为什么超大城市的外来人口控制政策难以奏效？

“超大城市”：城市规模的政治学

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。此后，“严格控制特大城市人口规模”成为北京、上海、广州等一线城市外来人口管理政策的指导思想。

与这一思路一脉相承，国务院于2014年11月发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，该通知将城区常住人口1000万人以上的城市划分为超大城市。而按照旧的城市规模划分标准，中国城市的最大量级是特大城市。从“特大城市”到“超大城市”，反映了国家对于城市规模的态度转变：“大”不再是衡量城市发达程度的首要标准，过犹不及，“超大城市”的规模必须得到控制。根据该标准，截至2014年底，中国有六座城市为超大城市：北京、上海、天津、重庆、广州、深圳。这就意味着上述城市将加强对外来人口数量增长的控制。

2015年12月，上海市委书记韩正指出，上海要“守住常住人口规模底线，把常住人口不超过2500万作为长期调控目标”。诚然，任何一个城市都存在一个规模的限度。但是，超大城市的人口极限到底在哪里？是政府的规划和干预可以决定的，还是应该由市场来做出选择？地方政府习惯于用静态的观点来看待城市的承载力，忽略了移民给城市带来的经济效益；更为糟糕的是，在控制人口的思维下，城市公共服务和公共设施的供给注定跟不上人口增长的步伐，而资源和环境的紧张又为严格控制外来人口增长提供了新的依据。于是，政府的外来人口管理政策就被锁定在这样一个恶性循环当中：政府试图控制外来人口增长但收效甚微，公共服务供给不足导致资源紧张，资源紧张进一步要求收缩外来人口增长。

地方政府划定的人口控制红线其实很武断。按照规划，北京、上海、深圳分别将2020年的常住人口规模设定在2300万、2500万和1100万。实际上，这样一种主观性很强、无视城市发展规律的政策目标总是一再被市场轻松打破。譬如，2005年通过的《北京城市总体规划》提出，到2020年，北京市总人口规模要控制在1800万人左右，可实际情况却大大超过预期，2015年北京市不得不将人口控制红线调整为2300万。也就是说，政府所划定的红线不是基于科学的预测和前瞻，而是现实的人口数字倒逼出来的结果。政府守不住原来的红线，就倒退几步，画一条新的红线，过几年再倒退几步。

调查发现，当前地方政府控制外来人口的办法不外乎“三板斧”：

一是“拆违”。大量的农民工栖身于租金低廉的违法建筑内，这些违法建筑大多位于城乡接合部，基层政府最初对此睁一只眼闭一只眼，因为租金收入是当地农民的重要收入来源，但随着土地资源的日益稀缺，加上对外来人口管理增长的限制趋于严格，基层政府开始加大拆违的力度，但是，“拆违”并没有将外来人口驱离城市，只是将他们从近郊赶往远郊，因为市场需求并没有消失，“拆违”只是增加了外来人口的通勤成本。

二是整治群租。由于农民工的收入较低，而大城市的房租高昂，他们往往会选择多人合租一套住房，尤其是在中心城区上班的服务业从业人员。2014年5月，上海市政府出台《关于修改〈上海市居住房屋租赁管理办法〉的决定》，明确规定出租居住房屋，每个房间的居住人数不得超过2人（有法定赡养、抚养、扶养义务关系的除外），且居住使用人的人均居住面积不得低于5平方米。该《决定》还进一步加大了对违反“群租”规定行为的处罚力度。针对租赁当事人违反“群租”规定的行为，将罚款幅度由“5000元以上3万元以下”提高至“1万元以上10万元以下”；针对房地产经纪机构违反“群租”等相关规定的行为，将罚款幅度由“3000元以上3万元以下”提高至“3万元以上10万元以下”。这一规定不可谓不严厉，但执行的成本极高，政府很难对数量巨大且分散的出租房进行有效监管，况且“群租”是中低收入外来务工者解决住房问题的主要途径。由于租房市场规模巨大且分散，治理群租的信息成本极高，加之损害部分本地居民（房东）的利益，所以很难得到有效执行。

三是提高农民工子女的入学门槛。2008年之前，由于上海市户籍人口的学龄儿童大幅减少，义务教育资源出现一定富余，这就为农民工子女接受义务教育提供了一个机会窗口。自2008年起降低了农民工子女进入公办学校就读的条件，从原来需要“五证”变为“两证”，即提供父母的农民身份证明、上海市居住证或就业证明就可以入读公办学校；如果已经在上海的农民工子弟学校就读，一旦该校被取缔则学生原则上可以全部转入当地公办学校。近年来，上海新生儿数量日益增多，教育资源再度紧张，农民工子女的入学条件也越来越苛刻。“五证”缺一不可，在居住地报名登记时，由其父母或父母一方持1年及以上有效的居住证件、务工证明，凭上述证件、证明以及同住适龄儿童、少年的居住证件，预防接种卡、入学告知书办理入学手续，由区县教育行政部门统筹安排就读。“五证”要求农民工子女家庭在上海有稳定的工作、稳定的住处，而实际上这些家庭在城市内部仍然具有较大的流动性，有一部分家长属于非正规就业，住所更是经常变换。

