公共数字文化资源供给的问题、障碍及运行机制

韦楠华 吴高

摘 要：公共数字文化资源供给主体类型分为政府供给、市场供给、志愿供给和合作供给。现阶段我国公共数字文化资源供给问题主要体现在：供给主体单一（主体层面）、供给内容不足（客体层面）、供给共享缺失（中介层面）。国家主导逻辑和地方自主逻辑的紧张、官僚政绩至上逻辑与公民需求导向逻辑的紧张是数字资源供给产生问题的根本内因，因此有必要从政府层面（文化治理、多元主体与融合创新）、公众层面（文化多元与参与供给）、机制层面（多元合作、政府购买与文化众筹）这三个层面来探讨公共数字文化资源供给的运行机制。

关键词：公共文化；公共数字文化；资源供给；合作供给；文化资源；数字资源

中图分类号：G24 文献标识码：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2018075

Abstract Along with paradigm shift of the supply mode of public cultural services from government monopoly supply under planned economy system to multi-agent supply under market economic system ， the supply of public digital culture resources is also facing new problems and challenges. The main types of public digital culture resources supply are divided into government supply， market supply， volunteer supply and supply of cooperation. At the present stage the problem of public digital culture resources supply in China mainly includes government is the single supplier （subject level）； the supply is insufficient （object level）， and there is a lack of shared supply （intermediate level）. The two logic conflicts are the root internal cause bringing forth the problem of digital resources supply， which are logic conflicts of national dominant logic and local autonomous ， bureaucratic achievements supreme logic and the citizen demand oriented. So it is necessary from three aspects to discuss operational mechanism of the public digital culture resources supply：the government level （cultural governance，plural subject and fusion innovation）， the public level （cultural diversity and participating provision）， the mechanism level （diverse cooperation， the government purchase and cultural crowd funding ）.

Key words public culture； public digital culture； resources supply； cooperation supply； cultural resources； digital resources

隨着新公共服务理论和公共治理理论的兴起和发展，各国政府越来越强调政府公共服务职能，推动社会力量积极参与政府公共事务治理，突出国家与社会组织间的互相依赖和互动合作。在这种新型理论思潮和国外政府实践的影响和推动下，我国也开始积极探索政府公共服务职能的变革和转型。就公共文化领域而言，传统体制下我国公共文化产品供给严重不足，改革目标就是要实现从计划经济体制下政府垄断供给模式到多元主体供给模式的转变。为此近年来我国出台了一系列政策法规，如2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要引入市场竞争机制，鼓励社会力量参与，积极推动公共文化服务市场化与社会化发展；2015年出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出要建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制，促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化；2016年通过的《公共文化服务保障法》明确指出，国家通过采取政府购买等措施，鼓励和支持社会力量参与提供公共文化服务，鼓励社会资本依法投入公共文化服务，拓宽公共文化服务资金渠道。公共数字文化服务是信息化、网络化环境下文化建设的新平台和新阵地，是一种新型的服务业态和文化范式，随着网络信息资源的飞速增长和公众阅读习惯的巨大转变，公共数字文化服务在公共文化服务中占有越来越重要的地位和作用，因此对现阶段我国公共数字文化资源供给相关问题进行研究，具有重要价值。

1 数字文化资源供给主体类型

公共文化服务供给模式是指通过集体性制度安排对公共文化服务的供给者、文化服务的数量和质量、生产与融资方式、管制方式等做出决策安排并进行监管。过去较长时期内，古典经济学认为提供公共物品应该是政府的责任。直至20世纪50年代，萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》，人们对公共物品的内在属性有了更深刻的认识，针对不同类型和特大的公共物品。逐渐形成了多种提供公共物品的理论和实现方式[1]。依据供给主体类型，公共文化数字资源供给可划分为政府供给、市场供给、志愿供给、合作供给四种模式。

1.1 政府供给

政府供给又称为权威性供给，是一种较为传统的公共服务供给机制，政府成为公共服务的供给主体，以强制实现公益目标。公共文化产品由政府供给，这既是由纯公共文化产品内在的非排他性和非竞争性性质所决定的，同时也确保了纯公共文化产品的基本全面供给。政府供给具有权威性、计划性和普遍性等特点，政府在公共文化产品供给过程中扮演的主要角色是政策的制定者、资金的供应者和生产的安排者角色[2]，也就是说，政府作为第一部门制定供给模式的基本政策，同时为公共文化服务提供资金支持，也可以自主安排公共文化产品的生产者。

公共数字文化政府供给包括资金资助、服务提供、设施建设与产品生产等多种类型。近年来，与中国传统文化、地方特色文化、党的政策热点、光辉历史等主题相关的数字资源产品成为政府供给的重点支持对象。如2015年文化部办公厅印发的《全国文化信息资源共享工程2015年度地方资源项目建设工作方案》[3]，就将“一带一路”文化、“红色历史文化”“国家级、省级非物质文化遗产”等专题资源作为优先资助对象。根据全国文化信息资源共享工程2017年度162项地方资源建设项目立项名单可知，超过200万经费资助额度的项目有“燕赵之声”——河北特色音频资源库、红色历史动漫（山西篇、河北篇、四川篇、贵州篇）、浙江戏曲动漫制作与推广服务、青海“三江源”文化多媒体资源库、《走出贫困之路——海南精准扶贫》系列专题片等21项[4]。

