断的问题，不能坐等利益分化消失。务实地说，解决这一问题不容易，但又必须解决。怎么办呢？

首先还是要从基层政府自身做起。长期以来，“老好人”现象和“不出事逻辑”主导了基层治理。基层政府在“讨价还价”的过程中，往往无原则，以息事宁人为导向，最终“培育”了一大批特殊利益人群。

这两年，相当一批人占据当地的公益性岗位，成了“领空饷”的特殊利益人群；一些闹访、缠访者，成了牟利型上访者，只要是关键时间节点，就要“敲诈”基层政府一笔钱。出现这种状况，当然和自上而下的维稳考核体系有关，但也不可否认，一些基层政府在其中不愿意深入做群众工作，尤其不愿意做教育群众的工作。很多基层领导，也是秉持着“只要我任内不出事”的理念，不愿意揭盖子，而是使用各种策略捂着、盖着。

在转型社会中，地方性规范本来就在迅速解体。这个时候，基层政府不应是“老好人”，而应是社会公序良俗的坚定维护者。撇开基层治理的有效性不谈，仅仅是从社会的良性运行来说，一个负责任的基层政府，守规矩、立规矩，或许比什么都重要。

当然，最根本的还是国家需提供一套与现代社会相适应的治理规则。国家治理体系和治理能力现代化不是简单的口号，亦不是简单的顶层设计，归根到底是要回应基层需求。当前的基层治理，急需一套行之有效的指引。

总而言之，闹缠现象与文明社会相去甚远。从一般规律看，社会的文明进程需要经过一段漫长的时期；但政府的法制化建设却可以有时间表。在这个意义上，政府确立规则总是要比普通民众规则意识的形成要早。