在外来人口的控制方面，作为首都的北京面临更大的压力。在中国一线城市中，北京是控制外来人口增长的先行者，其控制措施也最为系统，大致包括“以业控人”“以房管人”和“以证控人”。一是“以业控人”。北京将对小百货、小食杂店等17类业态提升审批准入，约涉及30万户商业主体、100万名流动人口。此外，各区县对于在违法建筑内从事经营活动的，要严格审查，以避免办理“违法的营业执照”。二是“以房管人”。即“村庄社区化管理”，在村庄引入城市社区建设理念，借鉴城市社区管理经验，对行政村、自然村实行社区化管理。三是“以证管人”。居住证原本是一部分城市在不改变户籍制度的前提下，借鉴发达国家“绿卡”制度进行的增量改革。但是，在“以证管人”的思路下，居住证制度的出发点不是为了推动基本公共服务的均等化，而是为了强化对外来人口的管理和限制。

严苛的外来人口管理政策究竟限制了什么？

“以业控人、以房管人、以证管人”，三管齐下，北京的外来人口增长真的被管住了吗？严苛的外来人口管理也许赶走了一部分外来务工者，但并未达到政策制定者的预期目标。2015年，北京市常住外来人口为822.6万人，比上年增加3.9万人，增长0.5%。就“以业控人”而言，高能耗、重污染企业的外迁，可能会使一部分从业人员离开北京；但小摊贩、小菜场、小百货的搬迁，则是“野火烧不尽，春风吹又生”，因为北京广大的低收入人群（包括相当一部分户籍人口）对此有需求。“以房管人”则缺乏现实操作性，对“群租”行为的监管成本太高以致无法落实，村庄社区化也并未大规模推广。“以证管人”对流动人口的影响最大，但没有真正影响他们的去留，而主要是限制了他们接近公共服务和公共资源。“以证管人”对外来人口的最大影响是子女教育，通过提高流动儿童在城市接受教育的门槛来限制人口增长，这一做法在舆论上广受诟病，却在现实中愈演愈烈。

围绕“高考”问题而形成的社会争议越来越大：一方面，社会上要求向流动人口子女开放“初中后”教育的呼声很高，中央电视台、《人民日报》、东方卫视等主流媒体一边倒地为流动儿童教育权利进行呼吁，“异地高考”成为舆论上的“政治正确”，占据了道德优势；另一方面，来自本地居民的阻力和现实的困难也非比寻常，城市主流社会已经是户籍制度的既得利益者，他们或考虑到公共财政和教育资源承受力，或担心开放高考减少本地孩子的优质教育机会。一方拥有公共舆论场域内的话语权，反对“异地高考”的人只能通过微博、微信、社交论坛等非正式媒体发声；另一方则掌握公共政策场域内的决策权，“异地高考”的政策倡议很难进入决策议程。教育行政部门处于舆论争议的焦点，面临巨大的社会压力。

北京的“异地高考”倡议运动规模较大，组织化程度较高，志愿者定期前往教育部、北京市教委等部门上访。他们的持续施压，对于“异地高考”政策的出台发挥了一定作用。2012年9月1日，国务院办公厅发出文件，要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。随后，山东、福建等地率先制定了具体实施方案。这标志着流动人口子女义务教育后就学政策改革已经正式启动。然而，在外来人口最为集中的北京、上海等地，“异地高考”改革并未取得实质性突破，“异地高考”的门槛太高，未能惠及农民工和其他普通外来劳动者。

以上海为例，2012年上海高考报名人数为5.5万人。而2010年外来人口出生人口数达到7.49万人，占当年全部常住人口出生人口数的42.8%。2010学年，学前教育在园幼儿（不含看护点）中，随迁子女达12万余人，占在园幼儿总数的31%。2010年小学阶段在校实际随迁子女学生数为34.01万。这种局面使得北上广的市民对“异地高考”心怀恐惧，地方政府则大多采取拖延战术，不敢积极应对。上海的流动儿童教育政策原本相对宽松，但近年来反而变得越来越严苛。最终，北上广等地出台的“异地高考”方案几乎没有真正触及以户籍制度为基础的高考制度，一则高考门槛过高；二则只是选择性地开放了职业教育和成人教育。北京的“异地高考”方案基本上只向外来人口开放了成人教育、自学考试和职业教育。