虽然2013-2015年我国公共图书馆每年新增数字资源购置费分别为208733千元、190601千元、351027千元，年度新增数字资源购置费与新增纸本资源购置费的比例分为14.39%、12.62%、21.62%[5]，政府对公共数字文化资源建设的力度不断加大。然而不可否认，政府在公共数字文化产品供给中或多或少存在低效率的局限，这种现象被称为“政府失灵”，根据笔者调研，很多地区图书馆数字资源建设存在重复购买、针对性不强、资源浪费等情形，此外，文化共享工程省级分中心很多自建特色数据库也普遍存在利用率低，数据库建设投入效用比例严重失衡[6]。产生政府失灵的主要原因有：由于高度垄断、无产权约束和难以评估政府行为，导致政府供给服务效率低下；由于政府收集公众偏好难度大以及“搭便车”心理影响了公众偏好的真实表达，导致了政府难以准确了解公众的真实偏好；政府利益（如政府领导任期制导致短期利益受到重视、存在寻租腐败行为等）与公众利益存在偏离，并且也难以满足公众多元化的社会需求。

1.2 市场供给

由于政府垄断供给公共服务的局限性越来越大，尤其是20世纪70年代后，欧美国家普遍面临福利危机，财政收支严重失衡，在此社会情势下，经济学理论转向新自由主义，政府职能急剧收缩，公共服务由此向市场导向的供给模式转变。公共文化服务市场供给是指，以盈利为目标的组织通过政府补贴、委托经营、合同竞标等途径，按照市场规则生产并供给公共文化产品。市场供给模式具有竞争导向、绩效导向和鼓励差别化的特点，借助先进的生产技术和管理方式，能在很大程度上弥补政府垄断供给公共文化产品所产生的“政府失灵”问题，即减轻政府财政负担，节约公共资源，提高供给效率。

公共文化市场供给有公共生产与市场提供、非公共生产与政府提供、非公共生产与混合提供、非公共生产与市场提供等多种模式，政府引入企业通过市场机制方式生产出内容更加新颖、形式更加多样、数量更加丰富的公共数字文化资源产品，更好地满足公众多层次、个性化、多样化的精神文化需求。如浙江宁波“万场电影千场戏剧进农村”项目就属于外包型市场供给，山东青岛也积极探索“公益性文化产品政府采购制度”。再如针对公众需求量大、市场竞争激烈的准公共文化数字资源产品（如电子图书期刊、学习教育视频、影音娱乐视频等），图书馆等公共文化机构采用从市场购买相关产品的方式来向社会提供公共数字文化服务。

由于市场的逐利性和经济理性，导致市场供给模式也存在“市场失灵”问题，如市场供给的外部性导致非排他性公共文化产品供给不足（如市场上针对弱势群体、挖掘地方特色文化的数字资源产品稀缺等），因此有必要对民间资本参与公共文化服务进行有效监督，以避免合同签订之后公共数字资源产品生产和服务过程中的数量短缺、质量低劣、价格不公平、不履行普遍义务或提供歧视性服务等问题出现。

1.3 志愿供给

“政府失灵”和“市场失灵”的同时存在，推动新的公共服务供给机制的产生。这种新的供给机制就是基于公益价值理念支配的以志愿求公益的志愿机制，能在一定程度上彌补“政府失灵”和“市场失灵”问题。公共文化服务志愿供给就是指通过非营利组织（即在政府部门和以营利为目的的企业或市场之外的一切志愿团体、社会组织和民间协会）自愿提供公共性文化产品。非营利组织在经济上独立核算、自主经营、自负盈亏。非营利组织通过发挥组织灵活、效率优势，来自主治理解决社会问题，能够弥补公共文化产品政府直接供给和市场供给的不足，有针对性地提供不同特点、满足不同需求、具有地域特色的公共数字文化资源产品，从而满足社会成员多元化的文化需求。

就公共数字文化产品与服务而言，志愿供给情形相对较少，引入志愿者开展信息素养教育和参与数字文化产品制作与推广是主要方式，如2016年文化部公布的基层文化志愿服务活动典型案例名单中涉及到公共数字文化服务的项目包括“老年人计算机”免费培训项目（贵州省贵阳市乌当区图书馆）和“网络书香”数字图书馆阅读推广活动西藏行（国家图书馆）[7]。国外志愿供给情形相对较多，如美国公共数字图书馆（DPLA）广泛招募并严格筛选志愿服务者，组织开展项目群体交流年会，针对那些能够从DPLA馆藏中获益的用户群体开展推广[8]。

