地方机构改革的路径选择

张吕好

近日，全国31个省份的机构改革方案全部出炉，标志着地方机构改革的实施蓝图已经完成设计，机构改革实现了实质性的稳步推进。

党和国家机构改革是中共十九大确立的一项具体任务，是全面深化改革、全面推进依法治国总目标的重要内容。其指导思想是“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，即以转变政府职能、优化政府机构设置和职能配置为重要任务，从而促进全面提高国家治理能力和治理水平。

在中央机构改革已经全面完成的基础上，地方机构改革如何运作，是一个值得深思的课题。对此，决策层已经提供了清晰的改革思路，除了职能转变的要求，十九大还提出“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。正是基于这样的改革理念，本轮省级机构改革方案的最大特点就是，通过地方机构设置、职能配置等方式，在体现地方自主权方面作出了积极探索。

从以往历次机构改革的历史看，大多强调精简机构、精简人员，这在一定程度上忽视了社会发展的现实需要。原因就在于，不同地方有着不同的区域特点和治理需要，某些政府职能应该进一步强化，因而并不适宜不加区分，实施一刀切式的精简。从本轮省级机构改革方案看，简单化的精简已经退居幕后，重点关注的是政府职能的转变。一方面，根据现实的需要，该精简的精简，该加强的加强，比如加强和完善市场监管执法、自然生态管理、公共服务管理等等；另一方面，则根据不同地方人民和地方事务的需要，在机构设置和职能配置上，体现出了鲜明的地方性。

首先，在单一制体制下，机构体系的地方性有其存在的必要空间，其实质是地方政府对本地区的事务拥有自主管理权。为此，在机构设置和职能配置方面，应当根据本地具体需要而进行。以本轮省级机构改革为例，辽宁将“营商环境建设监督局”升格为省政府直属机构“营商环境建设局”，黑龙江组建省营商环境建设监督局，都是指向本地行政体制中的突出问题。再比如，浙江将“最多跑一次”改革、行政审批制度改革的牵头协调职责划入省委深改办。山西将省政府办公厅的政务改革、管理职责和有关部门承担的行政审批服务管理、政务信息管理等职能进行整合，新组建了我国首个省行政审批服务管理局，进而实现了“一枚图章”管审批的改革气象。在事业单位改革方面，辽宁将省直机构659家公益性事业单位整合为65家，山东提出除行政执法机构外，事业单位不再承担行政职能。诸如此类的改革方案，均体现了鲜明的地方特征。

此外，在中央和地方上下对口、政令贯通的领域，地方在具体机构的设置上，也可以有更多自主权，既可以“一对一”，也应当允许“多对一”。比如，海南55个省级党政机构中，有43个对应党中央、国务院相关部门，其中为对口国家市场监督管理总局，整合了工商、质监、食药监、物价等职能，新组建了市场监督管理局。四川省则整合组建了市场监管、生态环保、交通运输等领域的综合执法队伍，以“大部制”的思路与中央总体保持一致，实现优化协同、集约高效。

地方政府的机构设置和职能配置，应当符合法制统一的要求，以实现中央和地方之间的政令统一、上下贯通，但这并非是机械式地完全雷同，否则就抹杀了地方的多样性，损害了地方的积极性。在应当或适宜由地方发挥自主管理权的领域，地方因地制宜地进行机构改革，实质上更加符合央地关系的内在规律。尤其是，由于经济社会的结构特征、发展程度等因素的差别，各地更需要立足本地实际具体筹划，而非一味追求形式上的整齐划一。例如，贵州、重庆等8省份提出组建“大数据局”，就是在既有基础上对信息科技发展的主动布局。山东专门设立海洋发展委员会、海洋局，广东组建推进粤港澳大湾区建设领导小组，则反映了地域经济发展的特殊要求。

机构改革的地方性特征，从深层反映出，地方治理的实际需要以及保护本地人民利益的现实诉求等等，已经成为改革的重中之重。而实现这些目标，既是地方机构改革的当然使命，也是地方政府良性运行的必要基础。