“异地高考倡议运动”与“反异闹运动”很难简单地评价孰是孰非，毕竟双方都是在表达自身的合法利益诉求。政治的艺术在于平衡。如果承认人人平等的原则，那么一个合理的推论就是，对于政府而言，每一个公民和群体的合法利益诉求都是平等的，只不过不同的利益诉求将得到不同程度的实现。政府不能过度偏好某一类利益诉求，而无视另一些利益诉求，政府的角色是综合、调和形形色色、各不相同甚至彼此冲突的利益诉求。

“异地高考”未能取得实质性进展，义务教育却雪上加霜。由于北上广等特大城市严格外来人口增长，流动儿童在义务教育阶段的受教育权利也难以得到保障。保守估计，2014年9月至2015年7月，上海义务教育段适龄儿童大约减少8万人。如此大规模的减少，显然是反常的，而且同期上海外来人口仅仅减少了14.77万人，这就意味着上海外来人口常住人口减少主要是由于流动儿童回乡造成的。陈媛媛、冯帅章的研究发现：上海2014年减少5万流动儿童入学，然而，大部分的父母并没有因此离开上海。也就是说，在入学门槛提高之后，返回老家的主要是孩子；根据2013年上海财经大学千村调查数据（样本来自全国120个村），返乡儿童仅占流动儿童的一半不到，而与父母或其中一方一起返乡的仅占全部样本的6.6%。也就是说，在造成大量留守儿童的同时，“教育控人”的政策并未起到控制人口的实际作用。

市场机会与户籍制度：什么是决定人口流动的核心因素？

在中国，户籍制度实际上是一种基础性制度安排，因为社会保障制度、教育制度、医疗制度等重要制度安排都是基于户籍制度的。也就是说，户籍制度构筑了一个身份系统（公民资格系统），而其他的资源分配制度都是以此为依据的。

在当代中国，地方性公民权首先主要通过先赋身份（主要是血缘）获得，即你的父母拥有本地户籍，你也自动获得户籍，享受当地的公民资格及相关的福利待遇；其次是通过地方政府的接纳（行政审批）来获得公民资格，各个城市往往会制定严格的落户门槛，积分制就是一种典型的实施方式，根据申请者的学历、专业、毕业院校、工作单位、技术职称等一系列条件进行打分，筛选出本地需要的人才，给予落户资格。先赋身份为主，决定了地方性公民权是一个高度封闭的资格体系；地方政府审批为辅，决定了地方性公民权是一个有限开放、具有计划经济特征的身份体系，因为你是否人才，不是由市场说了算，而是由行政权力来认定。

以户籍制度为基础的资源分配体系本质上是一种制度性歧视。所谓制度性歧视，其特征有三：一是以公共权力部门为主体，个体或族群的歧视，如果没有得到正式制度的支持（譬如种族隔离制度），那么，这种歧视就不能称之为制度性歧视；二是涉及再分配或公共资源的占有，制度性歧视往往有着比较严重的社会后果，会深刻影响特定个体或群体的生活机遇，使其在社会分层中处于不利位置或难以实现向上的社会流动；三是以法律、制度或政策作为依据，制度性歧视通常是合法的（legal），但又是缺乏正当性的（legitimacy）。

中国现行的户籍制度对劳动力的流转产生了巨大的限制，这一方面减缓了城市化的进程，另一方面也使得城市化过程中对外来务工者造成大规模的公共服务歧视。歧视的恶果可能还被低估。除了显性的制约城市发展、造成待遇不公外，还制约了内需，造成社会矛盾，这对长期经济增长也是一种损害。如果不进一步改革户籍制度，不仅无助于启动内需，而且可能会激化社会矛盾。正因为户籍制度存在种种弊端，对户籍制度进行改革的呼声一直很高。最近十余年，各地都在陆续出台所谓的“户籍新政”，但总体上都是对户籍制度的微调而非实质性的改革。

结论

人口的迁移本质上是一种市场行为，外来人口的就业以非公共部门为主，政府很难限制外来人口的就业；治理群租的信息成本和执法成本高昂，并且损害了本地居民（房东）的利益，难以实施；外来人口进入城市的首要目标不是为了获取优质的公共服务（如教育资源），而是为了相对高的收入和发展机会，提高入学门槛导致一部分儿童返乡，而他们的父母仍然留在城市。

城市化的本质就是人力资本、就业机会和公共资源的重新匹配，这种重新匹配是空间意义上的，是城市与乡村之间的资源重组。由于工业和服务业集中于城市，城市必然需要更加丰富和密集的人力资本，城市在吸引更多劳动力的同时必须为其提供一定的公共资源。就业机会由市场提供，公共资源由政府提供。在理想状态下，就业机会和公共资源对人力资本的拉动作用应该是一致的。严苛的外来人口管理政策造就了这样一个怪现象：市场经济鼓励人口流动，公共服务体系却在惩罚人口流动。