全世界都在积极发展非营利社会组织。截至2016年，我国共有社会团体33.6万个，其中文化类3.5万个；共有民办非企业单位36.1万个，其中文化类1.8万个，在上述两类非营利社会组织中，文化类组织所占比例为7.6%，仅次于教育类和社会服务类[9]。但由于公共利益的局限性和组织自身的受限性、志愿组织的业余性，致使公共文化产品志愿供给模式如同政府供给、市场供给一样，也同样存在“志愿失灵”情形。我国第三部门存在法律规范不健全、经费严重不足、内部管理混乱等诸多不足，政府可以通过制定和完善关于非营利公共文化服务组织的法律规范、资金扶持、管理制度以及监管体系，来尽量弥补。

1.4 合作供给

如前所述，不管是政府供给，还是市场供给和志愿供给，作为公共文化服务供给的不同制度安排，各有优势和特点，也有不同局限性。简单点说，政府供给是以强制求公益，借助公共权力运作和上下级政府之间的“命令—服从”关系来追求公共利益；市场供给是以自愿求私益，通过参与市场经济活动的各平等主体之间的自由竞争和公平交易来求得私人利益；志愿供给是以自愿求公益，在共同利他精神信念指引下，不同个体组建自主治理的社会组织，通过非营利活动来实现公共利益追求。针对公众需求和不同产品特性，构建政府、市场、社会组织共同参与的数字资源多元合作供给机制，是构建基于市场体制的现代文化治理体系的必然要求。

虽然构建数字文化资源多元供给模式有扩大资源供给规模、提高资源供给效益等诸多优势，但从世界各国实践来看，多元合作供给也存在效率低下、公共伦理缺失、公共利益受损等弊端，其中最主要的问题是责任模糊和问责困境——在多元主体合作中，政府将公共服务转移给私人部门或第三部门来“划桨”，使得政府与市场、社会之间的权利与责任边界变得模糊，公共责任面临流失风险、主体多元化，“责任共担”可能沦为“无人负责”。基于此，我国有必要科学合理界定政府、市场、社会组织的职责界限，构建数字文化资源供给的绩效考核指标体系，尽量避免责任模糊和问责困境等问题，完善数字文化产品与服务多元供给体系，充分发挥多元合作供给的优势。

2 数字文化资源供给问题分析

在笔者于2017年8-11月对公共文化机构工作人员的问卷调研中①，针对“我国公共数字文化建设与服务在数字资源供给方面存在哪些问题”，56.6%认为数字资源共建共享不足，各部门各自为政开展数字资源建设，导致资源重复建设；55.35%认为供给总量不足，数字资源内容建设比较薄弱，文化服务能力和效果有限；44.6%认为供给主体单一，数字资源生产以政府为主体，企业、社会组织等社会主体过少；33.96%认为数字资源建设标准不统一，无法实现统一发布和检索；33.3%认为供需结构错位，自建特色数字资源不太适合社会公众真实需求；只有6.29%认为没有问题，公共数字文化资源能较好满足社会公众需要。笔者抽取核心要素，从主体、客体和中介三个层面来分析具体问题。

2.1 主体层面：数字资源供给主体单一

资源供给主体单一主要体现为政府垄断文化供给与社会力量参与不足。由于我国正处在文化管理体制从计划经济体制向市场经济体制的转型变革期，主张公共文化应完全由政府负责供给的传统惯性思维影响力较大，因此目前在我国公共文化服务供给体系中，形成了“强国家—弱社会”的格局，资源供给主体单一，以政府供给为主，公共文化服务体系建设过于强调政府主体作用，社会民间主体力量较为薄弱，文化服务组织不健全、发展不充分，这导致财政压力过大。随着人们的文化需求日益活跃，政府在资金投入、文化产品生产等方面势必会力不从心，从而影响到公共文化的供给质量和效率。

与此同时，大量的文化企业、文化组织置身于公共文化供给圈之外，致使公共数字文化产品供给成为相对封闭的闭环，缺少新鲜的血液，产品往往缺乏竞争力和创新性。有学者调研发现，即便在民营经济发达的浙江省，在306家调研对象中，63.1%的民营企业没有参加过任何形式的公共文化服务[10]。其实，政府也逐渐意识到完全由政府主导公共文化服务供给存在很大弊端，但由于传統行政治理模式路径依赖以及公共文化领域私营企业、非营利组织、市场经济和公民社会发育还很不完善，政府、企业、社会之间的有效分工合作机制仍未形成，多元化投入的法规政策建设也存在很多不足，社会资金对公共文化投入积极性不高，企业和社会还无法承担过多的公共文化责任。

2.2 客体层面：数字资源供给内容不足

公共数字文化资源供给内容不足主要包括精品资源供给不足、资源供给分布不均和资源供需结构错位三方面内容，其中供需脱节是造成资源供给内容不足的根本原因。正是因为客体层面上资源供给内容与公众需求有较大差距，并且公共数字文化资源的服务品牌知名度和影响力较低，导致公共数字文化资源对群众吸引力不大。如与资源内容更丰富、更新速度更快的商业数字资源（如视频网站）相比，文化共享工程视频资源不仅内容丰富度不够，而且更多是面向PC端，基于非移动端的，不太符合用户使用习惯。根据笔者于2017年10-12月对社会公众所进行的问卷调研可知①，有相当一部分民众对公共数字文化服务并不了解，只有约三分之一的受访者听说过“文化共享工程”“数字图书馆推广工程”这两个词语，约30%的人从不使用或很少使用公共数字文化资源；对公共数字文化服务持中性评价占的31.52%，持负面评价的占10.33%，持正面评价的占58.15%，由此可见，公共数字文化服务还有很大提升空间。

具体来说，数字资源供给内容不足主要表现为：（1）精品资源不足。目前我国公共数字文化资源总量已初具规模，但内容创新力不够，产生较大社会影响、广受人民群众好评的精品资源仍然偏少。2012年有学者对东部[11]、中部[12]和西部地区[13]的公共图书馆数字资源建设情况进行调研，发现数字资源建设内容有很大提升空间，笔者于2015年对省级图书馆特色数字资源建设调查发现，资源内容存在规划不足、质量不高、未成体系、利用率低等问题[6]；（2）供给分布不均。供给分布不均又具体体现为地域差距、城乡差距及群体差距三方面。据统计，地域之间财政投入资金分布很不均衡，如2015年全国人均文化事业费49.68元，上海、北京超过120元，河南、安徽、河北等中部人口大省不足25元[14]；2013-2015年，东部地区公共图书馆数字资源购置费所占比重最高，平均为54.5%，中部地区次之，平均为24%，西部地区最低，平均为21.5%[5]。同时农村地区经费投入、产品供给严重不足，对弱势群体存在文化供给盲区；（3）供需结构错位。人类社会实践的复杂性和存在方式的多元性，决定了人类文化的多元化和公民文化需求的多样化。然而目前我国以政府主导的文化供给与公民现实文化偏好存在一定偏差，导致数字资源供给针对性和有效性不强，产品供给过剩与不足并存，也无法很好满足用户新媒体使用需求和移动阅读习惯，公众利用率低。

2.3 中介层面：数字资源供给共享缺失

公共数字文化资源供给虽然是基于先进的数字化、网络化技术，但由于我国现有的条块分割、各自为政、多头管理的文化管理体制，导致数字资源供给共建共享缺失，资源孤岛现象严重，资源建设存在浪费和重复建设问题，公共数字文化资源供给整体效用发挥受到很大限制。而主要发达国家基本都建立了推动图书馆、博物馆、档案馆等机构进行合作交流的管理组织，如1996年美国成立博物馆与图书馆管理署（Institute of Museum and Library Services，IMLS）；2000年英国设立博物馆、图书馆与档案馆理事会（Museums，Libraries&Archives; Council，MLA），2004年加拿大合并图书馆与档案馆（Library and Archives Canada，LAC）。我国由于不同文化机构隶属关系和管理体制不同，目前建立起来的数字资源组织建设机构大多是各系统内部的，未能有效建立起跨系统、跨行业的数字资源共建共享体系，无法满足用户的多样化需求。如我国图书馆、博物馆、档案馆、文化馆、艺术馆等不同公共文化机构资源建设缺乏统筹协调，虽然《全国文化信息资源共享工程“十二五”规划纲要》等文件明确提出要创新资源征集机制，加大对文艺院团、群艺馆、文化馆、美术馆、艺术院、博物馆等以及社会资源的征集力度，但在建设实践中，图书馆以外其他文化机构的信息资源所占比重很小。虽然《公共文化服务保障法》明确提出由国务院建立公共文化服务综合协调机制，但该协调机制真正发挥多少效用，根本上还是取决于我国宏观文化管理体制改革的突破程度。

总体上看，我国数字文化资源供给共享缺失主要表现在：（1）社会普遍缺乏共享意识。受到传统条块分割管理体制、“大而全、小而全”资源建设传统理念影响，我国公共数字文化资源共建共享意识较为薄弱，合作精神普遍缺乏，许多机构将特色资源看作是私有财产，忽视其公共物品属性。如浙江丽水某县博物馆以不能无偿借用为理由，拒绝了该县图书馆借用民居照片和数据资源建立县古民居数据库的合理请求[15]；（2）资源建设缺乏整体规划。虽然自2011年以来文化部定期发布共享工程资源建设指南或建设方案，以促进地方资源项目建设的系统化、体系化和品牌化，但不同文化机构各自单打独斗式开展数字资源建设的现状仍未根本改变，尤其是跨区域、跨系统（如科研馆系统、高校馆系统、公共馆系统等）、跨行业（如图书馆、博物馆、文化馆等）的文化机构之间共享与协作不够，国家层面或行业层面未能从整体上进行科学规划和整合，造成信息孤岛和资源重复建设；（3）资源建设标准体系不足。标准规范体系是实现信息资源共享的前提，虽然目前我国数字资源标准规范建设取得了一定成绩，如公共、科学、教育三大系统分别开展数字图书馆标准规范建设，使得标准规范内容更加丰富，包括数字资源的加工、组织、服务、互操作、长期保存等内容。但在标准的可操作性、体系化程度、互操作性以及新兴领域（如全媒体、移动图书馆）标准与服务管理标准等方面还存在许多不足；（4）资源服务缺乏整合平台。一方面，就机构自身层面来看，很多文化机构内部自建特色数据库无法实现跨库统一查询，如2015年在共享工程32个省级分中心中，只有8个能实现跨库统一检索[6]；另一方面就全国层面来看，目前各行业、各系统使用异构的服务平台，未能在全国构建一个统一的数字资源整合服务平台，数字资源“孤岛化”现象普遍存在。而西方发达国家普遍重视整合平台的建设，如英国于2010年8月就开通了在线服务系统Culture Grid，三馆资源（图书馆、档案馆、博物馆）实现一站式检索[16]；美国DPLA建设目标是要尽可能将包括图书馆、档案馆、博物馆、文化遗产中心等全美范围数字资源整合到统一的平台和门户[17]。

3 数字文化资源供给障碍探究

很多学者从法规政策、管理体制、资金投入、人员队伍、技术平台等多个角度来探讨数字资源供给的障碍问题，但本文拟从更深层次的公共行政学角度来进行分析总结，即数字资源供给障碍主要体现为两个逻辑紧张：一是中央与地方的逻辑紧张，二是官僚与公民的逻辑紧张。上述两种逻辑紧张是包含数字文化在内的公共文化供给存在诸多问题的根本内因。

3.1 中央与地方的逻辑紧张

中央与地方的逻辑紧张是指国家主导逻辑与地方自主逻辑的紧张，体现了统一性与多样化之间的矛盾。我国公共数字文化建设如文化共享工程、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室计划等均是以项目制来运作，体现了强烈的国家主导逻辑——通过自上而下的权力体系和结构化的科层制度将中央权威意志一层层贯彻到基层[18]。国家主导的公共数字文化建设项目是借助统一的项目规划、执行流程、管理技术和绩效评估来实现国家预先设定的项目目标，这种集中统一的管理和决策逻辑，确保了国家对公共文化事业的一元化管理权，符合集中力量办大事的客观需要，但由于决策者的信息、理性和能力的局限性，从而带来了另一种决策风险——忽视各地传统文化的独有性、地方文化建设的差异性、地方文化发展的自主性以及当地公众实际需求的多样性。

这种逻辑紧张最终可能带来的结果是：一方面，中央难以制定出各地普遍适用的有关公共数字文化资源建设的详尽政策规划，即便好不容易出台统一规划，地方对中央政策的执行和配合也会大打折扣，公共数字资源供给整体效用发挥不佳；另一方面，不仅难以培育多元繁荣发展的地方特色文化，生产出反映地方特色文化的数字资源产品，而且还有可能破坏地方文化发展的多元化和原生性。改变国家（中央）单一主导公共文化供给的逻辑格局，将国家领导与地方参与有机结合起来，中央侧重财政投入、执行监督和绩效评价，地方侧重具体方案设计和执行落实，从而充分调动地方政府、其他社会主体参与公共文化服务供给的积极性，共同协商，共同决策，是解决问题应有之道。

3.2 官僚与公民的逻辑紧张

官僚与公民的逻辑紧张是指官僚政绩至上逻辑与公民需求导向逻辑的紧张。基层文化行政部门需要承担两种责任，一是向上级政府或上级行政主管部门负责，体现为执行上级政策、规划或命令的责任和承诺；二是向社会公众负责，体现为满足群众文化需求的公共服务意识及其责任。在服从上级政令责任与满足人民公共文化需求责任相冲突的情况下，由于我國现行文化体制运行机制很大程度上属于向上负责，因此，文化责任上行会使文化行政部门对上级行政命令的重视远高于其应有的公共价值情怀与公共服务精神，更有甚者，下级政府文化部门在执行其正常使命之外会千方百计地向上级进行超量性或典型性文化业绩献媚[19]。如以共享工程为代表的公共数字文化建设项目运作是根据相关指标任务的确定、派发、完成和成果汇报等过程来实现的，分解到各级政府的量化指标是评价相关部门和领导政绩的重要指标，这种追求行政任务的运作模式很容易导致项目建设出发点是官员政绩需要，而非满足公民数字文化需求[18]。

如上所述，对于地方基层政府来说，执行公共数字文化供给项目成为完成上级任务和追求政绩的行政行为，而非以满足社会公众的公共文化服务需求为最终追求，基层政府形成了以完成上级考核指标为重的任务导向型的工作逻辑，较少去开展具有创造性的实践创新，行政逻辑重于服务逻辑，政绩至上战胜需求导向。如陈楚洁和袁梦倩[20]在对江苏J市农村的调查中发现，村干部和基层政府只是将农村文化建设作为一项政治任务，村干部将公共文化服务内容添加到年度计划中，主要是因为来自上级政府的政绩考核要求，而非基于当地农民的真实需求。与此同时，政府对文化项目和官员政绩的考核评价指标与社会公众现实需求、社会文化发展水平有些脱节，公共文化资源供给整体效用大打折扣。如公共数字文化资源建设对反映地方风土人情、农村实用技术、逸闻趣事的乡土通俗读物或音像视频收录较少。如何有效解决文化行政领域官僚与公民的逻辑紧张？最根本的是政府官员改变观念和评价体系，不能把公共文化服务看作是依靠自上而下行政压力传导的“行政事务”或是仅仅当作由政府包办的“文化福利”，更应被看作是要通过吸纳公众广泛参与的公共文化生活建设，来建构公民的主体价值和公共精神[21]。

4 数字文化资源供给运行机制

4.1 政府层面：文化治理、多元主体与融合创新

4.1.1 公共文化治理

作为国家治理的重要组成部分，文化治理的实施不仅意味着国家战略和治理方式的整体转型，而且也势必将大力推动文化理念、制度设计、政策规划以及路径方法的变革和创新。我国传统模式下的政府职能受限于“国家视角”下的文化管制模式局限性，政府热衷于制定政策、拟定规划、分配任务、提供资源，却忽视了差异化的文化禀赋、群体属性与民众需求，并依据数字化、集约化、标准化的方式对下级任务完成情况进行评估，这样就不可避免地以建构性的事实掩盖了供给与需求之间真实存在的鸿沟[22]。“现代公共文化服务体系”全新概念的提出正是处于国家治理模式发生重大变革的历史背景下，诠释了政府对于其文化职能的全新战略定位，即文化管理体制从传统事业型体制向国家战略型文化体制转型，文化政策出发点从政治一元主义转向突出文化多元价值，更加关注公民文化权利实现[23]。

随着传统文化管制理念逐渐向文化治理理念转变，政府必须转变职能，深入开展文化职能创新，正确处理好政府与市场、政府与社会的互补关系，大力改变政府作为公共文化供给的垄断地位，提升公共服务意识，强化向社会公众服务责任承担，重视社会民意需求，积极运用行政机制、社会机制与市场机制，建立起多主体供给的公共文化服务运行机制和制度架构，充分发挥社会服务与市场竞争在公共文化服务（或公共数字文化资源）供给中的资源配置作用。那么，政府通过将微观业务交由市场与社会协同供给，从而将自身从大量日常琐事中解脱出来，将工作重点放在强化宏观公共文化调控政策，制定公共数字文化资源供给的总体规划、运行程序、考核监督、标准规范等制度内容，借助“抓大放小”方式，加快政府职能转变，提升公共文化服务供给绩效。

4.1.2 培育多元主体

公共文化多元供给服务模式运作成功的重要前提是要有有效的政府、发达的市场和强大的第三部门。西方主要发达国家积极通过制定法规政策导向措施，大力鼓励社会机构或组织通过资助项目、参与管理、赞助活动、捐赠设备、提供产品或服务等多种方式来参与公共文化建设和服务。就我国公共文化服务供给主体现状而言，除了如前所述的政府文化职能无法适应现代社会发展需求之外，我国公共文化市场供给也存在市场体系不完善、市场主体不强、运行秩序混乱、制度体系不全等问题；第三部门公共文化服务则存在因内外部监督管理机制不健全、激励约束和绩效评价机制不健全、政府管理和扶持政策不完善而导致的规模偏小、专业性不足、可持续性弱、服务效率不高和服务能力不强等问题。

目前我国除了政府本身需要转变政府职能，树立以公共需求为导向的文化行政目标，并积极推动公共文化服务社会化之外，还有必要完善多元主体合作法律法规，如出台关于非营利社会组织的基本法规等，从立法层面明确各主体参与的主体地位，合理界定行为范围，明确权利责任边界，促进各类主体依法、有序、高效地参与公共数字文化服务供给。具体来说，一是要规范市场秩序，严格市场法治，激活市场主体，壮大民营经济实力，培育发达规范的市场；二是要明确第三部门的公共文化服务供给地位，完善內部治理结构和外部监督评价机制，加大财政扶持力度，培育强大的第三部门。

4.1.3 文化科技融合

文化与科技融合是人类社会文明演进的重要推进力量，也是实现国家公共文化治理的重要途径。近年来我国非常重视文化与科技融合事业发展，自2011年以来出台了许多政策文件，为文化科技融合提供制度保障，如《国家科技与文化融合联合行动计划（2011-2015）》（2011）、《国家文化科技创新工程纲要》（2012）、《文化部“十二五”文化科技发展规划》（2012）、《国家文化科技创新工程西部行动方案》（2014）、《文化部“十三五”时期文化科技创新规划》（2017）等。中央也正积极借鉴国外经验优势，结合我国实际，不断制定和完善相关税收、土地、金融、工商等方面优惠政策，构建配套政策支撑体系；同时，许多地方也进行了积极探索，出台了一些相关发展规划，如《北京市关于深化文化科技融合发展的若干规定》《安徽省关于加快推进文化科技融合发展的实施意见》《广东省关于促进文化和科技融合发展的意见》等。但不可否认，与国外相比，我国文化科技融合发展水平在理论研究、战略规划、体制改革、技术创新、产权保护、产业布局、人才培养等多个方面还存在较大差距，为解决上述问题，我国有必要通过加强战略规划设计、完善政策法规体系、深化文化体制改革、健全融合新型体制、改善投融资环境、重视文化科技人才培养等多种途径，来创建一个“政府引导、市场参与”的文化科技融合创新体系[24]。

公共数字文化资源的建设和供给是文化科技融合的重要内容和直接体现，政府应主动作为，积极推进“四个融合”：（1）产业融合。即加强文化事业和文化产业的互渗互融，通过引入文化产业、市场机制和社会力量来提高公共数字文化产品生产效率、服务质量和创新水平，通过设立国家文化科技基金会来破解政府职能不清晰的制度瓶颈和资金投入不足的资金瓶颈[25]；（2）机构融合。即通过开展“数字图书馆”不同公共文化机构的网络化和数字化建设，以数字化服务为契机构建文化机构融合协作机制，破除条块分割、各自为政的管理体制弊端；（3）区域融合。即借助互联网、大數据、云计算等信息技术和专用视听设备、无线发射装置等技术装备来破解区域之间和城乡之间的文化鸿沟，有效保障信息技术环境下公共文化服务的公益性、基本性、均等性和便利性，通过国家重大工程和各地特色工程（如北京的“数字文化社区”、辽宁的“共享工程广电模式”等），实现各区域公共文化服务融合发展；（4）资源融合。即开展不同文化机构的现有数据资源调研，加强文化类大数据的采集、清洗、分析、共享、可视化的研发，制定文化资源核心元数据、统一标识、分类编码、数据格式和数据交换等通用技术标准规范，构建全国文化资源（包括西部民族文化资源）基因库，统一用户数据采集标准，促进文化资源数据与优质社会数据互相融合。

4.2 公众层面：文化多元与参与供给

4.2.1 公众多元数字文化需求

人类实践是文化不断发展的源泉，人类社会实践的复杂性与存在方式的多元性，决定了文化本身自然具有多元性、多样性与层次性；不同的实践样式与生活方式会产生不同的文化形态与文化需求，文化多元性与公众文化需求的多样性是一脉相承的[26]。与此同时，随着我国综合改革不断深入推进，生产力发展水平显著提高，人们物质生活水平普遍提升，公众社会生活方式日趋丰富，公民文化需求快速增长，其文化需求呈现出个性化、多样性、差异性以及动态性等特征[27]。

具体就公共数字文化资源供给而言，不同的群体、阶层或个体，由于教育背景、经济能力、职业特点、地区差异与个人偏好等因素的差异，对于数字资源供给规模、内容和质量存在多样化的需求。如较贫困阶层的公众群体，对公共数字文化产品的期望值较低，更关注基本的、较低层次的或同质化的公共数字文化服务；而较富裕阶层的公众群体，其期望值更高，更关注非基本、较高层次或个性化的公共数字文化服务。又如由于文化发展的路径依赖特性，导致了各地文化传统的区域差异性，不断发展、积淀和固化下来的文化风格，在很大程度上会对当地公民使用公共数字文化资源的需求和偏好产生较大影响。有学者使用大规模问卷调研方式对北京地区公众数字文化资源需求与使用状况进行研究，并针对农民工、留守儿童、老年人等特定群体进行了专门数据分析，很好地诠释了公众数字文化需求的多样性[28]。

4.2.2 公众参与数字文化供给

正是因为社会公众文化需求的个性化、动态性和多样性，公共文化数字资源建设应以公共需求导向为基本原则，构建公众参与数字文化供给制度，以避免公共数字文化产品和服务的供需脱节。如某省计划拍摄一部反映地方年画的视频学术专题片（共5集80分钟，内容包括发展历史、展现制作工艺、分析艺术特征、评价社会影响），另一省计划把文化厅主管的工作成绩拍成系列专题片（规划20集10小时），试想，普通老百姓对这类学术性专题片或地方文化工作业绩片能有多大兴趣[29]。

公众参与数字文化供给制度包括文化需求表达机制、服务过程监督机制以及服务质量考核机制三项内容。在公共文化政策（如公共数字资源建设发展规划等）制定过程中，邀请目标群体共同参与，借助各类媒介（如电话、群众来信等），尤其是要利用网络、新媒体（如官方微信、官方微博）等平台开展政府与公众之间的直接双向交流互动，将公众利益诉求和文化偏好纳入到公共文化政策的制定过程；在公共数字文化服务建设、采购或外包过程中，确保公众的知情权和监督权，并将民众满意度作为重要评价指标。通过建立数字文化信息收集和反馈机制即打造“输出-接受-反馈-改进-再输出”的循环流程，最终实现公共参与数字文化供给机制的制度化建设。如浙江舟山的公共文化服务网购平台，为公众提供订单式产品，为“供”与“求”实现了有效对接；宁波鄞州区在政府外包采购文化服务过程中，及时向社会公布相关信息，接受群众监督。

4.3 机制层面：多元合作、政府购买与文化众筹

4.3.1 构建数字文化多元合作供给机制

建立健全数字资源多元合作供给机制是克服数字资源供给主体单一、内容不足、共享缺失等问题的重要创新举措。公共文化数字资源服务多元主体合作供给机制是一个复杂的系统化过程，涉及到多环节，每一个环节都需要完善的运作机制来保障，具体来说包括以下方面：（1）在供给对象设计上，从国家层面或行业层面整体规划设计数字资源建设，将数字文化资源视为国家战略资源，加强跨行业、跨系统机构之间的共享与协作；（2）在供给主体选择上，健全多元主体参与机制和竞争机制，合理选择文化服务主体，扩大参与规模，创新参与方式，保障参与权利，从而提高服务质量和效率；（3）在供给过程管理上，要建立合理有效的激励机制、公开透明的监督机制和协同合作的联动机制，积极推行董事会、基金会制度，各主体各司其职，相互协同，形成合力，不缺位、越位和错位；（4）在供给标准平台上，要加强数字资源标准规范体系化建设，统一建设图书馆、博物馆、档案馆等不同文化系统的数字资源建设标准，以便构建全国或行业统一的数字文化资源整合服务平台，消除信息孤岛；（5）在供给效果评估上，要构建科学合理的公共数字文化服务评估指标体系，将公众满意度作为重要评价指标，并选择第三方独立评估主体，规范评估程序，将权利赋予、资源配置、奖励报酬与服务绩效挂钩；（6）在供给责任追究上，要建立公共数字文化服务责任追究机制和权利救济机制，依法追究违规违法行为责任，各类主体可通过询问、质疑、投诉、行政复议甚至行政诉讼等方式维护自身权益[30]。

4.3.2 优化公共数字文化产品购买制度

优化公共数字文化产品购买制度是构建数字文化多元合作供给机制的重要内容。2015年5月，文化部等出台的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，明确了政府向社会力量购买的公共文化产品和服务。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和《公共文化服务保障法》也都明确指出要建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制。从国内外实践来看，政府购买公共文化服务可能存在稳定性差、信息公开不够、程序规范性差、责任模糊、难以监督和评估、购买行为异化和内部化等問题。因此，就公共数字文化产品购买制度建设而言，具体优化措施主要有：建立政府购买公共文化服务基金会，避免公共文化服务购买严重行政化；加强政府之间整合协调和资源整合，避免重复购买和资源浪费；对于基本公共数字文化服务和产品，应偏向于向非营利性的社会组织购买；健全相关法律制度体系，出台政府购买公共数字文化服务的指导意见、实施细则和目录；加强信息公开，完善政府公开招投标制度；开展第三方评估，健全政府购买公共文化服务的绩效考核体系等。

4.3.3 引入公共数字文化建设众筹制度

广义而言，一切金融活动本质上都是众筹；狭义而言，众筹是“互联网+金融”的一种模式，依托互联网平台向社会大众筹资。2011年以来，点名时间、京东众筹、淘宝众筹、腾讯乐捐、众筹网等许多众筹网站如雨后春笋般崛起，文化众筹项目也快速发展起来，如国内主流公益众筹平台腾讯乐捐与文化、阅读相关的众筹项目约有200余个[31]，同时也出现了一些文化类众筹平台，如昆明的“文化粑粑”、杭州的“聚米众筹”“阿里娱乐宝”等。作为PPP模式与互联网新兴业态的有机结合产物，公共文化众筹是依托互联网平台，将政府、组织、企业、公民等不同主体联合起来，完成公共文化服务和产品融资融智活动的一种公共文化创新供给模式[32]。将众筹机制引入公共文化建设和服务领域，是促进社会力量参与公共文化服务、推动欠发达地区公共文化精准扶贫的重要制度创新。发达国家在公共文化众筹领域（如数字资源建设、大型活动开展、文化设施建设等）有许多成功的探索，如美国最大最知名的众筹综合平台KickStarter等[33]。而我国公共文化众筹建设还比较落后，由机构发起的有知名度和影响力的大型公共文化众筹项目很少，与公共数字文化建设相关的众筹项目就更少，其中一个案例是2016年由个人发起的采用“Kindle为主+彩图类书籍”的留守娃创新图书馆，募集资金27463元[34]。政府应该鼓励和支持公共文化类众筹项目发展，加强政策引导，制定激励性措施，通过以平台聚集项目，以项目打造平台，来实现融资融智一体化，通过加强项目监管，提高平台公信力，建立回馈机制、余款处理和风险规避机制，来完善公共文化众筹运作制度设计。

5 结语

向社会公众提供公共文化服务满足其日益增长的公共文化需求，是现阶段政府治理视角下一项重要的公共服务职能。然而由于社会力量较为薄弱，市场体制还不完善，公共文化或公共数字文化服务基本上还是在压力型行政体制（而非民主合作体制）下进行内部运作。在受到行政压力、部门利益、政绩需求等因素综合影响下，最终使得公共文化服务在具体执行过程中，逐渐偏离了国家文化治理的逻辑。因此，现阶段我国要完善公共文化服务（包括数字文化服务），除了主动进行文化领域内部管理体制创新外，更重要的是要推动文化科技融合，建立有效的公众公共文化需求表达与参与供给机制，构建包括政府购买和文化众筹制度在内的政府、市场、社会互为补充的多元合作供给机制。

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[4] 文化部办公厅关于全国文化信息资源共享工程2017年度地方资源建设项目立项的通知[EB/OL].[2018-04-01].http：//www.ndcnc.gov.cn/gongcheng/anlie/201707/t20170727_1349005.htm.

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[8] About DPLA Board&Committees;[EB/OL].[2018-04-01].https：//dp.la/info/about/board/.

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